劉曉霖，陳靜

從菲律賓人質(zhì)劫持事件談危機(jī)管理

劉曉霖，陳靜

菲律賓人質(zhì)劫持事件最終導(dǎo)致香港游客8死6傷。菲律賓政府和警方對(duì)人質(zhì)劫持事件進(jìn)行危機(jī)管理的失誤眾多，對(duì)事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任，引發(fā)社會(huì)媒體和廣大公眾對(duì)菲律賓政府和警方的強(qiáng)烈質(zhì)疑和深刻批評(píng)。因?qū)θ速|(zhì)事件的不當(dāng)處理，菲律賓政府和警方的國(guó)際形象嚴(yán)重受損，社會(huì)公信力明顯下降。同時(shí)，人質(zhì)劫持事件給菲律賓的旅游業(yè)蒙上陰影，引發(fā)菲律賓與中國(guó)的外交摩擦。

人質(zhì)劫持事件；危機(jī)管理；應(yīng)急管理預(yù)案

一、菲律賓近年來人質(zhì)劫持事件回顧

菲律賓人質(zhì)劫持事件不是偶然事件，近年來菲律賓人質(zhì)劫持事件頻發(fā) （表1）。菲律賓風(fēng)險(xiǎn)顧問組織“太平洋策略與評(píng)估”2006年曾公布調(diào)查報(bào)告，指菲律賓是亞洲“綁架之都”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，菲律賓的人質(zhì)劫持事件呈逐年增加的趨勢(shì)［1］。究其原因，除開菲律賓長(zhǎng)期以來存在的社會(huì)政治問題之外，如家族政治、貪污泛濫、司法不公和貧富懸殊，還與政府對(duì)人質(zhì)劫持事件的危機(jī)管理能力密切相關(guān)。政府危機(jī)管理能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到危機(jī)事件能否和平解決和人質(zhì)能否安全解救。人質(zhì)劫持事件近年來在菲律賓頻發(fā)，更加迫切要求菲律賓政府重視危機(jī)管理，提高危機(jī)管理水平和能力，為人民營(yíng)造安居樂業(yè)的生活環(huán)境。

表1 菲律賓近年來的人質(zhì)劫持事件

二、菲律賓人質(zhì)劫持事件危機(jī)管理失誤分析

劫持者門多薩的殘酷行徑理應(yīng)受到眾人的強(qiáng)烈譴責(zé)。在全球華人和世界各國(guó)人民對(duì)菲律賓人質(zhì)劫持事件深感悲痛和震驚之后，我們應(yīng)該重新回顧菲律賓人質(zhì)劫持事件的始末，分析菲律賓人質(zhì)劫持事件發(fā)生后菲律賓政府的危機(jī)管理措施，反思人質(zhì)解救失敗的原因。

（一）危機(jī)隔離未能到位

首先，菲律賓政府危機(jī)意識(shí)相對(duì)薄弱。在近幾年中，菲律賓頻頻發(fā)生人質(zhì)劫持事件，但菲律賓政府并沒有及時(shí)培養(yǎng)和提高政府部門與廣大民眾的危機(jī)意識(shí)，以防類似事件的再次發(fā)生。在人質(zhì)劫持事件發(fā)生之后，菲律賓政府習(xí)以為常，未對(duì)事件給予高度重視。

其次，菲律賓的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)作用甚微。在劫匪劫持香港游客之后，菲律賓政府雖然成立了以馬尼拉副市長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)管理委員會(huì)作為主要的危機(jī)管理部門，為隨后的人質(zhì)解救工作的進(jìn)一步展開提供必要的條件［2］，但從人質(zhì)劫持危機(jī)事件發(fā)展的始末來看，危機(jī)管理委員會(huì)在危機(jī)管理過程中發(fā)揮的作用極其有限，收效甚微，以致釀成了香港游客8死6傷。

最后，菲律賓的危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案尚欠健全。縱觀菲律賓近幾年的人質(zhì)劫持事件，外國(guó)游客在菲律賓屢遭劫持，劫匪將外國(guó)游客作為其與政府展開談判、獲取利益的有效手段。由于缺乏健全的危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案體系，人質(zhì)事件發(fā)生后，菲律賓政府在組織解救人員和制定解救方案上反應(yīng)遲鈍、行動(dòng)拖沓。由于是臨時(shí)組織人力、物力和財(cái)力組建危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，組織危機(jī)管理人員，制定危機(jī)管理方案，不僅耗時(shí)耗力，而且效果不佳。

（二）危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)不足

首先，菲律賓政府臨場(chǎng)指揮不當(dāng)。一方面，危機(jī)管理委員會(huì)在處理事件的時(shí)機(jī)把握上相當(dāng)欠缺。指揮管理中心在安撫劫匪情緒，斡旋爭(zhēng)取時(shí)間，深化警匪談判，部署解救人員，把握解救時(shí)機(jī)，適時(shí)狙擊劫匪等方面出現(xiàn)了重大失誤，未能在寶貴的時(shí)間內(nèi)迅速通過和平談判或武裝行動(dòng)控制事件形勢(shì)。另一方面，危機(jī)管理委員會(huì)對(duì)形勢(shì)的判斷出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。最初階段通過談判，劫匪主動(dòng)釋放了部分人質(zhì)，以致菲律賓政府判斷形勢(shì)較為樂觀，認(rèn)為劫匪不會(huì)傷害人質(zhì)，會(huì)在短時(shí)內(nèi)主動(dòng)投降、釋放人質(zhì)。由于當(dāng)局對(duì)形勢(shì)判斷的嚴(yán)重偏差，導(dǎo)致菲律賓反腐敗部門拒絕門多薩的復(fù)職要求，同時(shí)危機(jī)管理委員會(huì)和警方?jīng)]有進(jìn)一步采取有效措施，以致談判失敗，并錯(cuò)失多次狙擊劫匪的良機(jī)。

其次，菲律賓政府拒絕劫匪要求，導(dǎo)致警匪談判破裂。在劫持事件發(fā)生不久后，警方通過談判專家的努力，成功解救出菲律賓人和部分香港游客，一方面，可見和平談判的方式是當(dāng)前解救人質(zhì)的有效手段；另一方面也可看出門多薩無意于制造人質(zhì)的傷亡，其旨在引起菲律賓政府特別是反腐敗機(jī)構(gòu)的關(guān)注，并將人質(zhì)作為自己與政府展開談判并達(dá)到自己目的的籌碼。門多薩因賄賂懸案而被政府革職，并失去退休福利。門多薩認(rèn)為自己在賄賂懸案中含冤未雪，另有隱情，而政府對(duì)其進(jìn)行革職查辦和取消退休福利的懲罰過重。菲律賓政府如果能夠抓住劫匪進(jìn)行人質(zhì)劫持的直接動(dòng)機(jī)的話，就能利用這一動(dòng)機(jī)與門多薩進(jìn)行巧妙斡旋，深化談判，提高解救人質(zhì)的可能性。

最后，菲律賓警方盲目進(jìn)行武裝強(qiáng)攻。談判失敗后，門多薩情緒失控。在其槍殺數(shù)名人質(zhì)示威之后，菲律賓危機(jī)管理委員會(huì)和警方?jīng)Q定進(jìn)行武裝強(qiáng)攻。在第一次強(qiáng)攻中，警方遭到門多薩的頑強(qiáng)反擊，被迫退下，隨即展開第二次強(qiáng)攻，方將門多薩擊斃。警方在強(qiáng)攻過程中的表現(xiàn)令人大為失望：一是其強(qiáng)攻的對(duì)象不明確，部署不到位，人多雜亂，效果甚微；二是其武器裝備落后（竟連大錘也派上用場(chǎng)），嚴(yán)重影響警方的作戰(zhàn)能力；三是其強(qiáng)攻缺乏合理精密的部署，警匪雙方的激烈槍戰(zhàn)隨時(shí)可能危及無辜的人質(zhì)。

（三）危機(jī)善后有待提高

首先，菲律賓政府未能及時(shí)封鎖案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。在門多薩被擊斃之后，菲律賓人質(zhì)劫持事件基本告一段落，但是警方在事后并沒有部署警力驅(qū)散人群、封鎖現(xiàn)場(chǎng)，而是允許媒體和民眾靠近案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，更有好奇民眾以被劫持的旅游觀光大巴為背景拍照留念，以此為樂。此舉雖小，卻引發(fā)包括香港人在內(nèi)的眾多中國(guó)人的強(qiáng)烈不滿。

其次，菲律賓政府未能積極應(yīng)對(duì)媒體，導(dǎo)致地位被動(dòng)。人質(zhì)劫持事件發(fā)生后，世界各地媒體集結(jié)現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)該事件給予高度關(guān)注，并進(jìn)行大規(guī)模報(bào)道。當(dāng)人質(zhì)劫持事件以多名香港游客的傷亡而告終的時(shí)候，菲律賓政府和警方更是遭到世界各地媒體的圍攻，媒體對(duì)政府的危機(jī)管理能力和警方的人質(zhì)解救能力進(jìn)行強(qiáng)烈質(zhì)疑。漫天飛舞的新聞報(bào)道給菲律賓政府造成強(qiáng)大的輿論壓力。菲律賓國(guó)家警察署(PNP)更是成為眾多媒體口誅筆伐的對(duì)象。菲律賓政府在危機(jī)事件后期，面對(duì)媒體的輿論壓力，無法給出滿意的答復(fù)，地位極為被動(dòng)。

最后，菲律賓政府在國(guó)際溝通方面的工作未能盡善。在人質(zhì)劫持事件發(fā)生后，菲律賓政府并未就事件情況及救援行動(dòng)立即對(duì)中國(guó)政府進(jìn)行解釋，對(duì)于香港游客的死傷未給出合理說法。在中國(guó)政府強(qiáng)烈要求菲律賓政府就人質(zhì)救援行動(dòng)作出書面解釋后，菲律賓方才組織人員，對(duì)救援行動(dòng)展開深度調(diào)查。直至案發(fā)后的一個(gè)月，菲律賓政府才將調(diào)查報(bào)告遞呈中國(guó)政府，并向外界媒體公布報(bào)告內(nèi)容。菲律賓政府所做的國(guó)際交涉和地區(qū)溝通遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一方面無益于平息質(zhì)疑聲音；另一方面也使本國(guó)政府陷于被動(dòng)，國(guó)際形象受損。

三、菲律賓人質(zhì)劫持事件危機(jī)管理措施

危機(jī)的生命周期理論按照危機(jī)事件的發(fā)展過程將危機(jī)劃分為危機(jī)前、危機(jī)、危機(jī)后三個(gè)階段［3］。危機(jī)事件在生命周期的每個(gè)階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，這不僅是研究危機(jī)事件的方法，同時(shí)也是危機(jī)管理者防范危機(jī)事件發(fā)生、制定危機(jī)管理預(yù)案和實(shí)施有效危機(jī)管理的重要依據(jù)?，F(xiàn)根據(jù)三階段模型的危機(jī)生命周期理論，對(duì)此次人質(zhì)劫持事件的防范措施進(jìn)行探討。

（一）預(yù)防危機(jī)，防患未然

菲律賓政府應(yīng)該提高危機(jī)防患意識(shí)。古人云：生于憂患，死于安樂。居安思危在何時(shí)何地都應(yīng)該引起強(qiáng)烈的重視。危機(jī)意識(shí)的牢固樹立，是國(guó)泰民安的根本所在。菲律賓政府有必要在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行危機(jī)意識(shí)教育，普及危機(jī)常識(shí)，大力宣傳危機(jī)意識(shí)的重要性，在國(guó)民和外國(guó)游客心中牢固樹立危機(jī)意識(shí)，以減少類似危機(jī)事件的發(fā)生。

菲律賓政府必須重視國(guó)家危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的作用。危機(jī)事件具有突發(fā)性、緊迫性和破壞性等特點(diǎn)，沒有常設(shè)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，就無法在第一時(shí)間進(jìn)行資料收集、人員組織、預(yù)案啟動(dòng)、戰(zhàn)術(shù)部署等一系列危機(jī)管理工作。菲律賓的危機(jī)事件主要由國(guó)家機(jī)構(gòu)危機(jī)管理委員會(huì)（CMC）負(fù)責(zé)。菲律賓政府應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)明確國(guó)家危機(jī)管理委員會(huì)的權(quán)責(zé)，加大資金投資，更新救助設(shè)備，提高人員素質(zhì)。在人質(zhì)劫持事件發(fā)生后，充分發(fā)揮國(guó)家危機(jī)管理委員會(huì)的積極作用［4］。

菲律賓政府應(yīng)當(dāng)健全危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案。菲律賓政府必須認(rèn)真研究總結(jié)危機(jī)事件的類別、誘因和特點(diǎn)等方面信息，根據(jù)菲律賓本國(guó)的具體國(guó)情，建立健全國(guó)家危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案和適用各地方與各大危機(jī)類別下詳細(xì)具體的危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案。危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案是政府和相關(guān)組織采取措施，積極有效處理危機(jī)事件的行動(dòng)指南。

（二）管理危機(jī)，減少傷亡

菲律賓政府應(yīng)當(dāng)以健全的危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案來指導(dǎo)危機(jī)管理工作。一旦危機(jī)事件爆發(fā)，根據(jù)事先劃分的危機(jī)事件的級(jí)別和規(guī)模，相應(yīng)啟動(dòng)同級(jí)別的應(yīng)急管理預(yù)案。嚴(yán)格依據(jù)危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，結(jié)合具體的危機(jī)事件，貫徹實(shí)施預(yù)案。在第一時(shí)間組建危機(jī)事件負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，搜集危機(jī)事件的信息情報(bào)，分析危機(jī)事件形勢(shì)，進(jìn)行認(rèn)真部署，調(diào)集人力、物力和財(cái)力，為下一階段危機(jī)管理的進(jìn)行做好充分的準(zhǔn)備工作［5］。

成功的危機(jī)管理離不開科學(xué)的決策和指揮。在危機(jī)事件負(fù)責(zé)人的指揮下，設(shè)置具體的負(fù)責(zé)小組，每小組各施其職。具體工作包括：信息收集、人員組織、醫(yī)療救助、群眾安置、媒體應(yīng)對(duì)和國(guó)際交涉等。危機(jī)事件雖然在整體上有其共性特點(diǎn)，但每個(gè)危機(jī)事件又具有其個(gè)性特點(diǎn)。危機(jī)負(fù)責(zé)小組應(yīng)該以應(yīng)急管理預(yù)案為依據(jù)，并結(jié)合具體個(gè)案，制定科學(xué)合理的危機(jī)管理方案，進(jìn)行科學(xué)的決策和指揮。

危機(jī)管理應(yīng)將人質(zhì)安全置于首位。在危機(jī)事件中，危機(jī)管理的目標(biāo)是錯(cuò)綜復(fù)雜的，目標(biāo)的選擇與權(quán)衡決定著危機(jī)管理的未來進(jìn)展與危機(jī)管理的最終結(jié)果。在人質(zhì)劫持危機(jī)事件中，菲律賓政府面對(duì)的危機(jī)管理目標(biāo)是涵蓋多方利益的綜合目標(biāo)，它包括政府形象的維護(hù)、警署威信的保持、國(guó)家安全的保障和人質(zhì)安全的保證等多方目標(biāo)。但在人質(zhì)劫持事件中，人質(zhì)的生命安全是首要目標(biāo)，其他目標(biāo)的選擇和權(quán)衡均要服從于首要目標(biāo)，首要目標(biāo)未能達(dá)到，其他目標(biāo)就更無從談起［6］。只有人質(zhì)的生命安全得到確保，政府形象才可能得到維護(hù)，警署的威信才可能得到保持，國(guó)家安全才可能得到保障。

（三）危機(jī)善后，平息事態(tài)

劫匪被擊斃后，菲律賓警方理應(yīng)及時(shí)封鎖現(xiàn)場(chǎng)。人質(zhì)劫持事件發(fā)生后，飽受槍林彈雨的旅游大巴長(zhǎng)久停留在案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，警方并未及時(shí)封鎖現(xiàn)場(chǎng)，致使許多游人來到案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，將旅游大巴當(dāng)做景點(diǎn)并留影紀(jì)念。此舉無論是對(duì)尸骨未寒的死者，還是其家屬而言，都是無形的傷害。同時(shí)，旅游大巴是案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的重要組成部分，車上留有展開調(diào)查不可或缺的線索，對(duì)于揭露事件的真實(shí)內(nèi)幕具有積極作用。警方無論是出于對(duì)死傷者的尊重，還是出于對(duì)案后現(xiàn)場(chǎng)線索的保護(hù)，都應(yīng)該及時(shí)封鎖現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行全面戒嚴(yán)。

菲律賓政府應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開制度。菲律賓政府和警方要在人質(zhì)解救之后的黃金時(shí)期內(nèi)，及時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì)，按調(diào)查進(jìn)度，逐步就人質(zhì)劫持事件的信息和內(nèi)情向社會(huì)公眾進(jìn)行披露，一是對(duì)死傷者及其家屬給予慰藉，二是給公眾一個(gè)明確合理的交代。

菲律賓政府需要更加重視國(guó)際溝通在危機(jī)管理中的重要作用。菲律賓政府應(yīng)當(dāng)在人質(zhì)事件發(fā)生的第一時(shí)間通告中方，就人質(zhì)劫持事件的實(shí)時(shí)形勢(shì)和具體情況及時(shí)向中方及香港進(jìn)行交流，并征求中方的處理建議。如有需要，可向中方及香港請(qǐng)求警力和設(shè)備援助，爭(zhēng)取以最好的方式處理人質(zhì)劫持事件。在人質(zhì)解救后，應(yīng)將人質(zhì)劫持事件的始末向中方及香港進(jìn)行通告。除此之外，菲律賓政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)處理善后事宜，確保在菲華人的人身財(cái)產(chǎn)安全，徹底調(diào)查事件并公開調(diào)查報(bào)告，避免由于人質(zhì)劫持事件引發(fā)外交摩擦。

在緬懷遇難者同胞的同時(shí)，我們更應(yīng)該從事件中吸取沉痛的教訓(xùn)，采取必要措施，提高政府危機(jī)管理能力，增強(qiáng)民眾的危機(jī)防患意識(shí)，爭(zhēng)取在人質(zhì)劫持事件發(fā)生后及時(shí)解救人質(zhì)，妥善處理人質(zhì)危機(jī)事件。

[1]成元生.菲律賓人質(zhì)危機(jī)何時(shí)了[J].國(guó)際瞭望，2000(8).

[2]中國(guó)政府強(qiáng)烈譴責(zé)劫持香港游客事件[EB/OL].[2010.11.20]http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2010-08/24/nw.D110000 renmrb_20100824_2-03.htm.2010.8.24.

[3]張沛,潘峰.現(xiàn)代城市公共安全應(yīng)急管理概論[M].北京：清華大學(xué)出版社,2007:67-69.

[4]薛瀾,張強(qiáng),鐘開斌.危機(jī)管理[M].北京：清華大學(xué)出版社,2003:111-112.

[5]丁文喜.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與公共危機(jī)管理[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社,2009:89-92.

[6]雷猛發(fā).菲國(guó)人質(zhì)事件變幻莫測(cè)[J].東南亞縱橫,2000(11).

C916

A

1673-1999（2011）08-0034-03

劉曉霖(1986-)，男，福建東山人，福州大學(xué)（福建福州350108）公共管理學(xué)院碩士研究生，從事政府危機(jī)管理研究；陳靜(1973-)，女，重慶人，博士，福州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，從事國(guó)際關(guān)系、政府危機(jī)管理研究。

2011-02-19