中共鹽城市紀委課題組

摘 要：近年來，鹽城市堅持在制度、體制和機制上創(chuàng)新，圍繞科學配置權(quán)力、優(yōu)化決策流程、實行風險防控等構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控新機制，破解了一系列權(quán)力監(jiān)控的難題，為建立以公開為核心的權(quán)力運行機制提供了非常有價值的成功經(jīng)驗和現(xiàn)實啟示。

關鍵詞：廉政建設；權(quán)力運行；監(jiān)控機制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）11-0004-06

作者簡介：A龔少情（1967- ），男，江西新余人，中共上海閘北區(qū)委黨校教研室主任，副教授，政治學博士，主要研究方向為中國政黨與政治；姚掌宏（1966- ），男，浙江嘉興人，中共上海閘北區(qū)委研究室主任，管理學博士后，主要研究方向為科學社會主義與國際共運。

對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是反腐倡廉建設的核心內(nèi)容，也是人類政治發(fā)展史中的一個永恒主題。近年來，鹽城市堅持以科學發(fā)展觀為指導，認真學習貫徹十七大關于加強權(quán)力運行監(jiān)控的新要求，根據(jù)中央《工作規(guī)劃》的具體部署，按照“創(chuàng)新廉政建設理論、體現(xiàn)鹽城特色、解決實際問題、便于操作執(zhí)行”的工作思路，以懲治和預防腐敗體系建設為主線，主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設新形勢，堅持在制度、體制和機制上創(chuàng)新，大膽探索并構(gòu)建了具有鹽城特色的權(quán)力運行監(jiān)控新機制，破解了一系列權(quán)力運行監(jiān)控難題，為建立以公開為核心的權(quán)力運行機制提供了非常有價值的創(chuàng)新思路和現(xiàn)實啟示。

一、鹽城市探索構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控新機制的成功實踐

黨的十七屆四中全會提出要“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明”。這是我們黨對權(quán)力本質(zhì)認識的進一步深化，是在加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督方面的重要探索。權(quán)力的運行監(jiān)控可以訴諸多種途徑和機制：以德制權(quán)的自律機制、以權(quán)制權(quán)的分權(quán)機制、以法制權(quán)的限定機制、以監(jiān)督制權(quán)的監(jiān)督機制、以透明制權(quán)的公開機制和以問責制權(quán)的懲處機制。在實際操作過程中，分別建立六種制約機制是低效率的也是不現(xiàn)實的，必須把這幾個機制有機整合起來，形成對權(quán)力監(jiān)督制約的整體功效，而權(quán)力的公開與透明機制最具整合功能。近年來，鹽城市積極探索權(quán)力公開透明運行工作，首先從清權(quán)確責入手，科學再造職權(quán)運行流程，建立權(quán)力運行風險預警防范機制，接受廣大黨員干部監(jiān)督，確保權(quán)力始終運行在陽光下，在實踐中取得了良好效果，為“全面建成小康社會、實現(xiàn)新的跨越發(fā)展”提供了堅強保證。

（一）創(chuàng)新思路，全力推進部門內(nèi)控機制建設

當前，開展部門內(nèi)控機制建設，要建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、公開透明、制約有效的部門內(nèi)控機制，就是將懲防體系建設與現(xiàn)代管理理念有機融合，是積極探索反腐倡廉制度創(chuàng)新的一項新課題，是深入有效推進權(quán)力運行監(jiān)控的一項戰(zhàn)略任務。鹽城市把這項工作擺上了重要位置，有計劃、有步驟地扎實穩(wěn)步推進。

1.全面清權(quán)確權(quán)，科學配置權(quán)力

清理權(quán)力是制約權(quán)力的基礎，也是打造完整的權(quán)力監(jiān)控鏈條的第一步。權(quán)力公開首先要做的就是讓群眾知道政府部門究竟有哪些權(quán)力，這是權(quán)力公開的基礎。在權(quán)力制約問題上，鹽城市堅持權(quán)力配置科學、權(quán)力界限明確、權(quán)力行使依法、權(quán)力運行公開，本著“職權(quán)法定、程序法定”的原則,依據(jù)有關法律法規(guī)和文件，按照編制部門對各部門職能權(quán)力的界定要求，全面清理職權(quán)，并重點對單位主要領導干部、關鍵崗位、人財物管理等方面的職責權(quán)限進行清理審核確認，既清理面向社會公開的行政許可、行政審批等權(quán)力事項，又清理部門內(nèi)部人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)和內(nèi)部管理權(quán)，依法依規(guī)明示公告。同時，根據(jù)權(quán)力與責任對等原則，實行定崗、定員、定權(quán)、定責，確立各項權(quán)力的擁有集體和個人、運行的程序和軌道、公開監(jiān)督渠道和效果評判方式。在此基礎上，以效率、效能、便捷、利民為目標，根據(jù)工作職責和權(quán)力運行特點，對涉及人財物和內(nèi)部管理等方面的職權(quán)，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)進行科學地分解，使相關、相鄰單位之間，單位內(nèi)部正職與副職之間、副職之間、上下級之間、內(nèi)設機構(gòu)之間以及工作人員之間依法、依責享有正當?shù)臋?quán)力，以合理分權(quán)達到有效制權(quán)，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償，有效地防止濫用權(quán)力行為的發(fā)生。同時，根據(jù)權(quán)力運行程序化的要求，堅持高效運行、便于監(jiān)督的原則，進行權(quán)力運行流程設計，進一步壓縮管理層級，精簡辦事程序，固化業(yè)務流程，壓縮自由裁量空間，使權(quán)力運行做到全程可控、相互牽制，形成流程明晰、運行高效的部門內(nèi)部權(quán)力運行機制。通過清權(quán),界定了權(quán)限, 明確了責任,夯實了權(quán)力公開透明運行的基礎。73家市級機關共下放各類行政審批事項261項，對全市502個許可、審批、服務事項的流程進行了重新梳理，流程再造后平均辦理承諾時限減少了5.68天。

2.深入排查廉政風險，著力構(gòu)建風險防控機制

廉政風險是指黨員干部在執(zhí)行公務或日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。廉政風險防控機制是指以積極防范為目標，以強化管理為手段，在公共權(quán)力行使的重點領域、重要崗位和關鍵環(huán)節(jié)，排查廉政風險，健全內(nèi)控機制，加強風險預警的一種管理手段。構(gòu)建風險防控機制是有效制約的關鍵，有利于及時發(fā)現(xiàn)風險、有效化解風險和消除潛在風險。鹽城市在9 個縣（市、區(qū)）和市直78個部門扎實推進部門內(nèi)控機制建設，針對權(quán)力運行中各個環(huán)節(jié)、各個崗位存在的或可能構(gòu)成的業(yè)務風險和個人行為風險點，采取自己找、群眾幫、領導點等方式，進行全方位的查找辨識，并將查找出的結(jié)果集中公示，接受各方面的監(jiān)督，保證權(quán)力風險找準、找全、找深。認真分析評估每個風險點，按照風險等級進行排序，建立崗位廉政風險等級目錄，繪制了崗位廉政風險防控圖。在此基礎上，圍繞排查確定的各類風險點和風險等級，有針對性地完善相關制度，建立以前期預防、中期監(jiān)控和后期處置為主要內(nèi)容的廉政風險“三道防線”，明確防控措施和目標責任，強化動態(tài)監(jiān)控，使權(quán)力運行的關鍵環(huán)節(jié)持續(xù)得到關注和防范，從而達到全面有效防范的目的，把風險的發(fā)生或者風險造成的損失盡可能地降低到最低限度。從而初步形成了以崗位為點、以程序為線、以制度為面的廉政風險防控機制，切實做到未雨綢繆，防患未然。例如：鹽城衛(wèi)生系統(tǒng)的“排查廉政風險、建立防控機制”專項工作；鹽城市地稅系統(tǒng)廉政風險360°防控系統(tǒng)建設；鹽城市交通運輸局發(fā)揮紀檢監(jiān)察、媒體、群眾等各種監(jiān)督力量，通過查找廉政風險點，完善防控措施，健全內(nèi)控機制，構(gòu)建集廉政風險信息采集、分析、反饋、處理為一體的廉政風險全方位預警防控系統(tǒng)，這些都取得了很好的廉政風險防控效果。

3.建立健全制度規(guī)定，不斷完善內(nèi)控制度體系

權(quán)力公開透明運行工作要深入推進，必然觸及一些深層次的問題，因此公開的難度會越來越大，再加上目前權(quán)力公開透明運行很大程度上取決于地方領導的執(zhí)政理念和民主意識，缺少使其具有持久生命力的剛性制度。科學可行的制度是制約權(quán)力的根本。因此，鹽城市在推進權(quán)力公開透明運行過程中，按照科學、管用、可行的原則，從建立健全崗位管理的基本制度、規(guī)范權(quán)力運行的廉政制度、監(jiān)督制約執(zhí)行的違規(guī)處罰性制度等入手，進一步完善內(nèi)部制度體系。各部門結(jié)合部門業(yè)務工作的特點和規(guī)律，重點圍繞行政決策權(quán)、干部人事權(quán)、行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、資金和財務管理權(quán)、工程項目招投標和大宗物資采購權(quán)，以及對下屬單位重大業(yè)務的監(jiān)控等方面權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善相關制度。突出規(guī)范“一把手”、班子成員、中層正職以及人財物相對集中的熱點崗位四個層級，完善內(nèi)控制度。加強內(nèi)部制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違反制度規(guī)定的行為要實行嚴格的問責追究，切實保證制度的嚴肅性。相繼出臺了一些制度和措施，并把這些制度和措施整合完善，形成了相互銜接、規(guī)范系統(tǒng)的機制，貫穿到了權(quán)力公開透明運行的全過程，融入到了運行過程的每一個環(huán)節(jié)。例如，在干部選拔任用上，鹽城市委制定了以公開競崗、民主決策、群眾參與、社會監(jiān)督和一線考核為主體的干部任用管理機制。內(nèi)控制度體系的不斷完善，有效保證了權(quán)力公開透明運行工作的順利開展。

（二）突出重點，深入推進權(quán)力公開透明運行

民主和公開是腐敗的天敵。民主是監(jiān)督的基礎，公開是民主的體現(xiàn)，也是對權(quán)力實行制約和監(jiān)督的有效途徑。鹽城市堅持以民主和公開為抓手，切實強化對權(quán)力運行的有效制約和監(jiān)督。

1.發(fā)展黨內(nèi)民主，以民主限制權(quán)力

落實廣大黨員和群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是有效制約權(quán)力保證權(quán)力正確行使的有力舉措。過去，由于權(quán)力公開的渠道窄、范圍小，權(quán)力運行在某種程度上被神秘化、模糊化，廣大普通黨員不了解、不參與和監(jiān)督政治生活，開展權(quán)力公開透明運行工作，使權(quán)力陽光化、具體化，既需要“自上而下”改革創(chuàng)新的勇氣，更需要“自下而上”主動融入的熱情。權(quán)力公開透明運行能否取得實效，關鍵是能否調(diào)動廣大黨員主動參與這項工作的積極性和主動性，保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。鹽城市在不斷完善總結(jié)的基礎上，進一步發(fā)揮各級黨代表和其他各類代表的作用，建立并不斷完善黨代表開展監(jiān)督的各項制度，為黨代表有效開展監(jiān)督活動提供載體、搭建平臺。從鹽城市的實踐和探索看，已經(jīng)逐步建立并完善了黨代表參與重大決策、重要干部推薦和列席黨委有關會議制度，強化決策監(jiān)督；完善了黨代表監(jiān)督評議制度，加強對“兩委”及其成員工作的監(jiān)督評議；完善了回復黨代表詢問質(zhì)詢制度，促進突出問題的解決；完善了黨代表提案建議制度，為推進各項工作獻計獻策；建立了黨代表定期調(diào)研巡視制度，及時發(fā)現(xiàn)問題，認真落實整改；完善了領導聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾制度，拓寬黨代表聯(lián)系黨員群眾和反映黨員群眾意愿的渠道。通過以上的公開平臺，進一步拓寬了黨員表達意見的渠道，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話，發(fā)揮他們參與黨內(nèi)事務的主體作用，增強黨組織的吸引力和凝聚力，也進一步深入推動了權(quán)力公開透明運行。

2.深化公開工作，以公開制約權(quán)力

權(quán)力公開是權(quán)力監(jiān)督的基礎和前提，是發(fā)展黨內(nèi)民主的邏輯起點，離開公開透明而談民主是不可能的。鹽城市委著重強調(diào)公開不是黨組織的權(quán)力，而是必須切實履行的職責，要求必須從“權(quán)力公開”向“責任公開”轉(zhuǎn)變。以往公開主要是采用信息告知的方式，通常是黨組織公布什么，黨員群眾才知道什么，這種“單向公開”的做法，脫離了黨員群眾的關注點，黨員群眾也無法監(jiān)督和反饋。鹽城市明確要求必須從“單向公開”向“互動公開”轉(zhuǎn)變，做到“黨員群眾有所呼，組織就有所應”，主動公開、重點公開、及時公開。把結(jié)果公開給黨員群眾，只是公開了內(nèi)容的一小部分，而過程公開，才是邁出了一大步，因為過程公開更能使人信服。鹽城市明確要求必須從“結(jié)果公開”向“全程公開”轉(zhuǎn)變，建立事前公開、事中公開、事后公開等各項制度，推進權(quán)力的全程公開。鹽城市進一步深化公開工作，對重要決策、干部選用等社會關注和涉及群眾利益的重大事項，通過多種形式予以公開。全面落實《政府信息公開條例》，堅持公開是原則、不公開是例外，按照“內(nèi)容全面、標準統(tǒng)一、實時更新”的要求，凡是涉及廣大群眾或企業(yè)切身利益的政府信息，都要如實公開。鹽城市在充分發(fā)揮網(wǎng)站和檔案館、圖書館、新聞發(fā)布會等公開主渠道作用的同時，積極利用和整合“政風熱線”、公共場所大屏幕顯示屏等社會資源，拓展信息公開渠道，及時發(fā)布施政信息，全面介紹有關情況，提高施政的透明度。

3.運用網(wǎng)絡平臺，讓權(quán)力透明運行

科技創(chuàng)新在權(quán)力制約和監(jiān)督中發(fā)揮了重要作用。運用網(wǎng)絡技術(shù)強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督是發(fā)展的必然趨勢。鹽城市在對權(quán)力清理的基礎上，編制職權(quán)目錄，通過網(wǎng)絡向社會公布。同時，科學編制權(quán)力網(wǎng)上運行流程，明確并公開每項權(quán)力的行使條件、承辦崗位、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)等內(nèi)容，統(tǒng)一工作標準，固化工作程序，規(guī)范行政權(quán)力的自由裁量。按照“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、外網(wǎng)反饋”機制的要求，加快全市統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡系統(tǒng)建設，努力實現(xiàn)全市范圍內(nèi)的權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行。同步推進網(wǎng)上監(jiān)察監(jiān)控系統(tǒng)建設，切實加強對權(quán)力運行的全方位、全過程監(jiān)督，防范違規(guī)操作或辦理超時。對一些重點崗位要實施重點預警，強化超前防范，剛性約束，保證權(quán)力依法、透明、廉潔、高效運行。經(jīng)過市、縣兩級聯(lián)動工作、強力推進，鹽城市市級和9個縣（市、區(qū)）權(quán)力網(wǎng)系統(tǒng)“一庫四平臺”（ 行政權(quán)力庫以及網(wǎng)上政務平臺、權(quán)力運行平臺、電子監(jiān)察平臺、法制監(jiān)督平臺）全面建成，實現(xiàn)了市縣兩級行政機關、所有行政權(quán)力事項和電子監(jiān)察三個全覆蓋。

（三）強化責任，加強對主要領導的制約監(jiān)督

權(quán)力公開透明運行的效果很大程度上取決于主要領導也就是“一把手”的觀念、膽略和卓識?！耙话咽帧笔欠裨敢夤_、敢于公開、善于公開，直接決定權(quán)力公開透明運行工作的效果和成敗。鹽城市在開展權(quán)力公開透明運行工作中，從思想上、行動上、部署上都能自覺把公開權(quán)力作為主動接受群眾監(jiān)督、切實改進工作的途徑和渠道，明確要求凡是不涉及黨內(nèi)秘密和沒有特殊要求的事項，能公開的要做到全部公開，自覺把權(quán)力置于陽光下，以行動贏得了群眾的信任和擁護。

1.建立并嚴格執(zhí)行“一把手”四個不直接分管和末位表態(tài)制度

鹽城市始終把對領導班子、領導干部特別是黨政“一把手”的監(jiān)督作為重點，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，出臺了《關于加強對“一把手”權(quán)力運行監(jiān)督制約的暫行辦法》，明確各部門黨政“一把手”不直接分管組織人事工作、財務工作、物資采購處置工作、工程項目建設工作。凡涉及重大決策、重要干部推薦、任免和獎懲以及重要建設項目招投標和大額資金使用，除緊急處置突發(fā)事件外，都要由黨委（黨組）會議集體討論決定，“一把手”不事先定調(diào)子、不事先表態(tài)，即末位表態(tài)，重要事項投票表決，表決結(jié)果記錄在案。要求各級主要領導應當自覺執(zhí)行制度，做好表率。各級紀檢監(jiān)察組織和相關部門要加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，并將其納入述職述廉、績效考核和黨風廉政建設責任制檢查考核的重要內(nèi)容。對不執(zhí)行制度或執(zhí)行不力造成嚴重后果和社會影響的，必須實行嚴格的問責追究?！耙话咽帧彼膫€不直接分管和末位表態(tài)制度，進一步完善了結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的“一把手”權(quán)力運行監(jiān)督制約機制，確?！耙话咽帧睓?quán)力的正確行使。

2.推行主要領導向紀委、全委會述廉和報告履職情況制度的試點

鹽城市廣泛借鑒、深入探索、全面創(chuàng)新廉政教育和監(jiān)督管理新模式，實行“一把手”向紀委、全委會述廉和報告履職情況制度。以事關群眾切身利益的社會管理、執(zhí)紀執(zhí)法等部門黨政“一把手”為重點，同時側(cè)重對在督查督辦、政風行風評議和效能考評中群眾滿意率不高的“一把手”進行述廉評議。堅持以人為本，以幫助述廉對象總結(jié)經(jīng)驗教訓、改進不足和讓群眾滿意為基本目的。述廉對象重點報告廉潔從政、履行黨風廉政建設“第一責任人”職責等情況。在述廉評議大會上，紀委委員就有關情況，有針對性的問詢，并作公開測評。測評結(jié)果作為干部提拔重用、獎勵懲處的重要依據(jù)，相關資料存入干部廉政檔案，作為黨風廉政建設責任制考核評價的重要資料。作為一項開拓性、創(chuàng)造性的工作，鹽城市推行主要領導向紀委、全委會述廉和報告履職情況制度，較好地解決了對“一把手”監(jiān)督的針對性和有效性的問題，增強了黨政“一把手”勤政廉政的主體意識，強化了紀委、全委會的監(jiān)督職能，使紀委委員監(jiān)督向權(quán)力核心推進，提升了集體監(jiān)督力量的權(quán)威地位，開辟了黨內(nèi)監(jiān)督的新途徑。

3.加大對主要領導干部的問責追究力度

嚴格的責任追究，是確?！耙话咽帧闭_行使權(quán)力的重要保證。鹽城市從關心愛護干部出發(fā)，認真落實信訪預警告誡制度，及時提醒，做到領導干部在小違紀時就有人抓、有人管，防止其越滑越遠。同時，認真抓好中央《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》的落實，組織各級領導干部特別是“一把手”認真學習《規(guī)定》。把學習貫徹落實《規(guī)定》與深入貫徹落實科學發(fā)展觀結(jié)合起來，與全面推進黨的建設新的偉大工程結(jié)合起來，與加強黨政領導干部黨性修養(yǎng)、樹立和弘揚良好作風結(jié)合起來，把領導干部培養(yǎng)責任心和落實問責制統(tǒng)一起來，把履責和問責結(jié)合起來，從而在廣大領導干部中確立一種良性導向，增強責任心、培育責任感、提高責任意識，自覺履行好職責，廉潔、規(guī)范用好手中權(quán)力。嚴格執(zhí)行《規(guī)定》，以問責治散、治庸、治腐。在敢于問責、善于問責上下功夫，在正確執(zhí)行《規(guī)定》、加大問責力度上見實效。對決策失誤、工作失職、管理監(jiān)督不力、濫用職權(quán)、對群體性突發(fā)性事件處置失當、用人失職等涉及到《規(guī)定》所述問責情形的，嚴肅問責追究。對涉嫌嚴重違紀違法的堅決嚴肅懲處，絕不姑息遷就。通過嚴格的問責追究，把對“一把手”的監(jiān)督真正落到實處。

此外，鹽城市著力構(gòu)建了市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動并進的監(jiān)督網(wǎng)絡，提高權(quán)力運行監(jiān)控的實效性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全面推行黨代表監(jiān)督制度，由無職黨代表組成專門監(jiān)督小組，對鎮(zhèn)黨委、政府、紀委履職情況及廉潔自律情況進行監(jiān)督，廣泛搜集全鎮(zhèn)黨員干部對鎮(zhèn)機關工作人員及鎮(zhèn)直鎮(zhèn)辦單位、村黨（總）支部負責人的意見和建議。在縣級，推行勤廉點述問責制度，由縣級紀委針對黨風廉政建設和機關效能建設等方面的問題，采取點班子、點處室、點干部、點專題的方式，對科級領導班子和領導干部實施勤廉點述。在市級，建立黨風廉政巡查制度，由市紀委聘請黨代表和退二線或退休的老干部作為黨風聯(lián)絡員，對教育、衛(wèi)生、城市建設等重點領域的黨風廉政建設情況進行巡查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表監(jiān)督工作得到了江蘇省紀委原書記馮敏剛的充分肯定。2009年初，省紀委四次全會明確部署在全省推廣，2009年7月，省紀委又在鹽城專門召開現(xiàn)場會向全省推廣這一做法。鹽城市構(gòu)建的以市級黨風廉政巡查、縣級勤廉點述和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表監(jiān)督為主要內(nèi)容的市縣鄉(xiāng)三級監(jiān)督網(wǎng)絡，推動了基層民主監(jiān)督工作深入開展，增強了權(quán)力運行監(jiān)控的實效性。

二、鹽城市探索促進權(quán)力運行監(jiān)控新機制的成功經(jīng)驗及其啟示

鹽城特色的權(quán)力運監(jiān)控機制用新的思路、新的舉措，不斷探索對權(quán)力監(jiān)控的新途徑。無論從宏觀還是微觀上，鹽城探索構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控新機制的具體實踐和創(chuàng)新探索，積累了許多十分有益的經(jīng)驗。一是突出整體推進，在拓展工作范圍上下功夫。鹽城提出了“市委帶動、黨政互動、上下聯(lián)動”的工作思路，力求形成各方聯(lián)動的整體效應，打造全市“一盤棋”公開透明運行的格局。二是突出重點對象，在規(guī)范“一把手”用權(quán)上下功夫。鹽城把規(guī)范“一把手”權(quán)力行使作為工作的重點內(nèi)容，突出加強對“一把手”用人權(quán)的規(guī)范和監(jiān)督。三是突出權(quán)力制衡，在構(gòu)建權(quán)力科學化運作機制上下功夫。圍繞“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，鹽城市突出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個重點環(huán)節(jié)，建立了科學民主的決策機制、高效有力的執(zhí)行機制、規(guī)范嚴密的監(jiān)督機制。具有鹽城特色的權(quán)力運行監(jiān)控機制體現(xiàn)在充分發(fā)展黨內(nèi)民主、推進黨務政務公開、加強集體領導，形成了權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的黨政管理體制方面。在具體實踐中，鹽城把試點工作與推進懲防體系建設、黨務政務公開、加強機關作風和效能建設相結(jié)合，勾勒“效能鹽城”新圖。對權(quán)力運行監(jiān)控機制的諸多環(huán)節(jié)進行創(chuàng)新，競爭擇優(yōu)的干部選拔方式基本實現(xiàn)了全覆蓋、常態(tài)化。來自實踐的鹽城權(quán)力運行監(jiān)控機制鮮活生動、頗具特色，扎根于基層，來源于實踐，具有理念創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，尤其具有制度創(chuàng)新的特點，比較集中地反映了這些年來鹽城市黨建工作實踐創(chuàng)新的豐碩成果，對于進一步搞好新時期黨風廉政建設具有重要的示范作用。

鹽城市構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控新機制的成功實踐給我們帶來了不少啟迪。

1.權(quán)力運行監(jiān)控要更加增強針對性和實效性

保證權(quán)力依法、透明、廉潔、高效運行，這是鹽城特色的權(quán)力運行監(jiān)控機制實踐形式的一大特色。權(quán)力公開透明運行不能自我封閉, 要動員群眾廣泛參與, 成為推進社會主義民主政治的過程。要緊緊圍繞人民群眾關心的熱點難點問題, 進一步深化權(quán)力公開透明運行, 繼續(xù)拓展它的廣度和深度。權(quán)力公開是基礎, 透明運行是實質(zhì); 公開是手段, 公平、公正行政是目的。要把握實質(zhì), 不搞花架子, 不圖虛名, 為加強黨風廉政建設和為民用好權(quán), 做出實實在在的貢獻。

2.權(quán)力運行監(jiān)控要更加鎖定權(quán)力節(jié)點

加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，關鍵是要按照“結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的要求，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)控，就有可能在機制內(nèi)部運作過程中實現(xiàn)自我凈化、自我治療，防止權(quán)力異化的危險。要實現(xiàn)這一理想的目標，必須不斷深化與分析現(xiàn)實權(quán)力運行的風險點，在當前已經(jīng)查找?guī)浊ы棛?quán)力風險點，還要進一步聚集，分析篩選，通過上級指定，案例分析，信訪監(jiān)督，科學假設等方法，力求找準有效節(jié)點，從而對癥下藥，取得明顯成效。

3.權(quán)力運行監(jiān)控要更加強化制度的落實執(zhí)行

加強制度建設，是強化對權(quán)力運行的制約監(jiān)督的根本途徑。從改革開放以來的權(quán)力制約監(jiān)督的實踐看，制度和機制不完善不健全，往往是權(quán)力失控、決策失誤、行為失范的深層原因。制度能不能得到很好的貫徹落實，直接決定了工作的質(zhì)量和效果。胡錦濤總書記在十七屆中紀委二次全會講話中明確提出：“各級領導干部要帶頭遵守制度，敢抓敢管，積極營造全黨和全社會自覺遵守制度的良好氛圍，堅決維護制度的嚴肅性”。而問責和追究是法律、紀律和制度的價值所在，制度要管用，要有執(zhí)行力，就必須與問責和追究緊密掛鉤。因此，對制度的執(zhí)行，絕不能僅僅停留在一般性的要求和號召上，必須明確規(guī)定不遵守、不執(zhí)行制度的“罰則”，并嚴格實施責任追究，做到權(quán)力和責任相對等，權(quán)利和義務相統(tǒng)一。

4.權(quán)力運行監(jiān)控中一些較為成熟的經(jīng)驗成果要及時總結(jié)推廣

2009年11月，中組部部長李源潮對鹽城市著力構(gòu)建以市級黨風廉政巡查、縣級勤廉點述和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表監(jiān)督為主要內(nèi)容的市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動并進的監(jiān)督網(wǎng)絡工作作出了“江蘇創(chuàng)造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表監(jiān)督新機制很好，請總結(jié)推廣”的重要批示，《人民日報》、央視《新聞聯(lián)播》等相繼作了深度報道。把這些好的經(jīng)驗成果推廣開來, 堅持下去, 依法行政、廉潔從政就能變?yōu)辄h員干部的一種自覺行為。當公開、廉潔成為習慣的時候, 權(quán)力不公開就無法運行, 而相應的權(quán)力運行體制也就得到健全。

構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制是一個系統(tǒng)工程，需要一種綜合性的戰(zhàn)略，應當尋求科學的權(quán)力運行監(jiān)控體制機制，優(yōu)化反腐敗的宏觀制度環(huán)境，完善反腐倡廉的具體制度安排。只有從制度上構(gòu)建遏制腐敗蔓延的堤防，才能有效構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制。制度的生命力在于執(zhí)行力。構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制的成效，取決于制度的制定，更取決于制度的執(zhí)行。

三、構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控新機制需要進一步探索的問題

從當前實踐看，構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制還存在一些需要改進和完善的地方，并有不少現(xiàn)實的難題亟需攻克。隨著社會的發(fā)展，以公共權(quán)力私用為主要表現(xiàn)形式的權(quán)力腐敗具有隱蔽性與欺騙性，在國家和地方政府加大預防和懲治腐敗的力度之后，期權(quán)腐敗現(xiàn)象呈上漲趨勢，期權(quán)腐敗隱蔽性強，發(fā)現(xiàn)和查處的難度較大。關鍵是構(gòu)建科學的反腐倡廉制度體系，這是推進以完善懲防體系為重點的反腐倡廉建設科學化的重點保證?；诮K市場經(jīng)濟的先發(fā)優(yōu)勢和構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制的實踐基礎，江蘇省委、省紀委以創(chuàng)新的理念、系統(tǒng)的方法、前瞻的眼光，積極構(gòu)建教育、監(jiān)督、預防、糾風、懲治于一體的反腐倡廉建設長效機制。2010年12月，江蘇省委印發(fā)了《權(quán)力運行監(jiān)控機制》等五個制度性文件，江蘇省委辦公廳印發(fā)了《懲防體系基本框架工作考評辦法》（簡稱“5+1”反腐倡廉系統(tǒng)文件）?！?+1”系統(tǒng)文件貫穿始終的是“制度”這根紅線，它的出臺標志著江蘇懲防體系基本框架的初步建成?！稒?quán)力運行監(jiān)控機制》通過從制度上規(guī)范“領導干部用權(quán)行為”，為江蘇構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制提供了有力的支撐。基于此，構(gòu)建具有江蘇特點的權(quán)力運行監(jiān)控的新機制，必須在完善制度、創(chuàng)新制度和執(zhí)行制度上下功夫。除此之外，如何在構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制中解決這些難題？準確把握監(jiān)督主客體關系，建立協(xié)調(diào)一致的監(jiān)督體系十分重要。監(jiān)督主體與監(jiān)督客體是權(quán)力運行監(jiān)控問題的核心要素，它們之間的矛盾運動，引發(fā)了監(jiān)督的整體活動，推動著監(jiān)督系統(tǒng)的發(fā)展完善。監(jiān)督主體與監(jiān)督客體只有按照一定的要求活動時，才能實現(xiàn)真正的監(jiān)督。只有準確把握二者之間辯證關系，才能提升監(jiān)督的有效性。這是因為監(jiān)督主體和監(jiān)督客體之間既相互矛盾，又相互統(tǒng)一。監(jiān)督主體和監(jiān)督客體的矛盾是由社會主人與人民公仆的關系所形成的。由于兩者所處的社會地位不同，使得它們有著各自不同的活動內(nèi)容和活動方式。同時，它們之間又是相互統(tǒng)一的，這種統(tǒng)一性是由一致的根本利益所決定的。因此，要堅持“兩個一致”，即自覺接受人民群眾的監(jiān)督與教育引導人民群眾的一致性，對黨負責與對人民群眾負責的一致性。只有堅持這兩個一致，才能把監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的監(jiān)督活動真正置于相互作用、相互影響的過程中。

十七大報告明確要求建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，為我們構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制提供了新的思路。構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控新機制亟需沿著以下方向進一步探索：要著力構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約的長效機制，形成各種監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督力量的監(jiān)督合力，建立符合中國特色社會主義要求的科學的權(quán)力配置和運行機制。具體言之，應當沿著以下思路進一步探索：一是加強權(quán)力制衡，強化權(quán)力腐敗的體制制約。構(gòu)建分權(quán)與制衡的政治結(jié)構(gòu)，以權(quán)力制約權(quán)力。完善執(zhí)政黨自身的黨內(nèi)監(jiān)督，以黨紀制約權(quán)力。強化各級行政監(jiān)察機關的監(jiān)督檢查，以政紀制約權(quán)力。增強民主黨派參政議政的政治成效，以民主監(jiān)督制約權(quán)力。建立和完善專門的反腐機構(gòu)，以反貪特權(quán)制約權(quán)力。二是要加強自律約束，強化權(quán)力腐敗的自我制約。要健全干部廉潔自律制度，適當擴大自律范圍。實行干部定期自查自糾制度，及時規(guī)范權(quán)力運行過程。抓好干部考廉制度，促進廉潔自律工作健康開展。推進自律機制與他律機制一體化，以健全和完善干部自律機制。三是加強公務道德建設，強化權(quán)力腐敗的道德制約。要正視公務道德規(guī)范缺陷，合理進行價值引導。抓好公務道德教育培訓，切實增強教育實效。重視制度性他律機制，將公務道德上升為法律法規(guī)?？茖W構(gòu)建績效評估機制，完善評估程序和方法。四是健全法律法規(guī)，強化權(quán)力腐敗的法制制約。堅持依法執(zhí)政、擴大黨代會和全委會的決策權(quán)、強化紀律檢查機關的監(jiān)督權(quán)。建立健全黨內(nèi)反腐法規(guī)，盡快出臺《公務員財產(chǎn)申報法》，規(guī)范公務員收入來源。把不同權(quán)力的行使通過法規(guī)制度確定下來，納入法制化、程序化軌道，確立其法律效力。制定《公民舉報法》，暢通群眾監(jiān)督渠道。五是加強輿論約束，強化權(quán)力腐敗的社會制約。要建立并完善輿論監(jiān)督機制，依法開展輿論監(jiān)督，為反權(quán)力腐敗營造良好的輿論環(huán)境，形成輿論監(jiān)督氛圍。充分發(fā)揮新聞媒介作用，強化對權(quán)力腐敗的輿論約束。置公務活動于人民視聽之中，提高政務透明度。

值得指出的是，作為一種全新的社會交流與溝通方式，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人類社會、經(jīng)濟、文化、科技、政治領域不可或缺的工具乃至生活方式。2003年以來，政府公共決策、執(zhí)法、司法等領域的眾多問題上，出現(xiàn)了一系列具有較大影響的重大網(wǎng)絡新聞事件。針對明確官員個體的腐敗行為進行網(wǎng)絡搜索、監(jiān)督的網(wǎng)絡事件開始大量出現(xiàn)，這些事件盡管未必都是通過網(wǎng)絡醞釀爆發(fā)，但毫無例外的都通過網(wǎng)絡這一信息傳播系統(tǒng)，形成了全國范圍內(nèi)的關注，起到了以小促大的作用。一個不爭的事實是：網(wǎng)絡監(jiān)督在當前已成熟語。作為信息化時代的產(chǎn)物，網(wǎng)絡監(jiān)督對于實現(xiàn)更好的公權(quán)力監(jiān)督，是一種有益并被證明有效的新形式。

網(wǎng)絡監(jiān)督雖然為反腐倡廉制度建設提供了一條新的監(jiān)督途徑和平臺，但必須看到，一方面它不可能取代制度監(jiān)督，另一方面，在當前中國政治體制改革的漸進過程中，網(wǎng)絡的健康發(fā)展需要正確引導和合理監(jiān)管，應當對網(wǎng)絡反腐形式和平臺善加利用，重視并加快建設網(wǎng)絡反腐機制，趨利避害，使網(wǎng)絡反腐成為新時期公民權(quán)力監(jiān)督的新形式新平臺。要深入推進電子政務建設，讓公眾通過網(wǎng)絡更多地參與社會政治生活，將權(quán)力置于網(wǎng)絡上、運行在陽光下，建立起政府與公眾有效溝通的橋梁，防止權(quán)力濫用和暗箱操作，實現(xiàn)依法行政，從源頭上預防和治理腐敗，為中國民主政治發(fā)展給力。（文中資料來源：鹽城市構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制座談會紀要，2011年7月23日）

（課題組組長：沈洪清;成員：王世誼、王光森、戴為洋、張國鋒、周義程、張桂珍、時偉;執(zhí)筆人：王世誼、時偉）

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責任編輯：張功杭