○許金頂 姜澤華

(1.華僑大學(xué) 華僑華人研究院，福建 廈門 361021；2.華僑大學(xué) 商學(xué)院，福建 泉州 362021)

20世紀(jì)中葉，東南亞地區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模排華的歷史現(xiàn)象，大量難僑選擇回歸祖國。新中國分別在廣西、廣東、福建、云南、海南等省區(qū)設(shè)立華僑農(nóng)場，集中安置歸難僑。華僑農(nóng)場是特殊時(shí)期的特殊政策的產(chǎn)物，采用的是社會(huì)主義全民所有制農(nóng)業(yè)企業(yè)的特殊建制，在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，華僑農(nóng)場普遍存在職工養(yǎng)老、下崗職工再就業(yè)、土地歸屬及賠償?shù)葐栴}，嚴(yán)重困擾著歸難僑的生計(jì)。因此，相關(guān)部門能否適時(shí)制定政策并有效執(zhí)行決定了華僑農(nóng)場發(fā)展模式的走向。本文擬以廈門竹壩華僑農(nóng)場為個(gè)案研究對(duì)象，以華僑農(nóng)場與政策制定及推行的內(nèi)在聯(lián)系作為切入點(diǎn)，考察華僑農(nóng)場自身貫徹推行特定政策的運(yùn)作模式及其效果，以期正確理解當(dāng)前華僑農(nóng)場發(fā)展面臨的困難，為后續(xù)相關(guān)政策的制定和推行提供某種參考，使華僑農(nóng)場盡快融入社區(qū)發(fā)展進(jìn)程。

一 華僑農(nóng)場體制改革政策與竹壩華僑農(nóng)場體制變化

竹壩華僑農(nóng)場創(chuàng)辦于1960年6月，先后安置5000多名來自印尼、越南、緬甸、新加坡、柬埔寨、馬來西亞、菲律賓、泰國等八個(gè)國家和地區(qū)的歸難僑。1972年和2002年又分別安置了部分福建南安山美水庫和長江三峽水庫移民。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，國家對(duì)華僑農(nóng)場政策歷經(jīng)多次變革，竹壩華僑農(nóng)場也相應(yīng)經(jīng)歷從國營華僑農(nóng)場到自收自支的全民事業(yè)單位，再到區(qū)財(cái)政全額核撥的正處級(jí)事業(yè)單位的轉(zhuǎn)變過程。

1.1960-1982年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

該期國營華僑農(nóng)場一般由中央和省僑務(wù)部門主管。竹壩華僑農(nóng)場由福建省華僑事務(wù)委員會(huì)主管，農(nóng)場建場初期實(shí)行的是指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)發(fā)展所需物資全部由省府以指令性計(jì)劃形式調(diào)撥。農(nóng)場經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，執(zhí)行以糧為綱、因地制宜、多種經(jīng)營、長短結(jié)合、以長養(yǎng)短的方針。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主管部門下達(dá)的計(jì)劃對(duì)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物種植面積、產(chǎn)量都有明確的要求。畜牧業(yè)、工副業(yè)的發(fā)展也依照主管部門的計(jì)劃進(jìn)行。農(nóng)場基本建設(shè)從項(xiàng)目的確定、資金額度、建設(shè)內(nèi)容以及進(jìn)度均需嚴(yán)格按照主管部門的計(jì)劃安排展開。[1]

竹壩農(nóng)場的財(cái)務(wù)管理按照國家僑務(wù)事務(wù)委員會(huì)下發(fā)的《國營華僑農(nóng)場財(cái)務(wù)管理試行辦法》執(zhí)行。管理辦法規(guī)定了國營華僑農(nóng)場財(cái)務(wù)管理的原則、分工、財(cái)務(wù)計(jì)劃管理、資金管理、固定資產(chǎn)管理、流動(dòng)資產(chǎn)管理等內(nèi)容。

農(nóng)場分配方式貫徹按勞分配原則，場員的收入由工資和生活補(bǔ)助組成，采取月薪制，標(biāo)準(zhǔn)參考國務(wù)院和省僑務(wù)主管部門原則制定，平均工資每個(gè)勞動(dòng)力20元，半勞動(dòng)力10元，生活補(bǔ)助每人每月6-8元，一般平均不應(yīng)高于此標(biāo)準(zhǔn)，但也不應(yīng)過低(物價(jià)在八類以上地區(qū)可適當(dāng)提高)。竹壩華僑農(nóng)場根據(jù)自身情況，以每天8小時(shí)記工，每天工資0.60元，半勞動(dòng)力每天8小時(shí)記工，每天工資為0.30元，較有生產(chǎn)技術(shù)者在原工資基礎(chǔ)上加20%計(jì)算。計(jì)算結(jié)果半勞動(dòng)力每月9元，全勞動(dòng)力每月18元，較有技術(shù)者每月21.8元。農(nóng)場實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度，從全場工資總額預(yù)留5%-8%作為獎(jiǎng)勵(lì)金。[2]工資收入不能維持全家生活者，按照中僑委和省僑委的意見給予生活補(bǔ)助。竹壩農(nóng)場生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 國營竹壩華僑農(nóng)場生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

資料來源：《關(guān)于新歸僑農(nóng)場員工資、生活、福利問題的處理意見》人事勞工類196007-196012。

2.1982-1996年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期

為了扭轉(zhuǎn)國營華僑農(nóng)場受體制限制不能適時(shí)改革的局面，黨中央、國務(wù)院決定對(duì)國有華僑農(nóng)場進(jìn)行改革。1985年出臺(tái)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于國營華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出了華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體制改革走我國農(nóng)村改革道路的指導(dǎo)思想，要求各地華僑農(nóng)場應(yīng)當(dāng)認(rèn)真實(shí)行和努力完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，積極發(fā)展家庭農(nóng)場和各行各業(yè)的承包戶、專業(yè)戶，以及多種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織，重點(diǎn)推行以下幾個(gè)層面的改革：

一是改革華僑農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)體制，把現(xiàn)行的“由中央和省的僑務(wù)部門主管(以省為主)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，改為由地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)。

二是改革經(jīng)營管理制度，完善各種形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，積極興辦家庭農(nóng)場，大力扶持發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)以及個(gè)體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)歸僑、難僑興辦加工工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等。華僑農(nóng)場的產(chǎn)品，除橡膠外一律取消指令性計(jì)劃，產(chǎn)、供、銷等活動(dòng)由家庭農(nóng)場、承包戶、專業(yè)戶自主進(jìn)行，并優(yōu)先享受國家發(fā)放的貼息貸款和減免稅等優(yōu)惠政策。農(nóng)場所屬企業(yè)則大力推行經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制。

三是改革財(cái)務(wù)管理制度，華僑企業(yè)(包括安置歸僑、難僑的華僑農(nóng)場、工廠，下同)按規(guī)定免稅后，盈利在二百萬元以下(含二百萬元)的全部留給企業(yè)，超過二百萬元的，其超過部分主管部門可提取一定比例(最多不得超過百分之五十)?！捌呶濉逼陂g，對(duì)華僑農(nóng)場、工廠核撥的基建投資，仍維持1985年的撥改貸投資基數(shù)，有困難的可申請(qǐng)減免本息。增加華僑事業(yè)費(fèi)撥款，華僑農(nóng)場、工廠，除按國家規(guī)定計(jì)征能源交通基金和建筑稅外，其他稅收(含地方稅種)從1985年起五年內(nèi)一律免征。

1982年3月，竹壩華僑農(nóng)場出臺(tái)《國營福建省同安竹壩華僑農(nóng)場1982年經(jīng)營管理若干問題規(guī)定草案》，開始經(jīng)濟(jì)體制改革。該草案明確堅(jiān)持以糧果為主、多種經(jīng)營、全面發(fā)展的方針，采取一級(jí)核算，二級(jí)管理(場部、生產(chǎn)單位)，三定一獎(jiǎng)。三定即定計(jì)劃、定產(chǎn)量產(chǎn)值、定成本(工資、直接成本費(fèi)用)；一獎(jiǎng)即超產(chǎn)值產(chǎn)量利潤獎(jiǎng)。三統(tǒng)一，即統(tǒng)一計(jì)劃指揮、統(tǒng)一分配平衡工分值、統(tǒng)一處理產(chǎn)品。執(zhí)行勞動(dòng)報(bào)酬和生產(chǎn)成果相結(jié)合的原則。

竹壩農(nóng)場根據(jù)自身實(shí)際情況明確生產(chǎn)責(zé)任制的組織形式，采取包工到組、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬、專業(yè)承包等形式強(qiáng)化生產(chǎn)責(zé)任。明確生產(chǎn)資料仍屬于生產(chǎn)隊(duì)集體所有，專業(yè)承包單位無權(quán)處理產(chǎn)品，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一管理。不論以任何形式進(jìn)行承包，仍然以生產(chǎn)隊(duì)為單位進(jìn)行核算，生產(chǎn)計(jì)劃由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一安排，收益由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一分配，產(chǎn)品統(tǒng)一上繳生產(chǎn)隊(duì)再上繳場部。生產(chǎn)單位按農(nóng)場下達(dá)計(jì)劃成本承包給專業(yè)承包單位，通過合同形式確定下來，不得任意改變。

本著發(fā)揮專長、人盡其才、有利生產(chǎn)的原則，農(nóng)場勞動(dòng)力由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)籌安排專業(yè)生產(chǎn)勞力。專業(yè)承包單位除完成承包的農(nóng)果業(yè)生產(chǎn)任務(wù)外，余下勞動(dòng)力由生產(chǎn)單位統(tǒng)一安排從事農(nóng)場下達(dá)計(jì)劃外調(diào)工任務(wù)。工資發(fā)放管理人員、技術(shù)人員、駕駛員采取固定工資形式，大部分采取30%基本工資，70%評(píng)工記分。[3]1985年國務(wù)院頒布《決定》時(shí)，竹壩農(nóng)場的農(nóng)、果、茶、工副業(yè)已全部推行承包責(zé)任制，見表2。

表2 1985年、1986年竹壩華僑農(nóng)場承包制情況調(diào)查表

資料來源：《同安竹壩華僑農(nóng)場1986年度體改工作總結(jié)及1987年體改工作計(jì)劃和安排》，文秘行政類，C130—2115，198601-196812。

3.1996年至今的市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

華僑農(nóng)場經(jīng)過十年改革，面貌發(fā)生了較大變化，但改革與發(fā)展仍然落后于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村。為了促進(jìn)華僑農(nóng)場深入貫徹《決定》[4]，盡快解決發(fā)展中遇到的問題，1995年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》，就華僑農(nóng)場的深化改革問題提出如下意見：把華僑農(nóng)場現(xiàn)行的由中央和省的僑務(wù)部門主管(以省為主)的領(lǐng)導(dǎo)體制，改為由地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)；華僑農(nóng)場交由所在地政府領(lǐng)導(dǎo)后，要將現(xiàn)由農(nóng)場管理的教育、衛(wèi)生、政法等方面的社會(huì)性事務(wù)，交給當(dāng)?shù)卣毮懿块T管理；鑒于華僑農(nóng)場的特殊情況和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際困難，國家計(jì)委、財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)銀行同意在今后若干年內(nèi)，在基本建設(shè)投資、華僑事業(yè)費(fèi)及農(nóng)業(yè)貸款等方面，繼續(xù)給予華僑農(nóng)場必要的扶持。

福建省僑辦也于1996年出臺(tái)《關(guān)于我省華僑農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)體制改革意見》，明確提出改革華僑農(nóng)場現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制，從1997年1月1日起，福建省華僑農(nóng)場原則上一律改為由各農(nóng)場所在地(市)或縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)享受中央和省給華僑農(nóng)場的優(yōu)惠政策。鑒于各華僑農(nóng)場的實(shí)際情況和各自特點(diǎn)，劃歸地方政府后采取按縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)和縣屬國有企業(yè)三個(gè)級(jí)別。

1997年1月1日，竹壩華僑農(nóng)場下放廈門市同安區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立鎮(zhèn)一級(jí)行政建制，隸屬同安區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。[5-6]農(nóng)場隨后出臺(tái)《關(guān)于華僑農(nóng)場體制改革的建議》，建議將農(nóng)場設(shè)立為“綜合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”或“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)”，請(qǐng)省府給予補(bǔ)助，提供低息貸款。1997年，福建省府下發(fā)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于東閣等15個(gè)華僑農(nóng)場增掛華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)牌子的通知》，同意包括竹壩華僑農(nóng)場在內(nèi)的15個(gè)華僑農(nóng)場增掛華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)牌子，同時(shí)享受現(xiàn)行的優(yōu)惠政策。1998年6月30日，廈門竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)舉行揭牌儀式，實(shí)行兩塊牌子一套人馬的管理體制。[7-9]

竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的主要職責(zé)是：宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和上級(jí)黨委、政府的指示；制定和實(shí)施開發(fā)區(qū)的長期、近期的發(fā)展計(jì)劃；領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各職能部門；負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)；負(fù)責(zé)管理社會(huì)事務(wù)；編制管委會(huì)年度財(cái)政、決算、審計(jì)計(jì)劃等。[10]

竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)成立后，提出了農(nóng)場的發(fā)展構(gòu)想，即發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)，積極發(fā)展旅游業(yè)，適當(dāng)發(fā)展加工業(yè)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；進(jìn)行體制改革，如改革人事制度、激勵(lì)機(jī)制及改進(jìn)管理模式；穩(wěn)固現(xiàn)有企業(yè)，引導(dǎo)鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)；積極開展招商引資，先后引進(jìn)臺(tái)商“廈門富先橡膠工業(yè)有限公司”、印尼外商“廈門安業(yè)畜牧有限公司”、臺(tái)商“廈門國壽種豬有限公司”等。[11-13]

福建省于2005年全部取消所有的國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，有效地減輕了國有農(nóng)場的負(fù)擔(dān)。2006年福建省根據(jù)國務(wù)院《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化國有農(nóng)場稅費(fèi)改革的意見》精神，制定了《福建省深化國有農(nóng)場稅費(fèi)改革方案》。方案總體要求全省要在2006年內(nèi)全面實(shí)施深化國有農(nóng)場稅費(fèi)改革，并實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確?！薄Ｍ赀€下發(fā)《財(cái)政部、國務(wù)院僑辦、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于華僑農(nóng)場金融債務(wù)處置有關(guān)問題的通知》，對(duì)華僑農(nóng)場各類金融債務(wù)的處置提出了指導(dǎo)性意見。農(nóng)業(yè)稅的取消和債務(wù)的化解減輕了華僑農(nóng)場發(fā)展中的負(fù)擔(dān)。

2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國務(wù)院僑務(wù)辦公室下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院推進(jìn)華僑農(nóng)場改革和發(fā)展意見的通知》，明確提出深化華僑體制改革，要求遵循融入地方、社會(huì)的基本取向，逐步建立符合華僑農(nóng)場實(shí)際的體制和機(jī)制，對(duì)華僑農(nóng)場人員就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)關(guān)系處理，并就解決相關(guān)歷史遺留問題、參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障等工作提出了要求。福建省依據(jù)此文件，要求各地華僑農(nóng)場結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。竹壩華僑農(nóng)場在新管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，迎來了新一輪發(fā)展機(jī)遇。

二 華僑農(nóng)場體制改革政策在竹壩華僑農(nóng)場執(zhí)行效果評(píng)價(jià)

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的演變，政府對(duì)華僑農(nóng)場的政策也在適時(shí)調(diào)整，不同時(shí)期的政策產(chǎn)生了不同的效果，留下諸多值得思考的問題。

1.1960-1982年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期政策效果

高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使竹壩華僑農(nóng)場成為國家安置歸難僑的生產(chǎn)基地。1978年竹壩華僑農(nóng)場有10個(gè)農(nóng)業(yè)隊(duì)，2個(gè)果林隊(duì)，11個(gè)耕山隊(duì)；全場總?cè)丝跒?722人，職工1497人，其中歸僑1546人，職工811人；擁有耕地2555畝，園林面積3773畝，其中水果1565畝，全場飼養(yǎng)生豬總頭數(shù)為2268頭，耕牛294頭，禽鴨6950只，蛋鴨417只；擁有機(jī)修、米粉、釀酒等十幾個(gè)工副業(yè)生產(chǎn)單位。此外還辦有托兒所、幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、商店、衛(wèi)生所、電影隊(duì)等后勤服務(wù)單位。

1977年糧食總產(chǎn)量已達(dá)244萬斤，比1961年的27.13萬斤增長8倍，收入總值也由1961年的113600元增加到1978年的124萬元，增加11倍。職工人均收入逐年增加(1960年197元，1965年264元，1970年285元，1977年341元)，生活水平逐年提高，[14]該期竹壩農(nóng)場的生產(chǎn)和場民生活獲得較大幅度的提高，但囿于全民所有制的經(jīng)濟(jì)體制和管理模式，經(jīng)營管理權(quán)過于集中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，吃大鍋飯，無法充分發(fā)揮勞動(dòng)者的積極性和主動(dòng)性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。

2.1982-1997年向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期政策效果

竹壩華僑農(nóng)場1982年開始經(jīng)濟(jì)體制改革，1985年實(shí)行包產(chǎn)到勞、以產(chǎn)定工本后，經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。1985年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值上升為43.36萬元，比1984年同期的35.96萬元增長17.88%，農(nóng)業(yè)虧損下降33.91%。1985年農(nóng)場工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到343.43萬元，比1984年增長13.17%，實(shí)現(xiàn)盈利9.46萬元，上繳稅金17.84萬元，比1984年同期上升15.25%，而成本僅比1984年同期增加了3.7%，出現(xiàn)了增收節(jié)支的變化，扭轉(zhuǎn)了1984年虧損5.3萬元的局面。[15]

1997年，農(nóng)場各方面有了長足進(jìn)步，基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，大同到竹壩已鋪設(shè)水泥路，全場固定資本總額達(dá)927萬元。全場總產(chǎn)值達(dá)2360萬元，全年總收入351萬元，支出369.5萬元，人均收入達(dá)到3480元。全場面積7.84平方公里，茶果2000畝，主要種植龍眼、荔枝、楊梅等；耕地2700畝，主要種植蔬菜、水稻、花卉等。工業(yè)方面已有釀酒廠、油廠、茶廠、小糖廠、木工廠、機(jī)修廠、電子廠等。場內(nèi)供銷社有7個(gè)門市部，衛(wèi)生所和中小學(xué)各1所，實(shí)現(xiàn)了9年義務(wù)教育。[16]

承包責(zé)任制使竹壩華僑農(nóng)場生產(chǎn)獲得發(fā)展，職工生活水平提高，農(nóng)場面貌發(fā)生了較大的變化。但總體上看農(nóng)場的改革與發(fā)展落后于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，農(nóng)場仍處于虧損狀態(tài)，部分職工的生活還比較困難。

3.1998年至今的市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

這一時(shí)期分兩個(gè)階段：

其一，1998-2004年時(shí)期。1998年竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)掛牌，經(jīng)過一年的運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)取得一定成效。1999年全場工農(nóng)業(yè)總收入350萬元，實(shí)現(xiàn)毛利220萬元，分別比1998年增長8%、10%，人均收入3350元。農(nóng)林業(yè)總產(chǎn)值150萬元，增長5%，工貿(mào)總產(chǎn)值200萬元，實(shí)現(xiàn)毛利150萬元，比增10%。農(nóng)場實(shí)施了電網(wǎng)、中小學(xué)擴(kuò)建，完善通訊設(shè)備，供水改造，建設(shè)僑居造福工程等。[17]

2004年竹壩農(nóng)場各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)進(jìn)步明顯?；I建竹壩旅游區(qū)，修建旅游道路，籌建供水管網(wǎng)、變電站、南洋樹種種植、歸僑文化中心等。農(nóng)業(yè)方面引進(jìn)臺(tái)商的先進(jìn)養(yǎng)殖(種豬)和種植業(yè)(楊桃)，擴(kuò)大竹壩農(nóng)貿(mào)市場，積極發(fā)展定單農(nóng)業(yè)，麥當(dāng)勞生菜夾片陪送中心在農(nóng)場建立基地；工業(yè)上受旅游業(yè)發(fā)展的制約，招商引資處于停止?fàn)顟B(tài)。該期竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)還面臨著一系列困難：

財(cái)稅關(guān)系不順。按《福建省進(jìn)一步促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定》，開發(fā)區(qū)管委會(huì)建立一級(jí)財(cái)政，一級(jí)金庫，實(shí)行獨(dú)立的預(yù)決算體系，以上一年為基數(shù)，超基數(shù)部分返還開發(fā)區(qū)，用于開發(fā)區(qū)建設(shè)，但這一政策始終未得到落實(shí)，致使竹壩面臨嚴(yán)重的財(cái)政困難。

機(jī)關(guān)行政編制未落實(shí)。竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立時(shí)暫定為相當(dāng)于處級(jí)的事業(yè)單位，隸屬區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，但人員自收自支，加重了農(nóng)場的財(cái)政負(fù)擔(dān)，阻礙了人員的流動(dòng)。

財(cái)政困難導(dǎo)致農(nóng)場干部、職工的醫(yī)保、社保得不到應(yīng)有的保障。[18]

其二，2005年至今。2005年新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子針對(duì)農(nóng)場存在的諸多問題，積極進(jìn)行體制改革和創(chuàng)新，重點(diǎn)開展以下兩個(gè)方面的工作。

一是理順體制，解決歷史遺留問題。理順管委會(huì)體制，2006年12月竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)由自收自支行政事業(yè)單位改為區(qū)財(cái)政全額核撥正處級(jí)事業(yè)單位；理順財(cái)政體制，2005年區(qū)政府給予獨(dú)立的財(cái)政體制，區(qū)級(jí)稅收全額返還，國、地稅務(wù)部門為竹壩設(shè)立稅收專戶；盤活固定資產(chǎn)，注重培植無形資產(chǎn)；償還歷史債務(wù)，化解了金融歷史債務(wù)393萬元，償還全部非金融債務(wù)。

二是改善場區(qū)環(huán)境，確定發(fā)展方向。從2005-2007年，在管委會(huì)的努力下，省、市、區(qū)在竹壩投入資金5000多萬元，用于旅游規(guī)劃、水利設(shè)施、交通道路、土地整理、歸僑文化中心、自來水及管網(wǎng)等項(xiàng)目建設(shè)；編制旅游控規(guī)，確定發(fā)展方向，完成了《廈門市竹壩南洋風(fēng)情休閑旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，明確了竹壩新的發(fā)展方向，加大旅游招商力度，引進(jìn)2個(gè)旅游配套項(xiàng)目，總投資額為2.6億元；做足“僑”字文章，落實(shí)歸僑政策，為167名退休歸僑增發(fā)60元生活補(bǔ)助，實(shí)施僑居造福工程，解決場職工的社保、醫(yī)保問題。此外在旅游開發(fā)項(xiàng)目中突出南洋風(fēng)情特色，興建具有南洋風(fēng)情特色的建筑、南洋風(fēng)情商業(yè)街、糕點(diǎn)美食木屋長廊等。[19]

竹壩華僑農(nóng)場體制轉(zhuǎn)型使農(nóng)場經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，至2008年不僅償還了全部歷史債務(wù)，而且財(cái)政收入大幅度提高。2005年竹壩華僑農(nóng)場財(cái)政總收入554萬元，其中本級(jí)財(cái)政收入364萬元；2006年財(cái)政總收入833萬元，其中本級(jí)財(cái)政收入543萬元，同比增長50%、49%，人均純收入4760元；2007年財(cái)政總收入1160萬元，其中本級(jí)財(cái)政收入710萬元。

三 竹壩華僑農(nóng)場改制及轉(zhuǎn)型策略

竹壩華僑農(nóng)場體制轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展得益于新的管委會(huì)和新的管理體制，其成功經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)在以下五個(gè)層面：

農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)人選拔和任用機(jī)制的創(chuàng)新。以往農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)人基本產(chǎn)生于農(nóng)場內(nèi)部，與所在地很少有人事交流。農(nóng)場人員長期工作、生活在有特殊關(guān)照的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中，觀念陳舊，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，體制改革裹足不前。新一任管委會(huì)拓寬選人用人的視野,突破場內(nèi)場外的限制,促進(jìn)不同地區(qū)之間的干部交流,將具有創(chuàng)新意識(shí)、年齡結(jié)構(gòu)合理、知識(shí)水平高、專業(yè)能力強(qiáng)的管理人員選拔到農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)崗位，為華僑農(nóng)場的發(fā)展注入了活力。

改革體制，為農(nóng)場發(fā)展提供制度保障。管委會(huì)積極推進(jìn)農(nóng)場體制改革，在現(xiàn)有政策框架下用足用活黨和政府的僑務(wù)政策。如上文所述理順管理體制和財(cái)務(wù)體制，減輕了農(nóng)場的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使農(nóng)場財(cái)政收入大幅度提高，奠定了農(nóng)場認(rèn)真落實(shí)黨和政府的“僑居造福工程”政策的基礎(chǔ)。

管委會(huì)準(zhǔn)確定位農(nóng)場發(fā)展方向，拓寬農(nóng)場發(fā)展思路。管委會(huì)根據(jù)農(nóng)場建立的特殊歷史條件和發(fā)展歷程，立足長遠(yuǎn)發(fā)展，營造農(nóng)場“僑”字特色，做足“僑”字文章。合理運(yùn)用“僑”字資源，將開發(fā)南洋風(fēng)情旅游業(yè)作為重點(diǎn)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。積極招商引資，夯實(shí)農(nóng)場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，進(jìn)而積極開展?！皟S”工作，落實(shí)歸僑政策，實(shí)施僑居造福工程，解決農(nóng)場職工的社保、醫(yī)保問題，建設(shè)歸僑文化活動(dòng)中心，豐富僑民文化生活。

管委會(huì)較好協(xié)調(diào)與各級(jí)管理部門的關(guān)系。在各級(jí)政府的支持下，竹壩華僑農(nóng)場初步理順了農(nóng)場管理體制和財(cái)政體制，爭取各級(jí)政府對(duì)農(nóng)場基礎(chǔ)建設(shè)的支持。僅改制后的管委會(huì)人員工資，區(qū)財(cái)政每年就多增加支付100多萬元。

管委會(huì)建立嚴(yán)格、高效、完善的管理制度。管委會(huì)制定《同安竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部“一崗雙責(zé)”制度》，規(guī)定農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)干部既要抓好業(yè)務(wù)工作，又要抓好隊(duì)伍建設(shè)；制定《黨委會(huì)、管委會(huì)議事規(guī)則及決策程序》加強(qiáng)開發(fā)區(qū)“兩委”工作的科學(xué)化、民主化、制度化建設(shè)，明確議事范圍，規(guī)范議事和決策程序，加強(qiáng)責(zé)任監(jiān)督；制定《同安竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)機(jī)關(guān)效能建設(shè)九項(xiàng)制度》，包括崗位責(zé)任制、首問責(zé)任制、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制、否定報(bào)備制、服務(wù)承諾制、崗位替代制、失職追究制、績效考評(píng)制，提高了機(jī)關(guān)辦事效率；建立公示制度，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)信訪接訪日，體察民情及時(shí)化解矛盾，解決問題。

竹壩華僑農(nóng)場的改革和創(chuàng)新，為農(nóng)場注入了生機(jī)和活力，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)呈現(xiàn)出持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢。但目前與全市、全區(qū)大發(fā)展差距依然較大，還面臨著一系列困難：

其一，管理體制尚存“三不明確”問題。一是轄區(qū)大部分人員“身份不明”。20世紀(jì)80年代規(guī)定：凡1982年未滿18周歲的原住民和1987年未滿18歲的歸僑子女，停止辦理增員(職工)，這使開發(fā)區(qū)出現(xiàn)了職工與非職工兩類人員。非職工人員既享受不到職工待遇，又不能像周邊村鎮(zhèn)農(nóng)民擁有集體土地，不可能獲得征地補(bǔ)償或獲取農(nóng)村金包銀工程分紅的好處。這不僅妨礙了開發(fā)區(qū)的土地調(diào)整、項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，稍有不慎還極易引發(fā)群體性的矛盾糾紛，成為社會(huì)不安定的隱患。二是管委會(huì)下轄的管區(qū)“身份不明”。開發(fā)區(qū)管委會(huì)現(xiàn)轄的三個(gè)管區(qū)，履行著類似村委會(huì)的行政職能，但劃歸屬地管理后，對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能沒有重新給予明確的確認(rèn)，非村非居(城鎮(zhèn)居民)，無章可循，無法可依，逐步被邊緣化。市、區(qū)推行的村村通、新農(nóng)村建設(shè)、村部無址辦公建設(shè)、防汛視屏點(diǎn)的建設(shè)等惠民政策無法參照享受。三是開發(fā)區(qū)管委會(huì)“身份不明”。竹壩華僑農(nóng)場管委會(huì)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置有六個(gè)科室，承擔(dān)一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職能，即承擔(dān)轄區(qū)社會(huì)事務(wù)管理行政職能和受委托的經(jīng)濟(jì)管理職能。但農(nóng)場管委會(huì)本身屬事業(yè)單位，這種自相矛盾的管理體制，缺乏行政執(zhí)法主體，職責(zé)不能統(tǒng)一，干部難以交流、輪崗，難以調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部積極性。

其二，土地儲(chǔ)備缺乏，項(xiàng)目引進(jìn)受阻。開發(fā)區(qū)土地有限，只有7.84平方公里，用地指標(biāo)難以解決。旅游規(guī)劃制定后，卻無具備開發(fā)的儲(chǔ)備地可供客商選擇。

其三，人員流動(dòng)性缺乏，限制了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。竹壩華僑農(nóng)場自成立以來一直是一個(gè)享受國家特殊政策的區(qū)域，雖然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但管理人員與場民享受全民所有制職工待遇，與屬地的農(nóng)村存在很大差別。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，華僑農(nóng)場的耕地仍屬國家所有，由于政策的漏洞，導(dǎo)致一部分管理人員與場民仍然可以享受職工的特殊待遇，而一部分人則成為非職工非農(nóng)民的“身份不明”人員。這種局面一方面導(dǎo)致華僑農(nóng)場與地方無法進(jìn)行人事交流，另一方面在農(nóng)場人員中形成對(duì)國家“等、靠、要”的觀念。封閉的人事制度和管理氛圍已成為制約華僑農(nóng)場發(fā)展的思想桎梏。

其四，農(nóng)場社會(huì)風(fēng)氣尚待凈化和提高。農(nóng)場場民都是歸僑或歸僑后裔，曾經(jīng)長期在海外各地生活，不同人群共同組成一個(gè)新的聚落，彼此共識(shí)有限，不敬重長輩，不遵紀(jì)守法，衛(wèi)生習(xí)慣不好的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

最后，開發(fā)建設(shè)過程中對(duì)能夠反映“僑”字特色的有形建筑和無形文化保護(hù)不到位，增加了“僑”字特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難。

明了竹壩華僑農(nóng)場改制的成功經(jīng)驗(yàn)及其當(dāng)前面臨的主要困難，有助于我們反思其體制轉(zhuǎn)型策略。近幾年，竹壩華僑農(nóng)場的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)呈現(xiàn)出持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢，但仍未真正融入地方社會(huì)，農(nóng)場的管理體制問題仍然是制約華僑農(nóng)場生存發(fā)展大局的關(guān)鍵因素。深化華僑農(nóng)場管理體制改革，是建設(shè)和諧社會(huì)的需要，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，是農(nóng)場融入地方的根本保證。今后竹壩華僑農(nóng)場的體制轉(zhuǎn)型應(yīng)該按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)華僑農(nóng)場改革和發(fā)展的意見》[20]的精神，本著“因地制宜，分類指導(dǎo)”、“立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)”、“一視同仁，適當(dāng)照顧”、“中央支持，地方負(fù)責(zé)”的原則特事特辦。建議竹壩華僑農(nóng)場體制改革從以下幾方面著手：

明確農(nóng)場管委會(huì)執(zhí)法主體身份?？梢罁?jù)國發(fā)6號(hào)文件的精神，結(jié)合福建省正在辦理的事業(yè)單位參照公務(wù)員管理的契機(jī)，將農(nóng)場管委會(huì)列為參照公務(wù)員管理的機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)的管理職能，使其成為行政執(zhí)法主體。這樣有利于歸口管理和干部交流引進(jìn)、聘用，提高農(nóng)場干部的整體素質(zhì)，激活內(nèi)在活力。

將農(nóng)場管區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會(huì)。對(duì)竹壩華僑農(nóng)場現(xiàn)有三個(gè)管區(qū)按照特事特辦的精神轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會(huì)，使其具有自我管理、自我教育、自我服務(wù)等職能。

盡快明確農(nóng)場人員身份，做好農(nóng)場職工身份的轉(zhuǎn)換工作，把農(nóng)場中非工非農(nóng)人員從農(nóng)場中剝離出來。對(duì)現(xiàn)有未達(dá)到退休年齡的農(nóng)場職工，按照《廈門市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廈門市國有農(nóng)場改制指導(dǎo)意見的通知》[21]文件精神，買斷職工身份，與農(nóng)場解除勞動(dòng)關(guān)系，依照有關(guān)規(guī)定一次性支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，并妥善解決好解除勞動(dòng)關(guān)系后職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，確保農(nóng)場的穩(wěn)定。對(duì)歸僑子女(非職工)的安置按照廈府辦[2006]62號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給安置補(bǔ)助金，并按有關(guān)規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，改制經(jīng)費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)籌解決。這樣有利于農(nóng)場的土地收儲(chǔ)、項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)型，加速旅游先導(dǎo)戰(zhàn)略的實(shí)施。

確保政府支持和扶持政策的常規(guī)化、制度化，保持扶持政策的連慣性。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)多次來到竹壩調(diào)研，協(xié)調(diào)解決農(nóng)場發(fā)展過程中所面臨的歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)問題，并投入大量資金支持農(nóng)場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但這種投入不穩(wěn)定，取決于時(shí)機(jī)和農(nóng)場管委會(huì)與上級(jí)的溝通、協(xié)調(diào)力度。從農(nóng)場可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，應(yīng)該將各級(jí)政府對(duì)農(nóng)場的扶持常規(guī)化、制度化甚至可以法制化，保持政府扶持政策的連貫性。

建立健全科學(xué)的管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人選拔、激勵(lì)機(jī)制。建立科學(xué)的管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、激勵(lì)機(jī)制是農(nóng)場發(fā)展的關(guān)鍵。在農(nóng)場管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人選拔過程中應(yīng)打破場內(nèi)外的限制，制定合適的用人標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的選拔制度，并實(shí)施有效的激勵(lì)。這樣才能將素質(zhì)高、領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)、富有創(chuàng)新意識(shí)的人選放到農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)崗位，成為農(nóng)場改革發(fā)展的領(lǐng)頭人。

加強(qiáng)場民教育，提高場民素質(zhì)。場民素質(zhì)的提高是農(nóng)場改革與發(fā)展的基本保障。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)場民的中華民族傳統(tǒng)美德教育，深化法制教育，引導(dǎo)和教育場民群眾明是非、辨善惡、識(shí)美丑，樹立社會(huì)新風(fēng)尚，形成有利于社區(qū)發(fā)展的新風(fēng)氣。通過鮮活的文化體育活動(dòng)對(duì)場民進(jìn)行文化藝術(shù)教育和文明素質(zhì)教育。建設(shè)歸僑文化活動(dòng)中心，推進(jìn)“文明場民”評(píng)比活動(dòng)，出臺(tái)評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，激勵(lì)和引導(dǎo)場民遵紀(jì)守法、文明禮貌、誠實(shí)守信、勤勞致富、愛崗敬業(yè)。

結(jié) 論

華僑農(nóng)場因其組成人員和所處的地域差異，生計(jì)模式的變異具有十分豐富的內(nèi)涵和多變的外觀，呈現(xiàn)出形態(tài)各異的發(fā)展模式，并深度影響區(qū)域社會(huì)的變遷。只有運(yùn)用不同的方法，收集完備的相關(guān)資料，進(jìn)行多層次、多角度的綜合分析，才能深入研究各個(gè)時(shí)期華僑農(nóng)場內(nèi)在發(fā)展機(jī)制。

竹壩華僑農(nóng)場的個(gè)案研究，在一定程度上說明既然華僑農(nóng)場是特殊政策的產(chǎn)物，要徹底解決華僑農(nóng)場的發(fā)展問題也必然要倚重政策的調(diào)控。因此，當(dāng)下的主要任務(wù)是通過行之有效的體制改革和適宜的制度安排，理順各華僑農(nóng)場的管理體制，消除華僑農(nóng)場的各種體制障礙，推進(jìn)農(nóng)場社區(qū)化轉(zhuǎn)型，促使農(nóng)場經(jīng)濟(jì)走向市場，為提高場民社會(huì)生活水平創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。由此可見，華僑農(nóng)場政策執(zhí)行效果，也即政策調(diào)控對(duì)華僑農(nóng)場社會(huì)化轉(zhuǎn)型有著舉足輕重的作用。隨著第一代歸僑的自然消亡，二三代歸僑子弟的在地化，因特殊年代、特殊原因而產(chǎn)生的華僑農(nóng)場這一特殊聚落形態(tài)，必將隨著社會(huì)的發(fā)展日益消減其獨(dú)特性，不可避免的要面對(duì)社區(qū)化轉(zhuǎn)型的艱難處境。原有的針對(duì)華僑農(nóng)場的特殊政策也正因其獨(dú)特性而失去應(yīng)時(shí)性，甚至出現(xiàn)各類政策重疊，以至于失去執(zhí)行的可能性。換言之，當(dāng)前不是政策太少，而是政策太多。因而當(dāng)前華僑農(nóng)場各類問題的解決應(yīng)以常規(guī)性的政策為前提，重視華僑農(nóng)場政策調(diào)控與轉(zhuǎn)型之內(nèi)在聯(lián)系，在華僑農(nóng)場社會(huì)保障等與農(nóng)場社會(huì)化息息相關(guān)的層面上尋找合理對(duì)策。

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[5] 關(guān)于我省華僑農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)體制改革意見的報(bào)告[Z].C130-2-275.文秘行政類 99602-199612.

[6] 福建省人民政府僑務(wù)辦公室印發(fā)省政府關(guān)于華僑農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)體制改革的決定[Z].C130-2-275文秘行政類99602-199612.

[7] 關(guān)于華僑農(nóng)場體制改革的建議[Z].C130-2-275 文秘行政類 199602-199612.

[8] 關(guān)于同安竹壩華僑農(nóng)場體制改革調(diào)查報(bào)告[Z].C130-2-275 文秘行政類 199602-199612.

[9] 福建省人民政府辦公廳關(guān)于東閣等15個(gè)華僑農(nóng)場增掛華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)牌子的通知[Z].C130-4-3 文秘行政類 199801-199812.

[10] 開發(fā)區(qū)管委會(huì)工作職責(zé)[Z].C130-2-296 文秘行政類 199701-199712.

[11] 竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立以來的運(yùn)行情況報(bào)告[Z].C130-4-3 文秘行政類 199801-199812.

[12] 2004年工作總結(jié)及2005年工作計(jì)劃[Z].C130-4-66 文秘行政類 200403-200412.

[13] 廈門市竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)基本介紹[Z].C130-4-80 文秘行政類 200503-200512.

[14] 艱苦創(chuàng)業(yè)十幾年——福建省同安縣竹壩華僑農(nóng)場[Z].C130-2-44 文秘行政類 197804-197811.

[15] 同安竹壩華僑農(nóng)場1985年工作總結(jié)及1986年各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)和措施[Z].C130-2-115 文秘行政類 198601-198612.

[16] 同安竹壩華僑農(nóng)場基本情況介紹[Z].C130-5-3 文秘行政類 199801-199905.

[17] 1999年同安竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工作總結(jié)及2000年工作計(jì)劃[Z].C130-4-10 文秘行政類 199903-199912.

[18] 2004年工作總結(jié)及2005年工作計(jì)劃[Z].C130-4-66 文秘行政類 200403-200412.

[19] 竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)三年來工作情況及近期工作思路[Z].同安竹壩華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì).2008年4月9日.

[20] 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)華僑農(nóng)場改革和發(fā)展的意見[Z].國發(fā)[2007]6號(hào)文件.

[21] 廈門市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廈門市國有農(nóng)場改制指導(dǎo)意見的通知[Z].廈府辦[2006]12號(hào).