葛蕾蕾

(中國人民大學公共管理學院組織與人力資源研究所，北京 100872)

多元政府績效評價主體的構(gòu)建

葛蕾蕾

(中國人民大學公共管理學院組織與人力資源研究所，北京 100872)

政府績效評價主體是政府績效評價的核心要素，是影響政府績效評價順利實施的關(guān)鍵。政府績效評價主體選擇的合理與否，在很大程度上影響著政府績效評價的結(jié)果和效果。由于政府組織的績效具有復雜性和寬泛性的特點，任何一個單獨的評價主體都無法對政府績效進行全面準確的判斷，政府績效評價主體多元化成為保證政府績效評價的準確性、客觀性和公平性的迫切要求。

政府績效評價;評價主體;多元化

一、政府績效評價主體的理論依據(jù)

政府績效評價主體的選擇既是政府績效評價的重要研究視角，又是政府績效評價實踐過程中的關(guān)鍵問題。“由誰來評價”決定了政府績效評價標準的選擇和評價結(jié)果的有效性，引導了評價對象的工作活動和努力方向。以下理論基礎(chǔ)為政府績效評價主體提供了合理的依據(jù)和支撐。

1．科層制理論?？茖又评碚撚址Q理性官僚制或官僚制，最早由德國社會學家馬克斯·韋伯提出?？茖又评碚摰幕揪衽c價值是理性，它主張建立以合理—合法權(quán)威和法理型統(tǒng)治為基礎(chǔ)，以專門化、權(quán)力等級、規(guī)章制度以及非人格化為基本特征的組織體制和管理模式。正像沃倫·本尼斯(Warren G．Bennis)所指出的:“科層制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法?！雹貸ay M．Shafritz，Albert C．Hyde:Classics of Public Administration(Fifth Edition)，Thomson Press，2004．從組織結(jié)構(gòu)和管理層級的角度，科層制賦予了上級政府組織或領(lǐng)導對于下級政府部門或公務員個體進行績效評價的依據(jù)和標準，規(guī)范了基于理性和權(quán)力等級的自上而下的政府評價程序，奠定了上級政府組織及相關(guān)政府主管部門、職能部門作為政府績效評價主體的主導地位。在科層制理論的影響下，上級政府組織、部門及主管領(lǐng)導對于下級政府績效水平的高低、任務完成情況的好壞享有著重要的評價權(quán)，這同時也為政府組織的高效運轉(zhuǎn)和管理者的有效管理提供了動力和保障。

2．利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者是指那些能夠影響組織目標實現(xiàn)或被組織目標實現(xiàn)影響的個體或群體。政府作為公眾利益的代表和不同利益的協(xié)調(diào)者，牽動著代表不同利益的相關(guān)個體和群體。因此，與政府公共管理行為息息相關(guān)的社會公眾、社會中介、大眾媒體、企業(yè)和非營利組織等都是政府組織的利益相關(guān)者。在選擇政府績效評價主體時，需要針對不同的政府績效評價指標選擇與其相對應的、真正熟悉和了解績效評價指標完成情況的利益相關(guān)者作為政府績效評價主體。這樣既有利于體現(xiàn)政府績效評價客觀、公正、公開的原則，也有助于對政府進行全方位的監(jiān)控，保證政府的行政行為和行政過程始終處在社會的有效監(jiān)督之下，形成“魚缸效應”，使政府組織、部門和個人的工作活動就像魚缸中的金魚一樣，時刻都受到各相關(guān)評價主體的審視和評判。

3．治理理論。全球治理委員會在題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中指出:治理是各種公共的或私人的個體和機構(gòu)管理其共同事務的方式總和。它是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。①全球治理委員會:《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)，牛津大學出版社1995年版。治理理念的提出，使得人們以一種更為靈活的互動論的視角，從政府、市場、企業(yè)、公民、社會等多個角度觀察和思考問題。同時，該理論突破了政府作為公共管理唯一主體的傳統(tǒng)模式，致力于尋求政府與非政府組織、與公民等共同治理的多元主體模式，以最廣泛地汲取公眾智慧，最充分地調(diào)動社會資源，最大限度地凝聚公眾力量，從而持續(xù)提高政府績效，不斷滿足公眾需要，最終達成善治的治理目標，實現(xiàn)公眾福祉。因此，治理理論從治理的角度強調(diào)了引入多元評價主體對政府績效實現(xiàn)多維度、多層次立體評價的重要性;并確立了公共權(quán)力組織、公共性社會中介組織、社會公眾等在政府績效評價中的主體地位。

二、政府績效評價主體的內(nèi)涵和類型

政府績效評價主體即政府績效的評價者，是對政府績效進行價值判斷的組織、部門和個體。與政府績效的層次相對應，政府績效評價主體在縱向上應分為組織、部門績效評價主體以及公務員績效評價主體。從評價主體與評價對象的相對位置又可以將政府績效評價主體分為內(nèi)部評價主體和外部評價主體。政府績效評價主體類型及結(jié)構(gòu)框架如圖1所示。

圖1 政府績效評估主體類型及結(jié)構(gòu)關(guān)系圖

對于公務員個體績效而言，內(nèi)部績效評價主體類型分為上級領(lǐng)導、下屬員工、同級同事、服務對象以及自我評價，外部績效評價主體分為國家權(quán)力機關(guān)、大眾傳媒、社會組織以及社會公眾;對于政府組織或部門績效而言，內(nèi)部績效評價主體類型分為上級政府組織或主管部門、同級相關(guān)政府組織或部門、下級政府組織或部門以及自我評價;外部績效評價主體分為國家權(quán)力機關(guān)、大眾傳媒、社會組織以及社會公眾。下面將對主要政府績效評價主體的類型及內(nèi)涵進行介紹和闡述。

(一)內(nèi)部政府績效評價主體

內(nèi)部政府績效評價主體是指從評價對象的組織管理體系內(nèi)部產(chǎn)生的政府績效評價主體。同時，他們對評價對象的政府績效所進行的評價也被稱為內(nèi)部政府績效評價。在我國政府績效評價的實踐中，根據(jù)政府績效評價主體的相對位置及作用，可以將內(nèi)部政府績效評價主體分為四種:

1．縱向政府績效評價主體

縱向政府績效評價是指政府組織、部門和公務員根據(jù)各自上下級隸屬關(guān)系開展的政府績效評價過程?？v向政府績效評價分為上級評價和下級評價，對應的政府績效評價主體有兩類:一是上級政府組織、主管部門或上級主管領(lǐng)導;另一類是下級政府組織、隸屬職能部門或下屬公務員。由于縱向政府績效評價主體在日常的工作活動中接觸溝通的機會較多，對于彼此的工作職責、職能和績效目標都相對熟悉，更容易了解雙方政府績效評價的目的、內(nèi)容和目標完成情況。這構(gòu)成縱向政府績效評價主體在政府績效評價中的獨特優(yōu)勢，也成為它們廣泛參與政府績效評價的主要原因。

以廣泛采用的上級政府績效評價為例，上級政府組織、主管部門或領(lǐng)導作為對下級政府組織、部門或公務員的評價主體具有明顯的優(yōu)勢:首先，上級政府組織、主管部門和領(lǐng)導熟悉下級的工作職能和運作方式，了解下屬的工作態(tài)度和工作業(yè)績，有利于政府績效評價的準確性和有效性;其次，政府績效評價作為政府績效管理的重要環(huán)節(jié)，為上級政府組織、主管部門或領(lǐng)導提供了一種引導、激勵和監(jiān)督下級行為和績效的重要手段，有利于幫助他們促進和推動工作計劃的有效實施和績效目標的順利實現(xiàn)。但是上級政府績效評價的局限性也日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下兩個方面:第一，上級對下級進行政府績效評價時，帶有明顯的規(guī)范、控制、監(jiān)督、檢查等行政管理職能的傾向，這樣會導致下級只唯上不唯下、上級滿意而群眾不滿意的不利傾向;其次，當政府績效評價結(jié)果與組織、部門和個人利益掛鉤時，上級組織、部門或領(lǐng)導便可能出于利己的傾向，采用有利于其組織、部門和個人的績效評價指標，使政府績效評價流于形式。

2．橫向政府績效評價主體

橫向政府績效評價是指相關(guān)政府組織、部門或公務員個體對與其相對應的同一層級的政府組織、部門或公務員個體的績效情況進行評價的過程。此類政府績效評價通常強調(diào)評價主體與評價對象在相關(guān)業(yè)務領(lǐng)域內(nèi)的績效表現(xiàn)，包括辦事效率、辦事態(tài)度、協(xié)作滿意度及凝聚力等等。橫向政府績效評價一般不會單獨進行，而是經(jīng)常作為縱向政府績效評價的補充，從側(cè)面了解政府組織、部門或公務員的績效情況。橫向政府績效評價的主要優(yōu)點在于評價主體熟悉評價對象的工作，通過對評價對象之間的比較、評價對象與評價主體之間的比較，在一定程度上保證政府績效評價的客觀性。但其缺點在于直接相關(guān)的同級評價主體和評價對象在績效評價結(jié)果上會出現(xiàn)“友情分”的情況，評價主體不是對評價對象績效評價指標完成情況作評價，而是對評價主體和評價對象之間關(guān)系好壞和緊密程度作判斷。

3．自我評價

自我評價是指政府組織、部門或公務員個體針對自身績效而開展的評價過程。美國《政府績效與結(jié)果法》規(guī)定，美國所有的聯(lián)邦機構(gòu)都要制定一個至少未來5年工作目標的戰(zhàn)略規(guī)劃，并將戰(zhàn)略規(guī)劃分解成年度執(zhí)行計劃，同時每年都要對年度計劃執(zhí)行情況進行評價，形成年度計劃執(zhí)行情況報告。各機構(gòu)的規(guī)劃制定情況及工作績效的評價結(jié)果將與來年的財政預算相聯(lián)系。而對于公務員個體而言，自我評價一般通過述職報告的形式完成。自我評價的優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面:首先，自我評價的評估主體更為直接和詳細地了解評價內(nèi)容、評價指標和評價標準，有利于節(jié)約評價成本和提高評價效率;其次，自我評價可以促使政府組織、部門和公務員在評價的過程中發(fā)現(xiàn)績效差距，激勵其自我完善和自我發(fā)展的內(nèi)在動機;第三，自我評價可以提升政府組織、部門和公務員參與政府績效管理過程的積極性和主動性，促進政府績效管理和績效評價工作的順利開展。但是自我評價的局限性體現(xiàn)在評價主體既是運動員又是裁判員，在評價結(jié)果上容易傾向突出成績而回避不足，不利于政府績效評價的客觀性和公正性。

4．專職評價機構(gòu)

專職機構(gòu)評價是指由政府組織內(nèi)部專門的政府績效評價機構(gòu)開展的績效評價過程。專職評價主體具有專職的機構(gòu)和人員，在進行政府績效評價時具有一定的優(yōu)勢:第一，了解和熟悉政府績效評價過程中的重點和難點;第二，熟練掌握政府績效評價的方法和工具;第三，專職評價主體的立場相對客觀和中立，能夠在一定程度上保障政府績效評價的公正性和有效性。但其局限性在于專職機構(gòu)評價成本相對較高，需要較多的人力物力來組織、實施和配合政府績效評價工作。在我國，政府績效的專職評價分別由政府組織內(nèi)部的審計部門、人力資源部門、監(jiān)察部門和效能辦來完成。其中，審計部門是對政府及其各職能部門、直屬機構(gòu)的行政行為、行政活動等的效率性、效果性和經(jīng)濟性具有獨立審計權(quán)的政府績效評價主體。在美國、英國、澳大利亞等國家，政府績效審計是政府績效評價的主要構(gòu)成部分;而我國現(xiàn)階段的政府審計尤其是中央一級的審計也開始由單純的財務審計向績效審計發(fā)展。

(二)外部政府績效評價主體

外部政府績效評價主體是指從政府體系外部對政府績效進行評價的主體。外部政府績效評價主體的情況比較復雜，大體可以劃分為國家權(quán)力機關(guān)評價主體、大眾傳媒評價主體、社會組織評價主體和公民評價主體四類。

1．國家權(quán)力機關(guān)評價主體

我國國家權(quán)力機關(guān)是指各級人民代表大會及其常務委員會。國家權(quán)力機關(guān)評價是指作為國家和公民權(quán)力代表的國家權(quán)力機關(guān)為維護國家憲法、法律的尊嚴和統(tǒng)一，維護人民的根本利益和代表人民的意志，運用國家權(quán)力依照法定形式和程序?qū)倚姓?、審判、檢察機關(guān)的工作所采取的監(jiān)督、督促、糾正和處置的過程。政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并向國家權(quán)力機關(guān)負責。因此，在我國，各級人民代表大會及其常務委員會是政府績效評價的權(quán)威主體。全國和地方各級人民代表大會審查政府工作報告的工作，既是權(quán)力機關(guān)履行自身職責和權(quán)力的過程，也是對政府在過去一年中的工作績效進行評價的過程。在美國，美國國會主要通過其所轄的政府問責辦公室(Government Accountability Office，GAO)來實現(xiàn)自身的評估主體資格。政府問責辦公室的工作集中表現(xiàn)為兩個方面:一是調(diào)查、評價聯(lián)邦政府政策制定、項目執(zhí)行以及預算使用的效率和效果;二是匯總和發(fā)布政府績效評價結(jié)果，并提供建設性的意見和改進措施。①Government Accountability Office ，http://www．gao．gov．國家權(quán)力機關(guān)在政府績效評價中發(fā)揮著非常重要的作用。首先，國家權(quán)力機關(guān)通過行使立法權(quán)，制定有關(guān)政府績效評價的法律法規(guī)，確保政府績效評價有法可依。其次，國家權(quán)力機關(guān)對政府行使監(jiān)督權(quán)，通過聽取工作報告和匯報、質(zhì)詢和詢問、視察和調(diào)查等方式了解政府績效的相關(guān)信息，公布針對政府績效評價結(jié)果的改進意見和處理方法，以指導和監(jiān)督政府能夠始終權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。第三，通過對政府財政預算、決算進行審議監(jiān)督，建立和推行以績效為本的預算制度，提高政府活動的透明度和公共服務質(zhì)量。

2．社會公眾評價主體

社會公眾評價主要是公民以個人或團體的名義對政府績效進行直接評價。社會公眾作為社會活動的主要參與者，在政府管理和社會自治方面起著重要的作用。政府績效管理的好壞與政策執(zhí)行情況的優(yōu)劣，都與社會公眾的合法權(quán)益有著密切的聯(lián)系。因此，作為關(guān)鍵性的政府績效評價主體，社會公眾影響甚至決定著政府績效評價的內(nèi)容、標準及方式等。美國國家公共生產(chǎn)力中心主任馬克·霍哲(Marc Holzer)教授非常重視社會公眾作為政府績效評價主體的作用，他認為:“只有社會公眾積極主動地參與到政府績效評價活動中——即參與到讓政府對其開支、行動和承諾負責的評價過程中，政府制定的多重目標才能夠得以有效實現(xiàn)?！雹冢勖溃蓠R克·霍哲:《公共部門業(yè)績評估與改善》，《中國行政管理》2000年第3期。大部分西方國家都通過法律、法規(guī)和相關(guān)的規(guī)范性文件的形式將社會公眾政府績效評價的主體資格予以界定，比如英國通過《公民憲章》明確將社會公眾納入政府績效評價的主體范疇之中。通常，社會公眾主要通過兩種途徑來參與政府績效的評價過程:首先，政府績效及其評價指標的設計需要以“社會公眾導向”為原則;其次，政府通過吸引社會公眾參與滿意度調(diào)查問卷以反映公眾對政府服務的滿意度及政府績效水平的高低。作為政府行政相對人和服務對象的社會公眾參與到政府績效評價的過程中，可以體現(xiàn)政府績效管理的核心準則，反映政府以公眾滿意為服務導向，強化社會公眾的主人翁意識、平等意識和大局觀念，確保社會公眾民主政治權(quán)利和經(jīng)濟合法權(quán)益得到充分的尊重和保障，促進政府績效評價的價值取向由“政府本位”向“民眾本位”轉(zhuǎn)變。但是，社會公眾評價的主要缺陷在于社會公眾缺乏專業(yè)的評價技術(shù)、信息獲取渠道有限。因此，在選擇公眾作為政府績效評價主體時要注重選擇的范圍、數(shù)量及構(gòu)成比例等問題。

3．社會組織評價主體

社會組織評價主體是指國家或政府之外的所有與政府績效評價相關(guān)的民間組織，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括各種行業(yè)性評價機構(gòu)、部門性評價機構(gòu)、各類專家委員會、高校研究評價機構(gòu)以及由專家、學者和公民代表等共同組成的綜合性委員會等。社會組織由于其公共性、公益性、非市場性、非公共權(quán)力性的基本特征，在從事政府績效評價方面具有不可取代的獨特優(yōu)勢。在歐美等國家，政府績效評價一個很重要的經(jīng)驗就是社會組織積極、廣泛地參與。例如，美國著名的民間政府績效評價與研究機構(gòu)——錫拉丘茲大學坎貝爾研究所，該組織自1998年以來每年都對各州或市的政府績效進行評價并發(fā)布評價報告，其報告的客觀公正性引起了美國政府和社會公眾的廣泛關(guān)注和好評。從社會發(fā)展趨勢看，代表不同利益群體的社會組織參與政府績效評價是一個開放、分權(quán)和多中心治理社會的重要表現(xiàn)和內(nèi)在要求。這些社會組織通過發(fā)揮自身的作用，來表達不同利益群體或公眾的心聲和訴求，監(jiān)督和揭示政府管理過程中出現(xiàn)的問題和不足，提供合理化、專業(yè)化的改進意見和建議，為政府績效水平的提高起到了積極的促進作用。

4．大眾傳媒評價主體

大眾傳播媒體是指擁有讀者、觀眾或聽眾的信息傳播載體，即報紙、期刊、新聞、廣播、電視和網(wǎng)站等。大眾傳播媒體的主要任務是發(fā)布信息，最大限度地滿足公眾和社會信息獲取的需要;其主要目的在于傳遞國家和社會的有關(guān)信息，表達媒體自身及社會、公眾的觀點，期望引起公眾對某一現(xiàn)象、某一事件的了解、關(guān)注和評論。大眾傳播媒體是政府與公眾之間的橋梁和紐帶，一方面它把有關(guān)政府績效的信息傳遞給社會公眾，另一方面它又通過民意調(diào)查等形式把公眾的意見和建議反饋給政府。大眾傳播媒體能夠引發(fā)的強大的社會輿論力量對政府行為形成了有力的監(jiān)督和約束，促使其成為社會公眾對政府行為進行監(jiān)督和評價的主要形式之一，并在政府績效評價中發(fā)揮著不可替代的作用。特別是隨著信息時代的來臨，大眾傳播媒體對于政府行為、政策制定、項目執(zhí)行的監(jiān)督和評價力度越來越大，其所提供的信息不僅影響或引導著政府部門的注意力，而且在某種程度上決定著政府決策的輕重緩急。

三、多元化政府績效評價主體的構(gòu)建

在政府績效評價中，任何一個業(yè)已確定的評價主體都有其自身獨特的評價角度，有著不可替代的比較優(yōu)勢及自身難以克服的局限，因此構(gòu)建多元化政府績效評價主體是保證政府績效評價效度和信度的一個重要原則。

(一)積極制定相關(guān)法律以確保政府績效評價主體多元化

積極制定相關(guān)法律法規(guī)確立政府績效評價主體的多元化地位，形成科學合理的政府績效評價主體多元結(jié)構(gòu)，是構(gòu)建多元化政府績效評價主體的前提保障。大部分西方國家都通過法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件的形式將多元政府績效評價主體及其評價范圍、評價內(nèi)容、評價方式和評價方法等進行了明確的界定。例如美國通過了《政府績效與結(jié)果法》，規(guī)定聯(lián)邦政府管理與預算局專門審批各部的年度績效計劃;英國、澳大利亞、新西蘭等國家也都通過議會或國會制定了政府績效評價的法律和法規(guī)來保障政府績效評價主體的地位，并通過議會下設專門的委員會來負責具體的政府績效評價工作。我國的黑龍江省哈爾濱市于2009年率先出臺了我國政府績效管理地方規(guī)章《哈爾濱市政府績效管理條例》，首次從法規(guī)的角度明確了自評、上級評和群眾評“三位一體”的政府績效評價主體地位，從法律上樹立了多元政府績效評價主體的權(quán)威性。因此，為了確保政府績效評價主體的權(quán)利、規(guī)范政府績效評價主體的利益表達及保護弱勢主體的利益訴求，各級人民代表大會及相關(guān)政府部門應逐步建立和出臺政府績效評價的相關(guān)法律法規(guī)，為政府績效評價主體多元化參與提供堅實的法律和制度保障。

(二)合理配置政府績效評價主體

政府組織、部門和公務員有其獨特的職能職責和相應的利益相關(guān)者，不同政府組織、部門和公務員的績效評價主體應有所選擇和側(cè)重。同時，不同的政府績效評價主體由于所處的層面和角度不同，在政府績效評價中發(fā)揮的作用也不同。即使是對同一評價對象進行評價，不同政府績效評價主體的組合也會得出不同的績效評價結(jié)果。因此，針對不同層級、不同職能的政府績效評價對象盲目、單一地采取“萬人評議”、“一鍋端”的績效評價主體的方式是不可取的。在政府績效評價過程中不僅需要引入多元政府績效評價主體，而且各個評價主體之間還要進行有效的組合和搭配。通常，政府績效評價主體的選擇在很大程度決定于評價對象、評價目的和評價內(nèi)容。在政府績效評價主體的配置上，需要從評價對象的職能、職責、服務對象、績效目標等角度出發(fā)，在多元政府績效評價主體的基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)地篩選相應的政府績效評價主體，選取對評價對象的工作職責、績效目標、目標完成情況等比較熟悉和了解的評價主體，確保每一個政府績效評價對象都能被其理想的評價主體進行科學合理的績效評價。

(三)科學設置政府績效評價主體的比例

政府績效評價主體的構(gòu)成是一個多元結(jié)構(gòu)，但這并不意味著各個相關(guān)評價主體可以等量齊觀，它們之間是一種相互競爭、相互配合和相互整合的關(guān)系。在政府績效評價主體已經(jīng)確定的情況下，針對同一政府績效評價對象，各個政府績效評價主體之間的比例關(guān)系甚至會對政府績效評價結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響，這也成為政府績效評價主體結(jié)構(gòu)搭配是否科學的重要依據(jù)。通常，政府績效評價主體的比例關(guān)系主要是通過各評價主體承擔的指標在整個政府績效評價指標體系中的構(gòu)成和權(quán)重分配比率來體現(xiàn)的。從國內(nèi)外的政府績效評價實踐來看，不同評價主體在政府績效評價體系中的權(quán)重比例并沒有固定的標準和模式，需要根據(jù)具體的評價目的、評價內(nèi)容、評價對象來具體設置。長期以來，我國政府績效評價都是政府主導、主體單一。但從長遠來看，以公民、專家、專業(yè)社會組織為主的外部評價主體在政府績效評價中的權(quán)重比例將逐漸加大，這是政府績效評價發(fā)展的必然趨勢。

C936

A

1003－4145［2011］06－0156－05

2011－04－10

葛蕾蕾(1986—)，女，中國人民大學公共管理學院組織與人力資源研究所博士研究生。

國家社會科學基金項目“平衡計分卡中國化模式構(gòu)建及其在領(lǐng)導干部績效評估中的應用”(項目編號:09BZZ044)階段性成果。

(責任編輯:陸曉芳sdluxiaofang@163．com)