張金平

(云南民族大學哲學與政治學院，云南 昆明 650031)

(School of Philosophy and Political Science，Yunnan University of Nationalities，Kunming 650031，China)

一、城市公共外交：昆明城市國際化公共外交的邏輯線路

中共昆明市委九屆七次全會明確提出把昆明建設(shè)成為“中國面向西南開放的區(qū)域性國際城市”。中國在“十二五”期間將加快內(nèi)陸沿邊地區(qū)開放和開發(fā)，通過加強國際通道和邊境城市、口岸的建設(shè)，以新一輪的大開放促內(nèi)陸特別是西部的大開發(fā)。昆明要擁有未來發(fā)展的主導權(quán)，所以搶占國際化先機提出了區(qū)域性國際城市策略。［1］昆明城市國際化建設(shè)是對云南橋頭堡戰(zhàn)略的“響應(yīng)、呼應(yīng)、策應(yīng)、接應(yīng)，和實施橋頭堡戰(zhàn)略最重要的抓手和最具體的實踐”。［2］公共外交，將是昆明城市國際化建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，次國家政府外交和公共外交的興起和深入發(fā)展，正是昆明城市國際化的公共外交邏輯線路。

20世紀70年代在對外經(jīng)濟交往中，次國家政府［3］外交的作用明顯加強，到20世紀80年代、冷戰(zhàn)結(jié)束和21世紀，次國家政府外交(paradiplomacy)逐步涉足到軍備控制、無核化、制裁南非種族隔離政權(quán)、全球性事務(wù)等領(lǐng)域，次政府外交全面快速發(fā)展，中央政府與次國家政府協(xié)作開展外事活動成為一種趨勢。次國家外交活動的重心是經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境等低級政治非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，而相關(guān)非傳統(tǒng)安全的跨界聯(lián)動性及其非零和性［4］又凸顯了次政府外交渠道的靈活性與針對性等行動能力。云南在橋頭堡建設(shè)中與昆明城市國際化建設(shè)中，［5］次政府外交成為重要的利益實現(xiàn)渠道，城市外交也將發(fā)揮其獨特的作用。［6］

與此同時，正如楊潔篪外長撰文所指出的，中國第一次將公共外交提升到外交全局的戰(zhàn)略高度，公共外交已經(jīng)成為軟實力建設(shè)的重要載體、成為肩負新的時代使命并影響中國深遠發(fā)展的長期戰(zhàn)略。［7］昆明市國際化建設(shè)的次政府外交中，公共外交也自然成為不可或缺的部分。

改革開放以來和云南推進橋頭堡建設(shè)以來，昆明的經(jīng)濟、社會發(fā)展取得了巨大的成就，這些成就是將昆明建設(shè)成為區(qū)域性國際化城市的基礎(chǔ)。昆明是云南惟一的特大城市，全省半數(shù)金融機構(gòu)在昆明。昆明2009年的GDP占全省30%左右，以昆明為核心的滇中城市經(jīng)濟圈是云南正在全力建設(shè)的云南新經(jīng)濟增長極，中緬油氣管道安寧段和中石油千萬噸煉化項目開工。昆明是亞洲5小時航空圈的中心，昆明至印度洋沿岸的陸路距離比經(jīng)馬六甲海峽至印度洋至少縮短3000公里。

橋頭堡建設(shè)和昆明國際化建設(shè)中，隨著經(jīng)濟發(fā)展和對外事務(wù)的多元化，外界對昆明的認識，會直接影響到昆明各項戰(zhàn)略的實現(xiàn)。開展公共外交，將昆明的成就和優(yōu)勢展示給外界社會和民眾，以價值理念、制度模式和行政效率、城市文明和文化蘊涵等要素形成昆明城市國際化建設(shè)的強勁動力，是十分必要的。

建設(shè)國際化城市（大都市)是中國很多城市的規(guī)劃與設(shè)想，①2009年我國城鎮(zhèn)化率已達46.59%。2010年8月揭曉的中國城市國際形象調(diào)查推選結(jié)果顯示，中國有655個城市正計劃“走向世界”，200多個地級市中有183個正在規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”，30多個城市提出要建中心商務(wù)區(qū)。長沙提出要建成“富有湖湘文化特色的國際化城市”，昆明提出建設(shè)成為“中國面向西南開放的區(qū)域性國際化城市”，西安計劃“打造世界文化之都”。地域性特色和國際化質(zhì)地的有機結(jié)合成為昆明等相關(guān)國際化策略城市面臨的重大課題。這一重大課題，既有相關(guān)城市自身建設(shè)及其向外界推介的任務(wù)，也有相關(guān)城市之間在地域特色和國際化功能方面的競爭。而城市次政府公共外交(動員和爭取城市民眾和外界民眾)則成為決定這一建設(shè)、推介和競爭的成敗關(guān)鍵之一。［8］

昆明城市國際化建設(shè)中，必須考慮民眾的利益訴求并得到大眾支持，必須具有城市民眾和外界民眾的高度認同和積極參與。城市公共外交面向社會公眾和社會各界，推動形成民意和輿論的良性互動以能夠在城市現(xiàn)代化和國際化發(fā)展中把握主動，將城市國際化發(fā)展戰(zhàn)略和次政府外交行動在民眾中產(chǎn)生親和力和感召力，消除對昆明國際化策略的疑慮或認識偏差。

二、機遇與前景：昆明城市國際化公共外交的內(nèi)容與實質(zhì)

公共外交的目的是介紹自己境內(nèi)情況、發(fā)展理念、政策方針和舉措以期獲取境內(nèi)外公眾的理解、認同和支持，以達到爭取民心和民意、樹立政府良好形象、營造有利的輿論環(huán)境，維護和促進公共外交主體核心利益的目標。昆明城市國際化建設(shè)的機遇和任務(wù)，就是昆明城市國際化公共外交的內(nèi)容和軸心，其實質(zhì)是樹立昆明城市國際化建設(shè)的形象。

首先，對昆明城市國際化戰(zhàn)略形成共同認同。

世界經(jīng)濟格局調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、中國對外開放的提速和西部大開發(fā)、中國新一輪城市國際化建設(shè)熱潮、云南橋頭堡發(fā)展戰(zhàn)略等，［9］給昆明城市國際化建設(shè)提供了必然和機遇。將這些必然性和機遇，與內(nèi)部民眾和外部民眾達成一致、形成高度認同以推進和服務(wù)昆明城市國際化的建設(shè)，是公共外交的內(nèi)容，也符合中國在對外開放中提升中國軟實力的目標要求。［10］

昆明城市國際化的機遇，取決于國際社會和東部地區(qū)向昆明的科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、昆明技術(shù)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的提升、地區(qū)經(jīng)濟帶和輻射帶的形成等要素。顯然，對昆明城市國際化戰(zhàn)略的共同認同是為昆明最佳利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，吸引、聚集各種發(fā)展性資源的基礎(chǔ)。昆明城市國際化戰(zhàn)略計劃到2030年共分為三個階段，相關(guān)方民眾的認同將決定著這一戰(zhàn)略計劃實現(xiàn)的順利程度。

其次，在昆明區(qū)域性國際城市五個重點領(lǐng)域的建設(shè)中尋求共同發(fā)展機遇。

昆明加快推進城市國際化，著力點在五個方面，即城市品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體系、文化交流、社會管理等。為了實現(xiàn)以上五方面的目標，昆明在城市發(fā)展中瞄準國際定位、積極參與國際分工并主動承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、打造區(qū)域性國際大市場(立足云南、面向西部、服務(wù)全國、輻射泛亞)、挖掘昆明豐厚的文化資源和文化底蘊以形成泛亞國際文化名城，同時以國際慣例、規(guī)則和標準提升昆明的國際化服務(wù)水準，以提高昆明國際經(jīng)濟、社會綜合競爭力。［11］

昆明的相關(guān)舉措，既服務(wù)于昆明城市發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展和建設(shè)，也符合云南其他城市和地區(qū)、西部和全國其他城市、東南亞南亞西亞等經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。在昆明城市國際化戰(zhàn)略中，昆明與相關(guān)城市和地區(qū)是利益相關(guān)方、利益攸關(guān)方甚至是利益共同體。推進利益認同和一致，把握昆明城市國際化戰(zhàn)略中與相關(guān)方的共同利益，是城市國際化公共外交的大好舞臺和用武之地，其核心是樹立昆明的開放包容、誠信規(guī)范、充滿共同利益和機遇的現(xiàn)代城市形象。

第三，建設(shè)和樹立優(yōu)化的市場形象。

建設(shè)區(qū)域國際化的城市，其實質(zhì)是建設(shè)和樹立昆明優(yōu)化的市場環(huán)境與形象。無論作為區(qū)域國際市場中心、金融中心、國際大通道，還是技術(shù)與產(chǎn)業(yè)基地，其實質(zhì)都在于昆明城市的市場國際化形象，優(yōu)化的市場環(huán)境與形象，［12］是昆明國際化都市的核心標簽。昆明城市國際化建設(shè)的公共外交，就是將昆明城市國際化建設(shè)的潛質(zhì)和優(yōu)勢都圍繞市場環(huán)境和形象的優(yōu)化這一目標而展示于公眾。

云南省位于亞洲的地理中心，而昆明處于亞洲5小時航空圈的中心，是中國西南地區(qū)陸路對外開放的前沿通道。展示和提升通道的市場化功效，以通道的優(yōu)良運行進一步展示昆明的國際化形象，公共外交在這方面能夠發(fā)揮其獨特功效。

昆明的資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)健全的優(yōu)勢、廣闊的市場空間和完善的基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢，都需要在優(yōu)良的市場環(huán)境與機制下方可真正轉(zhuǎn)化為昆明的綜合實力和國際化城市的競爭力，成為泛東南亞第一商貿(mào)圈。在全球化、國際化、市場化和橋頭堡建設(shè)的背景下，公共外交促進市場環(huán)境和現(xiàn)代市場體系的完善也成為一種潮流和趨勢。

第四，改善和優(yōu)化昆明形象。

昆明是西部城市，云南省是少數(shù)民族較多的地區(qū)，是內(nèi)陸邊境省份，因此昆明在其他省份和國際社會可能存在一些與國際化都市建設(shè)不協(xié)調(diào)的形象，如落后、邊遠、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、市場發(fā)育不夠成熟等。扭轉(zhuǎn)這些形象，對昆明城市國際化建設(shè)具有關(guān)鍵性影響。

三、信息與公眾：昆明城市國際化公共外交的對象及重點

公共外交的對象是外部民眾和境內(nèi)民眾，其手段是各種傳播和交流方式，通過樹立行為主體的良好形象維護和促進行為主體的根本利益。公共外交承擔著昆明政府與公眾和媒體之間、政府城市國際化戰(zhàn)略的外部和內(nèi)部民眾認知之間傳遞橋梁作用，公共外交的廣泛性、互動性鮮明特征［7］在外交對象層面表現(xiàn)的最為突出，多層次是城市外交的顯著特色。［13］國際社會的民眾、省外民眾、云南省其他城市和地區(qū)民眾、昆明市民等都是昆明城市國際化公共外交的對象。昆明區(qū)域國際化城市建設(shè)中的相關(guān)內(nèi)容都是相關(guān)公共外交的內(nèi)容。

昆明市相關(guān)公共外交中的經(jīng)濟利益公眾的公共外交，是通過昆明市政府的“目標公眾”公關(guān)行為，展示昆明國際化都市在經(jīng)濟公眾中的形象。［14］

對東部省份、國際社會等處于產(chǎn)業(yè)和技術(shù)上游的企業(yè)等經(jīng)濟組織，相關(guān)公共外交重點是介紹昆明的區(qū)域國際化城市戰(zhàn)略的發(fā)展前景和步驟，增強相關(guān)企業(yè)等經(jīng)濟組織對昆明城市國際化戰(zhàn)略的了解和信心以順利推進相關(guān)先進高科技向昆明的轉(zhuǎn)移和昆明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。對西部和中部省份城市、東南亞和南亞等處于與云南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似的企業(yè)與經(jīng)濟組織，相關(guān)公共外交的重點是協(xié)調(diào)發(fā)展策略與計劃、形成產(chǎn)業(yè)帶和區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢并逐漸形成昆明區(qū)域國際化都市地位以帶動區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級與優(yōu)化。［15］對于云南省其他城市的企業(yè)，相關(guān)公共外交的目標重點是突出昆明國際化城市戰(zhàn)略的服務(wù)和帶動功能，最緊密地構(gòu)建利益共同體。

對于消費者等經(jīng)濟公眾，相關(guān)公共外交的重點是推進昆明重產(chǎn)品的質(zhì)量形象，鞏固與拓展昆明產(chǎn)品的市場，如綠色產(chǎn)品、特色產(chǎn)品和高科技產(chǎn)品的質(zhì)量與服務(wù)形象。

針對政府公眾、社會名流公眾、傳媒公眾和社區(qū)公眾的主要公共外交形式是政府公關(guān)外交，其重點是在重點公眾人群中樹立城市形象以形成引導和示范效應(yīng)。政府公眾與社會名流公眾，在社會認知上往往具有舉足輕重的地位。［16］

對于境外廣大普通民眾，昆明城市國際化建設(shè)中的公共外交形式主要表現(xiàn)為媒體外交。通過媒體的公共信息傳遞，在民眾中形成昆明區(qū)域國際化都市的良好形象。政府發(fā)布的正式公告和聲明、政府工作形象展示、政府制作的相關(guān)公益信息等，需要圍繞昆明國際化、市場化和現(xiàn)代化等主題傳遞昆明的形象。此外，政府工作程序和效率、政府工作人員形象都在向境外普通民眾傳遞城市形象。

此外，政府組織的文化交流活動、政府委托非政府組織舉辦的文化交流和展示活動以及政府參與的相關(guān)文化交流活動，大多是針對普通民眾的公共外交。文化外交能夠傳播和樹立昆明城市的文化傳統(tǒng)、深蘊，能夠增加城市現(xiàn)代形象中的內(nèi)涵，易于為普通民眾所接受。

針對昆明民眾的公共外交，主要是政府公關(guān)外交。以昆明區(qū)域國際化城市建設(shè)的前景激勵昆明民眾，以相關(guān)策略和計劃帶動企業(yè)等經(jīng)濟組織的積極行動，以國際標準規(guī)范政府行為和提高決策與服務(wù)的水準，其核心是提升民眾對政府戰(zhàn)略和策略計劃的認同和對政府決策的信心以及民眾的參與意識。［17］昆明城市國際化公共外交，如果無法在昆明民眾中取得真正成效，必將影響城市國際化戰(zhàn)略的真正實施。

四、文化與機制：昆明城市國際化公共外交的建設(shè)

公共外交，需要昆明政府與民眾公眾取向的雙向交流，是對昆明城市國際化形象（知名度、美譽度和認同度)的高層次追求。昆明城市國際化內(nèi)容的豐富性決定了相關(guān)公共外交目標的細致性和針對性，而且需要諸多部門和層面協(xié)同行動。因此，把握城市公共外交規(guī)律，注重城市公共外交建設(shè)并形成具有昆明特色的昆明公共外交體系，是一項關(guān)系到昆明的區(qū)域國際化城市建設(shè)成敗的工作。公共外交是系統(tǒng)性工程，［11］需要相互聯(lián)系的部門和層面協(xié)調(diào)建設(shè)。

首先，將城市公共外交策略與城市國際化戰(zhàn)略同步進行規(guī)劃。

昆明城市國際化戰(zhàn)略與城市公共外交，都是順應(yīng)世界經(jīng)濟、社會發(fā)展潮流和次政府外交方興未艾等時代精神的必然趨勢和選擇。在昆明的區(qū)域國際化城市戰(zhàn)略中，自然包括城市公共外交這一實現(xiàn)目標的渠道和方式。

昆明國際化戰(zhàn)略中的五個層面中，同步規(guī)劃公共外交實施的重點、渠道方式、可資利用的公共外交資源等方方面面。同步規(guī)劃必須細致、具體和可行，因為公共外交的交往場合幾乎無處不在，如一次文化展覽、一次學術(shù)會議、一次出口產(chǎn)品推介會，甚至一次相關(guān)交談，需要將城市公共外交理念貫穿國際化戰(zhàn)略及其行動的始終和每個環(huán)節(jié)。還需要將公共外交與城市國際化的戰(zhàn)略和理念同步向所有昆明民眾展示、呼吁和尋求參與，形成昆明區(qū)域國際化戰(zhàn)略向心力和凝聚力。

其次，重視昆明城市公共外交的渠道和形式建設(shè)。

重視昆明政府高層活動的公共外交設(shè)計，如在政府高層出訪、出席國際或跨省會議等契機，設(shè)計如何多角度地闡釋昆明區(qū)域國際化戰(zhàn)略和實現(xiàn)的步驟、闡釋其中的合作機遇與共同利益。同時，在重大展覽會、貿(mào)易洽談會等場合，政府高層的形象本身就在全面展示昆明的國際化形象和戰(zhàn)略理念。

舉辦昆明區(qū)域國際化城市主題活動、主題新聞發(fā)布等方式，是取得昆明國際化戰(zhàn)略良好輿論效應(yīng)的主要形式。對昆明國際化戰(zhàn)略中的熱點和敏感議題、相關(guān)重大事件，主導性地發(fā)布權(quán)威信息和為各方記者提供便利，設(shè)立昆明國際化戰(zhàn)略的網(wǎng)絡(luò)平臺，舉辦昆明國際化戰(zhàn)略的政府與民眾的研討會等，都是重要的形式。

昆明城市公共外交體制機制建設(shè)，也是很必要，特別是形成有利于政府決策部門內(nèi)部（政黨、人大、政協(xié))、政府決策與職能部門（商務(wù)、文化、教育、科技、媒體、智庫等各部門)之間、政府與民眾之間高效溝通聯(lián)系的機制。昆明還長期重視努力打造一支公共外交隊伍。

再次，正視和重視城市公共外交現(xiàn)實存在的問題。

昆明在市場環(huán)境和服務(wù)條件、技術(shù)環(huán)境等方面，與東部一些城市、與國際大都市，存在現(xiàn)實的差距。逐漸減少和消除相關(guān)差距，是公共外交的基礎(chǔ)。［18］任何軟實力都無法代替硬實力。［19］更為主要的問題是，對昆明現(xiàn)有條件、歷史中形成的認知和定位，可能在其他省份民眾和國際社會的民眾中有一些負面形象（如“家鄉(xiāng)寶”缺乏開拓意識、時間與消費觀念的差別等)。如何塑造和樹立昆明國際化城市的積極、向上的現(xiàn)代形象，是繞不開對這些問題的。［20］解讀歷史和傳統(tǒng)形象的積極意義和成分，將傳統(tǒng)形象與現(xiàn)代化國家城市內(nèi)涵有機融合，［21－22］是昆明城市公共外交必須突破的課題。

第四，挖掘昆明的人文和地理資源，形成特色的公共外交并積極引導民間外交服務(wù)公共外交。

昆明是多民族和諧共處的一個典范，有多民族的文化風情。昆明還有許多古代和近現(xiàn)代的歷史遺跡，加之氣候和自然地理風光具有獨特之處，昆明的春城形象不僅是深入境內(nèi)外民眾心里的，還具有多重內(nèi)涵。在諸多文化資源的基礎(chǔ)上形成昆明自身特色的公共外交，具有得天獨厚的資源。

昆明的旅游業(yè)發(fā)達，政府以相關(guān)舉措引導旅游業(yè)在旅游過程中潛移默化地樹立昆明國際化形象，是公共外交的一種升華。昆明的穆斯林與東南亞和西亞穆斯林有悠久的歷史傳統(tǒng)并保持和開拓了很多市場聯(lián)系和渠道，云南諸多跨境民族的傳統(tǒng)聯(lián)系廣泛，這些民間外交渠道能夠成為城市公共外交的有效渠道。推動昆明在外企業(yè)、華人華僑、留學生自覺參與昆明城市公共外交，也是很有效的渠道。［23］

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