李湘剛

(湖南城市學(xué)院城市發(fā)展系，湖南 益陽 413000)

訴權(quán)保障問題是近年實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)話題。中國是少數(shù)民族眾多的國家，黨和政府十分重視少數(shù)民族訴權(quán)保障。但是由于受重實(shí)體輕程序觀念影響，訴訟法學(xué)主要探討訴權(quán)概念，卻沒有深入研究訴權(quán)保障實(shí)際問題，尤其是對中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障問題鮮有論及，所以迫切需要對其加強(qiáng)研究。

一、中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障的當(dāng)代意義

中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障是構(gòu)建和諧社會的迫切需要。胡錦濤總書記明確指出，我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。作為人類自古以來孜孜以求的美好社會形態(tài)，和諧社會絕不會自發(fā)生成。實(shí)踐證明，構(gòu)建和諧社會必須借助于法律制度的推動和保障。民族區(qū)域自治地方各級政府作為少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，在構(gòu)建社會主義和諧社會過程中處于支配地位，法律制度能否完善并得到切實(shí)實(shí)施，很大程度上取決于少數(shù)民族行政訴權(quán)保障。因此，切實(shí)保障少數(shù)民族行政訴權(quán)，是構(gòu)建和諧社會的深刻內(nèi)涵和迫切需要。

中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障是解決少數(shù)民族行政訴訟問題的內(nèi)在要求。習(xí)慣上，我們把行政訴訟稱之為“民告官”，而這是中國百姓歷來使用較少的一種訴訟行為，在少數(shù)民族公民中尤其表現(xiàn)突出。當(dāng)少數(shù)民族的合法權(quán)益在被行政主體侵害時，能夠切實(shí)受到行政訴權(quán)保障，及時提供有效的法律援助，是解決少數(shù)民族行政訴訟問題的內(nèi)在要求。

中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障是保護(hù)少數(shù)民族各方面合法權(quán)益的必要手段。和諧社會的基本條件是社會公平正義，而社會公平正義的根本保證是法律制度。所以必須切實(shí)落實(shí)對保障少數(shù)民族社會公平正義具有重要功能的法律制度，引導(dǎo)其依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，保障其經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會權(quán)益，其中的必要手段和極其重要的切入點(diǎn)是保障行政訴權(quán)。然而，行政訴訟法剛頒布之時，提起行政訴訟的積極性較高，但最近幾年全社會熱情普遍下降，尤其中國目前少數(shù)民族行政相對人行使行政訴權(quán)的意識還非常淡漠，突出表現(xiàn)為很少提起行政訴訟?？梢姡Ｕ仙贁?shù)民族行政訴權(quán)，鼓勵他們敢于為權(quán)利斗爭而提起行政訴訟，對確認(rèn)少數(shù)民族公民價值、法律地位、權(quán)利本位及構(gòu)建社會和諧具有重要意義，是保護(hù)少數(shù)民族各方面權(quán)益的必要手段。

中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障是促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)依法行政的重要形式。構(gòu)建和諧社會要求全面實(shí)施依法治國基本方略，而依法治國突出表現(xiàn)為依法行政，政府切實(shí)保障公民個人權(quán)利和自由。然而，由于目前中國少數(shù)民族地區(qū)行政官員來源渠道復(fù)雜，有的來自于社會招干，有的來自于企事業(yè)單位，有的則是蔭襲父母行政官員身份而進(jìn)人等等，由此導(dǎo)致行政能力與法律素質(zhì)的普遍低下、參差不齊，成為少數(shù)民族地區(qū)依法行政的極大障礙。而確保依法行政的最具活力的手段是賦予并確保少數(shù)民族公民控告政府的權(quán)利，全面而切實(shí)地推行行政訴訟。［4］因此，保障少數(shù)民族行政訴權(quán)，進(jìn)而對政府的行政權(quán)力形成有效的監(jiān)督和制約，是促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)依法行政的重要形式。

二、中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障的法理基礎(chǔ)

訴權(quán)理論是大陸法系傳統(tǒng)民事訴訟法學(xué)的基本理論之一，德國、日本等主要大陸法系國家對之非常重視，其相關(guān)實(shí)踐問題在英美判例法中也同樣受到重視。中國民事訴訟法學(xué)界一向把訴權(quán)視為民事訴訟基本理論不可或缺的組成部分，但對訴權(quán)的認(rèn)識尚未形成共識。［3］中國近年來的訴權(quán)研究突破了民事訴訟范疇，形成了所謂“廣義訴權(quán)理論”。該理論認(rèn)為，訴權(quán)包括民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)和行政訴權(quán)。訴權(quán)由此納入訴訟法學(xué)的基本理論范疇。訴權(quán)的內(nèi)在功能是保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，即實(shí)現(xiàn)國家保障當(dāng)事人合法權(quán)益的義務(wù)和職責(zé)。訴權(quán)保障的價值主要在于：法律對當(dāng)事人訴權(quán)的規(guī)定；法院保障當(dāng)事人訴權(quán)的程度；當(dāng)事人對訴權(quán)的認(rèn)識程度。行政訴權(quán)與訴權(quán)是屬種關(guān)系，具有訴權(quán)的全部共性又具有個性。所謂行政訴權(quán)，是指行政活動中的當(dāng)事人根據(jù)行政訴訟法所預(yù)設(shè)的程序，請求法院對有關(guān)行政糾紛予以公正審理并作出裁判的權(quán)利。行政訴權(quán)包括：主體為行政相對人（即公民、法人或其他組織)和具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織；客體為行政訴權(quán)主體行使行政訴權(quán)所指向的對象；內(nèi)容包括起訴權(quán)（行政主體不享有)、請求行政裁判權(quán)及獲得公正裁判權(quán)；義務(wù)主體是國家，國家建立行政訴訟制度來履行義務(wù)，充分保障公民行政訴權(quán)；行政訴權(quán)與實(shí)體權(quán)益和實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系緊密相聯(lián)，是一項獨(dú)立的權(quán)利。［5］

民族區(qū)域自治制度是中國的基本政治制度，實(shí)行民族區(qū)域自治，保障了少數(shù)民族的平等地位和平等權(quán)利。1984年中國民族區(qū)域自治法對少數(shù)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等權(quán)利和義務(wù)都作出了系統(tǒng)規(guī)定。中國現(xiàn)行《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條都明確規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。中國立法法還進(jìn)一步明確規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)，對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定。中國少數(shù)民族自治地方的立法權(quán)，能夠使少數(shù)民族特殊利益和要求合法化，當(dāng)這些權(quán)益受到侵害時便可通過行使訴權(quán)予以保障，因而民族自治地方立法權(quán)極大地保障少數(shù)民族訴權(quán)。［3］

中國憲法、民族區(qū)域自治法、人民法院組織法及行政訴訟法對少數(shù)民族行政訴權(quán)保障提供了法律基礎(chǔ)。(1)明確規(guī)定少數(shù)民族有使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利?！稇椃ā返?34條、《民族區(qū)域自治法》第47條、《行政訴訟法》第8條都明確規(guī)定，人民法院對于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的訴訟參與人，應(yīng)當(dāng)及時為他們提供翻譯；在少數(shù)民族地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族語言文字進(jìn)行審訊、發(fā)布判決書、布告和其他文件資料?？梢娺@些相關(guān)法律規(guī)定及其在實(shí)踐中的貫徹落實(shí)，不但保障了少數(shù)民族行政訴權(quán)，而且也完全符合保障人權(quán)的國際要求。(2)健全的法律援助制度為少數(shù)民族當(dāng)事人行政訴權(quán)保障提供了有利條件。自從恢復(fù)律師資格考試制度以來，中國少數(shù)民族地區(qū)律師隊伍就隨即建立起來。中國少數(shù)民族自治地方認(rèn)真落實(shí)律師法，組織少數(shù)民族文字的律師資格考試，收到了良好的效果，從而使少數(shù)民族當(dāng)事人選擇通曉少數(shù)民族語言文字的律師提供法律服務(wù)由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。人民法院切實(shí)落實(shí)法律援助制度，表現(xiàn)在為不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的少數(shù)民族當(dāng)事人指定辯護(hù)人時，選擇通曉少數(shù)民族語言文字的律師?？梢姡∪姆稍贫葹樯贁?shù)民族當(dāng)事人行政訴權(quán)保障提供了有利條件，因而少數(shù)民族行政訴權(quán)得到進(jìn)一步保障。(3)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部少數(shù)民族司法人員的配備為少數(shù)民族行政訴權(quán)保障奠定了重要基礎(chǔ)。中國《民族區(qū)域自治法》第46條第3款明確規(guī)定：“少數(shù)民族自治地方的人民法院、人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的人員。”民族自治地方的自治條例也明確作出了相應(yīng)的規(guī)定，比如《鄂溫克族自治旗自治條例》第20條明確規(guī)定：“自治旗人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有鄂溫克族的人員?！敝袊ü俜?、檢察官法和人民警察法都詳細(xì)規(guī)定了法官、檢察官、人民警察的任職條件。所有這些法律、政策的具體規(guī)定和貫徹落實(shí)，切實(shí)保證了少數(shù)民族法官、檢察官、人民警察在少數(shù)民族地區(qū)各級司法部門的配備，為少數(shù)民族當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟活動以及行政訴權(quán)保障措施的落實(shí)奠定了重要基礎(chǔ)。(4)“巡回審理，就地辦案”已經(jīng)日益成為保障少數(shù)民族當(dāng)事人行政訴權(quán)的重要審判方式。1999年《最高人民法院關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》第2條明確規(guī)定：“為便利當(dāng)事人進(jìn)行訴訟和人民法院審判案件，基層人民法院根據(jù)需要，可設(shè)立人民法庭?！痹摗兑?guī)定》第18條也明確規(guī)定：“人民法庭根據(jù)需要可以進(jìn)行巡回審理，就地辦案。”所謂“巡回審理，就地辦案”，是指人民法院派出法庭，及時到案件當(dāng)事人所在地、行政糾紛發(fā)生地或者其他與案件有密切聯(lián)系的地點(diǎn)，就地受理和審判案件，在最快的時間內(nèi)解決糾紛。人民法院派出法庭“巡回審理，就地辦案”的審判方式，不但方便了證人、翻譯人員、鑒定人等行政訴訟參與人及時到庭參加訴訟，而且十分有利于提高行政訴訟辦案效率和實(shí)現(xiàn)司法公正，同時是對少數(shù)民族公民進(jìn)行法制宣傳教育的好形式，大大提升了少數(shù)民族公民的行政訴訟意識?？傊把不貙徖?，就地辦案”已經(jīng)成為保障少數(shù)民族當(dāng)事人行政訴權(quán)的重要審判方式，保證了少數(shù)民族當(dāng)事人能夠親自參加訴訟，行使各項行政訴訟權(quán)利。

三、中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障的改革思路

實(shí)踐表明，近年來中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障取得了長足進(jìn)步，但當(dāng)前仍陷實(shí)踐困境，必須尋求改革路徑，改革的最終價值取向就是切實(shí)保障少數(shù)民族行政訴權(quán)，努力構(gòu)建社會主義和諧社會。

(一)中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障的實(shí)踐困境

1.中國行政訴訟司法體制先天不足。中國現(xiàn)行憲法和人民法院組織法規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。但由于沒有相應(yīng)的物質(zhì)、體制保障，憲法所確定的獨(dú)立審判權(quán)在包括少數(shù)民族行政訴訟實(shí)踐中沒有嚴(yán)格“獨(dú)立行使”而停留在憲法層面上。人民法院的編制、經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等司法行政事務(wù)受制于地方行政機(jī)關(guān)，法官的任免、人事管理等受地方黨政領(lǐng)導(dǎo)制約，使人民法院不能擺脫千絲萬縷的地方關(guān)系，難以樹立司法權(quán)威。在內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)行上，上下級法院通過目標(biāo)考核等載體，建立類行政化管理模式，一級對一級負(fù)責(zé)。因此，受人民法院地方化及內(nèi)部管理行政化模式的影響，在強(qiáng)大的行政權(quán)威面前，人民法院往往為“生存權(quán)”而讓步，讓步的結(jié)果則是包括少數(shù)民族公民在內(nèi)的行政訴權(quán)受到損害，難以切實(shí)保障行政訴權(quán)，一定程度上加深了少數(shù)民族公民對人民法院能否公正有力地監(jiān)督政府作出的具體行政行為的合理懷疑。

2.少數(shù)民族公民權(quán)利意識缺失。行政法理論認(rèn)為，行政權(quán)力具有擴(kuò)張性，必須通過權(quán)力對權(quán)力和權(quán)利對權(quán)力的制約，才能不使保障權(quán)利的權(quán)力異化為侵害權(quán)利的權(quán)力。權(quán)力對權(quán)力的制約在于通過立法權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力分配與行政權(quán)相制衡，而權(quán)利對權(quán)力的制約則是公民通過行使行政訴權(quán)與行政權(quán)相抗衡，以保障合法權(quán)益。不可否認(rèn)，盡管新中國建立已有60多年，教育文化事業(yè)成就顯著、蒸蒸日上，但當(dāng)下少數(shù)民族公民的整體科學(xué)文化素質(zhì)還有待于提高，普遍存在不學(xué)法、不知法、不信法的現(xiàn)象，并且因?yàn)榉衫碚撝R的抽象性和法律條文內(nèi)涵的難于理解，加上普法教育很不到位、基本上流于形式，他們確實(shí)很難真正掌握有關(guān)行政訴訟的法律知識。再由于少數(shù)民族公民深受傳統(tǒng)的“厭訟”觀念影響，長期存在畏“官”心理，即使其合法權(quán)益受到政府具體行政行為侵犯也是忍氣吞聲，對行政訴訟普遍不會告、不愿告、不敢告，擔(dān)心“官官相護(hù)”，害怕打擊報復(fù)。有的少數(shù)民族當(dāng)事人認(rèn)為自己是“弱勢群體”而勢單力薄，即使行使了行政訴權(quán)，首先就在心理上感覺很難能夠勝訴。還有的少數(shù)民族當(dāng)事人因不熟悉行政訴訟法律制度，而超過了行政訴訟時效，結(jié)果失去了運(yùn)用司法手段解決行政爭議的大好機(jī)會。因此，公民權(quán)利意識缺失造成了少數(shù)民族行政訴權(quán)發(fā)動率低，行政訴訟案件收案少。

3.行政主體及工作人員憲政意識缺位。憲政的三大基石是主權(quán)在民、有限政府和保障人權(quán)，三者構(gòu)筑了所謂人民是國家的權(quán)力之源，一切權(quán)力屬于人民。保障人權(quán)，就是保障憲法所確立的公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而受長期封建遺毒影響，一些少數(shù)民族地區(qū)行政主體及工作人員“臣民”、“子民”、“父母官”的觀念很深，顛倒了主仆關(guān)系，助長了特權(quán)思想。在成為被告后，不應(yīng)訴，不出庭，不舉證，不移送材料，甚至利用所掌管的人財物權(quán)力對人民法院的行政審判施壓，妨礙了少數(shù)民族行政訴權(quán)的行使和效果。

4.行政訴訟的高成本障礙。行政訴訟費(fèi)用過高，已是不爭的事實(shí)，這是少數(shù)民族當(dāng)事人不愿意提起行政訴訟的經(jīng)濟(jì)原因。自從中國建立行政訴訟制度以來，行政訴訟收費(fèi)制度就基本上照搬民事訴訟收費(fèi)制度，將案件分為非財產(chǎn)案件和財產(chǎn)案件，前者按件收取，后者以其所涉金額按比例征收。這樣的收費(fèi)制度，使少數(shù)民族當(dāng)事人不得不承受相對過高的行政訴訟成本，包括案件受理費(fèi)、律師費(fèi)等必要費(fèi)用，還有諸多因非法律因素引起的司法腐敗所增加的額外成本。在行政訴訟的高成本障礙面前，少數(shù)民族當(dāng)事人總是權(quán)衡利弊，其結(jié)果就是選擇忍讓而不提起訴訟或者尋求行政訴訟外的救濟(jì)途徑。

5.行政訴訟受案范圍限制。劃定行政訴訟受案范圍，限制了行政訴權(quán)的行使，受案范圍之外的行政糾紛將不能訴請人民法院裁判。行政訴訟受案范圍從行政訴訟法實(shí)施以后，雖經(jīng)行政復(fù)議法、行政訴訟法司法解釋，擴(kuò)展了行政訴訟受案范圍，但沒有獲得根本性突破，對人權(quán)的保障還有差距。如抽象行政行為和內(nèi)部行政行為不受司法審查，涉及政治、教育等權(quán)利的行政行為，公安、安全機(jī)關(guān)作出的扣押、凍結(jié)、查封等強(qiáng)制措施等沒有明確納入行政訴訟受案范圍。行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體、公立學(xué)校等其他公共權(quán)力組織可否成為被告等沒有明確規(guī)定。所有這些問題，也是中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障陷入實(shí)踐困境的重要原因。

(二)中國少數(shù)民族行政訴權(quán)保障的改革路徑

1.賦予司法獨(dú)立以實(shí)質(zhì)內(nèi)核，實(shí)現(xiàn)法官自治。公正是司法的靈魂，而司法獨(dú)立是司法公正的基礎(chǔ)。在大陸法系和英美法系國家，司法權(quán)都專屬于法院，司法獨(dú)立包括法院獨(dú)立和法官獨(dú)立兩項內(nèi)容。而中國司法權(quán)并不專屬于人民法院，還包括檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等部門。由于中國人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)存在上述諸多不足，必須予以改革。出于借鑒法國、德國行政法院的成功經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)一些學(xué)者提出建立專門行政法院的構(gòu)想。筆者認(rèn)為，先進(jìn)法律文化是人類社會的文明成果，可以借鑒和吸收，但是應(yīng)該依據(jù)本國國情。從中國國情出發(fā)，筆者不贊同設(shè)立專門行政法院，因?yàn)樯婕暗饺魏螄覚?quán)力的分配、國家機(jī)構(gòu)的設(shè)立都必然觸及現(xiàn)行憲政體制的安排。司法體制改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，是一項綜合性的系統(tǒng)工程。可以借鑒日本第三次司法改革的做法，設(shè)立統(tǒng)一的司法改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定司法改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、計劃和步驟，整體推進(jìn)司法改革，使司法改革體現(xiàn)民意。改革尤其應(yīng)對司法權(quán)的性質(zhì)、歸屬，法院的資源配置，法院獨(dú)立的保障，法院“地方化”的避免等進(jìn)行徹底考慮解決。當(dāng)法院“地方化”，法院獨(dú)立地位得以確立，則行政訴權(quán)就有保障。還要改革法院內(nèi)部管理體制，實(shí)現(xiàn)法官自治。中國法院管理行政化突出表現(xiàn)在司法決策過程中的集體決策制；法官之間的行政等級制和上下級法院關(guān)系行政化。集體決策制體現(xiàn)在審判委員會對案件討論的集體負(fù)責(zé)，集體承擔(dān)風(fēng)險，損害了司法權(quán)的裁判中立性和司法者的親歷性。法官的行政等級制和上下級法院關(guān)系行政化，使現(xiàn)代法治所倡導(dǎo)的“法官具有獨(dú)立性，只服從憲法和法律”的理念失去依附，法官受各種因素的影響可能疏于對行政訴權(quán)保障。因此，應(yīng)建立法官身份保障制度，實(shí)行法官職務(wù)終身制、不可更換制、退休制、高薪制等，以此提高法官的物質(zhì)待遇，確保法官職務(wù)不受侵犯，保障法官獨(dú)立。賦予法官特殊權(quán)利與地位，要實(shí)施“司法豁免”特權(quán)規(guī)則，使其不必?fù)?dān)心因行使審判權(quán)而處于不利地位，從而敢于辦理各類行政訴訟案件，大膽受理各類新案，不將當(dāng)事人訴訟請求拒之法院大門之外。同時，基于行政訴訟專業(yè)化，應(yīng)嚴(yán)把行政訴訟法官“入口”關(guān)，培養(yǎng)“學(xué)者型”、“專家型”法官隊伍，提高專業(yè)素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，通過審理裁判一些經(jīng)典案件，樹立法官的崇高地位。［6］因此可以說，中國司法改革成功之日必定是中國少數(shù)民族行政訴權(quán)得到切實(shí)保障之時。

2.提升少數(shù)民族公民權(quán)利意識。公民權(quán)利意識是對抗人治、制約公共權(quán)力的重要力量，是實(shí)行依法治國、依法行政的重要社會基礎(chǔ)。當(dāng)下中國少數(shù)民族公民總體權(quán)利意識還極其缺失，他們對法上權(quán)力、法外權(quán)力和行政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)不合目的性的過度寬容造成了行政訴權(quán)保障不到位、不充分。必須采取各種措施和通過各種途徑，如成人高等教育、普法宣傳教育、新聞媒介等，大力提升少數(shù)民族公民權(quán)利意識，增強(qiáng)行政訴權(quán)的自我保障能力。還要不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展法治經(jīng)濟(jì)，從而強(qiáng)化少數(shù)民族公民權(quán)利意識、主體意識，法治社會的利益主體進(jìn)一步趨向多元化，使市民社會和政治國家相對分離開來，對國家公共行政權(quán)力予以有效抗衡。此外，必須通過行政訴訟制度的改革推動少數(shù)民族公民訴訟意識的提高，擴(kuò)大行政糾紛司法救濟(jì)范圍，保障出現(xiàn)訴訟需求時能獲得法律支持，切實(shí)使少數(shù)民族公民會告、愿告，走出“厭訟”、“畏官”陰影。

3.增強(qiáng)行政主體憲政觀念、法治意識。少數(shù)民族地區(qū)政府及其官員是否清醒地認(rèn)識權(quán)力的有限性，是否充分尊重公民權(quán)利，是有無憲政與法治意識的標(biāo)志。少數(shù)民族地區(qū)行政主體及工作人員要在政府職能的轉(zhuǎn)變中牢固樹立憲政觀念和法治意識，擺正“主”“仆”關(guān)系，不妨害、不阻撓少數(shù)民族當(dāng)事人行政訴權(quán)的行使。筆者建議在行政訴訟法的修訂中，增加行政首長出庭應(yīng)訴等相關(guān)法律責(zé)任，以法律強(qiáng)制手段改變個別行政主體不支持、不配合行政訴訟的狀況。隨著構(gòu)建社會主義和諧社會“民主法治”要求的嚴(yán)格遵循和依法治國基本方略的切實(shí)落實(shí)，這種轉(zhuǎn)變將進(jìn)一步加快。

4.降低行政訴訟成本。首先，行政訴訟根本不同于民事訴訟，無論從行政訴訟所要解決的問題和問題性質(zhì)，還是從其審理所依據(jù)的實(shí)體法和人民法院對政府進(jìn)行司法監(jiān)督的本質(zhì)來看，行政訴訟成本都應(yīng)該由國家財政支付。如果行政訴訟費(fèi)用全部由包括少數(shù)民族在內(nèi)的當(dāng)事人承擔(dān)，這是極不合理的。所以，中國應(yīng)該盡快實(shí)行“行政訴訟成本國家承擔(dān)制度”，以便全方位地保障少數(shù)民族行政訴權(quán)。其次，當(dāng)下中國應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)行行政訴訟風(fēng)險告知制度，以便減少少數(shù)民族當(dāng)事人不必要的損失。人民法院對于那些屬于社會保障、發(fā)放撫恤金或者要求減輕負(fù)擔(dān)以及拆遷補(bǔ)償?shù)纫粫r難以承受較高訴訟費(fèi)用的行政訴訟案件，必須對少數(shù)民族當(dāng)事人實(shí)行訴訟費(fèi)用減、免、緩制度以保障立案，使其不至于因經(jīng)濟(jì)困難而不愿意提起行政訴訟，從而導(dǎo)致行政訴權(quán)得不到保障。最后，行政訴訟的司法公正與訴訟效率的實(shí)現(xiàn)主體，應(yīng)該是人民法官。人民法官的法律素養(yǎng)和高尚品質(zhì)，恪盡職守和不懈追求，直接關(guān)系到行政訴訟的司法公正和訴訟效率的提高和實(shí)現(xiàn)，也直接影響到少數(shù)民族當(dāng)事人行政訴訟成本的增減。在一定程度上可以說，在當(dāng)下中國行政訴訟收費(fèi)制度下，人民法官素質(zhì)的提高也是降低行政訴訟成本的重要因素之一?？梢?，只有全面降低行政訴訟成本，才能切實(shí)保障少數(shù)民族行政訴權(quán)。

5.逐步擴(kuò)大司法審查范圍。中國行政訴訟受案范圍雖經(jīng)拓展，但與構(gòu)建社會主義和諧社會的“民主法治”要求仍有差距，行政相對人在一些領(lǐng)域受到不公正待遇時無法尋求司法救濟(jì)。由于司法資源有限，司法并不是萬能的，僅僅提供了一種法律解決途徑。因此，擴(kuò)大司法審查范圍，即進(jìn)一步拓展行政訴訟受案范圍是一個復(fù)雜的問題。但是，行政訴訟受案范圍并不是封閉的，一成不變的。為更充分地保障包括少數(shù)民族在內(nèi)的行政訴權(quán)，筆者建議在今后行政訴訟法修訂時，可以采取“抽象概括+具體排除”的行政訴訟受案范圍模式。“抽象概括”可表述為：公民、法人或其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，可以向法院提起訴訟，除法律另有明確規(guī)定外，法院應(yīng)當(dāng)予以受理，并依法作出裁判?！熬唧w排除”主要是排除不屬于法律問題，司法難以依法作出裁判，或司法解決不具有優(yōu)勢的問題。主要對屬于政治決策、軍事行為、內(nèi)部紀(jì)律問題等應(yīng)予排除司法審查。對抽象行政行為審查，應(yīng)將規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入審查范圍，對此類抽象行政行為經(jīng)審查無效的，由法院機(jī)關(guān)直接宣告，以符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。而對行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為亦應(yīng)納入司法審查范圍，司法權(quán)才是終局性的救濟(jì)權(quán)利，從而構(gòu)筑起更完整意義的行政訴權(quán)。

［1］張敏杰.中國弱勢群體研究［M］.長春：吉林人民出版社，2003.

［2］張英洪.給農(nóng)民以憲法關(guān)懷［M］.北京：長征出版社，2003.

［3］李湘剛.訴權(quán)理論與中國少數(shù)民族訴權(quán)［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010，(5).

［4］卓澤淵.依法治國論［M］.北京：中國方正出版社，2003.

［5］馬懷德.行政訴訟原理 ［M］.北京：法律出版社，2003.

［6］李湘剛.司法官遴選制度比較研究——兼論中國司法官遴選制度的構(gòu)建［J］.湖南城市學(xué)院學(xué)報，2010，(4).