管鵬

【摘要】 隨著高校大擴招政策的實施，負債辦學成為高校的一種普遍現(xiàn)象。對高校財務風險管理問題進行系統(tǒng)和深入地研究，具有重要的理論意義。文章通過分析高校財務風險管理的特點和問題，認為建立現(xiàn)代大學制度下的高校財務風險管理模式，可以優(yōu)化高校財務風險管理，增強高校的軟實力，是避免高校財務風險危機的有效手段，對保證高校持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】 高校財務； 風險管理； 現(xiàn)代大學制度

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和競爭的激烈，高校因各種原因產(chǎn)生嚴重財務風險的可能性大大提高，高校如果爆發(fā)嚴重的財務風險，勢必對高等教育帶來極大影響。因此，如何加強高校財務風險管理是目前高等教育管理中十分重要的內容，也是保持高等教育穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展的關鍵措施。本文經(jīng)過分析認為構建現(xiàn)代大學制度下的高校財務風險管理模式是優(yōu)化財務風險管理的必然要求。

一、高校財務風險含義

對高校財務風險進行界定，有利于確定財務風險管理研究邊界，并為其提供理論支撐。目前對高校財務風險的定義主要從負債和不確定性兩個視角展開。

（一）負債風險視角下的高校財務風險

從高校財務風險問題受到學者和社會各界的廣泛關注開始，在很長一段時間內，許多研究者都將高校財務風險等同于負債風險。將高校財務風險單純界定為負債風險，有其特定的歷史背景，也能切實地反映國內許多高校的風險來源，但是該類定義也存在一定的局限性。雖然負債風險是目前我國高校擴招和建立大學城情況下首當其沖的，也是最顯著的風險，但并不代表高校全部的風險，高校在運營過程中的其他不確定因素同樣會導致財務風險。如果僅僅將高校財務風險定義為負債風險，那么對其他風險因素的忽略必然不利于對高校財務風險的全面控制和管理。

（二）不確定性視角下的高校財務風險

這種觀點借助風險的概念對高校財務風險進行了界定。由于風險是未來結果的變化性，或者關于不愿發(fā)生的事件發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)。因此龔建英（2006）等人將高校財務風險定義為高校在經(jīng)營過程中，由于內外部環(huán)境因素的變化及作用所形成的財務狀況不確定性，從而使高校蒙受損失，造成其不能充分承擔其社會職能、提供公共產(chǎn)品乃至危及其生存的可能性。認同該定義的學者進一步認為高校財務風險是客觀存在的，它反映了人們對高校財務狀況的預期結果與實際結果之間的變動程度，可以用客觀尺度來衡量。

通過對以上各種高校財務風險定義的梳理和評析，本文認為，對高校財務風險的理解，必須從風險的本質及高校財務風險的成因、特性和影響出發(fā)，提出一個更廣義、全面、科學的概念。本文界定的高校財務風險即：高校在運營過程中，由于委托代理關系、財務治理、非營利性等因素內外部作用所形成的財務狀況的不確定性。這種不確定性一方面可能使高校蒙受損失，造成其不能充分承擔社會職能、提供公共產(chǎn)品乃至危及其生存；另一方面也可能帶來高?？缭绞桨l(fā)展的契機，促進高等教育質量的提高和社會的進步。

二、高校財務風險的特點

與企業(yè)財務風險相比，高校財務風險有其不同的特點。作為非營利性事業(yè)單位，高校財務風險既不同于廣義的企業(yè)財務風險，也不同于狹義的企業(yè)財務風險，但從概念的性質和風險成因上看，更接近于廣義的企業(yè)財務風險概念，但高校的財務風險與企業(yè)的財務風險有著明顯的區(qū)別，這主要是由高校與企業(yè)的財務活動的不同造成的，具體分析如下：

1.隱蔽性。我國高等教育現(xiàn)在雖然已經(jīng)由精英化教育轉入到大眾化教育，然而高等教育市場還是相對處于供不應求的狀態(tài)，高校身處賣方市場，其教學質量、科研投入、設施改善等暫時還無法接受市場的評價，諸如運營質量下降帶來的財務風險具有高度的隱蔽性。另外，高校財務風險的隱蔽性還體現(xiàn)在許多或有負債，如高校已經(jīng)完工或尚未完工的各類工程的應付款等無法準確進行監(jiān)控。

2.難評價。高等教育具有公共產(chǎn)品的性質，決定了高校不以盈利為目標，所以高校的償債能力，均不能用盈利能力評價，只能用支付能力來進行評價。對長期償債能力只能進行近似評價。

3.潛伏性。目前高校使用的是收付實現(xiàn)制，高校所形成的事實負債不能完全在報表中反映，這種沒有進入賬簿體系的隱性負債容易掩蓋財務支付危機，使得高校的財務風險普遍具有一定的潛伏期。

4.可控制性。高校財務風險是普遍存在的，雖然由于現(xiàn)有的財務管理體制的原因，對高校財務風險進行控制的難度較大，但是只要政府各級教育主管部門加強對高校財務風險的監(jiān)管，高校自身建立完善的風險控制機制，并嚴格遵守財務規(guī)章制度，完全可以預防或減小風險的發(fā)生及其危害。

5.客觀性。在教育管理體制改革、政府對高等教育投入不足及高校自有資金短缺的情況下，高校面對巨大的資金缺口，只能舉債辦學。對于舉債辦學，部分學者和高校領導認為高校作為非營利性的事業(yè)單位不會存在財務風險。但是財務風險是一種客觀存在的經(jīng)濟現(xiàn)象，它貫穿于資金運作的全過程，高校只要舉債籌資，就會面臨財務風險。

三、高校財務風險管理存在的問題

（一）高校獨立辦學的法人地位難以保障

《高等教育法》規(guī)定了高校具有法人資格，并列舉了若干辦學自主權，近些年來，政府教育主管部門也研究出臺了一系列擴大高等學校辦學自主權、調整教育結構和改革內部管理體制的具體辦法和措施，使高等學校的辦學自主權得到一定程度的擴大。但是，目前的改革與真正實現(xiàn)高校獨立辦學的法人實體地位的要求相差還很遠，具體表現(xiàn)在：一方面，政府部門對高校的管理還沒有完全轉變到以宏觀管理為主的方式上來；另一方面，雖然法人制度要求法人能夠獨立擁有出資人提供的財產(chǎn)，并對這些財產(chǎn)進行自主支配，但目前高校財產(chǎn)只能依法使用，不能憑法人意志進行自主支配。

（二）財務治理結構不合理

財務治理結構是實施財務治理的組織基礎，是確保正確處理高校相關利益群體之間利益關系的組織結構安排。目前，在黨委領導的校長負責制下，學校財務管理工作往往是由分管副校長或總會計師負責，重大財務事項由學校黨委常委會或校務委員會或財經(jīng)領導小組等研究確定。這些機構的人員任命很大程度上體現(xiàn)著政府意志，教職員工、學生及其家長、銀行機構、捐款人等其他利益相關者則難以參與到高校財務管理工作中，雖然學術委員會和教代會能夠在一定程度上反映高校教師的利益訴求，但是這一制度近年來也呈現(xiàn)出一定的“泛行政化”狀況，即從人員安排到工作開展都受行政力量的滲透和支配，這就影響了教師利益的表達和傳輸，使得學術委員會和教代會也逐漸淪為促進決策合法化的工具。另外，在這一治理結構下，學生及家長等其他群體的利益訴求則基本未考慮，基本處于邊緣化的弱勢狀態(tài)。

針對此問題，不少高校建立了董事會，希望能通過各利益相關者代表參與高校財務管理工作帶來高校管理體制的變革建立起大學自治體制從而擺脫行政權力的干涉?？墒?，董事會并沒有成為高校財務治理體系的核心，即便能夠在高?；I資上發(fā)揮一定的積極作用，但并不能帶來財務管理體制的變化。而如今的財務治理結構由于受到最高決策者的利益出發(fā)點、管理水平、道德修養(yǎng)等因素的限制，決策往往不會很好地顧及和保護其他利益相關者的利益，并可能會對其他利益相關者造成傷害。

（三）普遍缺乏戰(zhàn)略性財務運作規(guī)劃

隨著高等教育市場化程度的提高和高校之間資源競爭的日趨激烈，高校發(fā)展戰(zhàn)略的重要性和必要性將獲得廣泛的重視。一個關系到高校整體發(fā)展方向、能夠整體協(xié)調高校全局發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃必然需要一個以長期發(fā)展愿景為指導的戰(zhàn)略性財務運作規(guī)劃作支撐。由于戰(zhàn)略性財務規(guī)劃具有全局性、連續(xù)性作用，因而對高等學校財務風險管理具有十分重要的影響。絕大多數(shù)高校，尤其是非重點高校在長期的財務管理工作中，雖然較為重視一年一度的財務預決算管理，但忽視了對高校發(fā)展戰(zhàn)略的研究，從而造成了戰(zhàn)略性財務運作規(guī)劃的缺失。這就制約了財政和資源因素與戰(zhàn)略規(guī)劃的結合，從而造成了一些高校重大財務決策的盲目性、資金使用的低效率性和學校資源的浪費，特別是目前部分高校面臨的同期建設集中、規(guī)模大，導致資金周轉困難，這些與戰(zhàn)略性財務運作規(guī)劃的缺失有直接關系。

（四）風險管理責任人缺失

與企業(yè)的性質不同，高校具有財務主體和財政主體的雙重屬性：一方面高校在法律上已成為一個真正意義上的事業(yè)單位法人主體，有了自主投資、辦學、管理等方面的權利；另一方面高校依然是一個財政主體，是國家預算的一個基層單位，國家財政是高校經(jīng)費的重要來源。針對貸款償還責任，教育部已提出誰貸款誰負責的原則，但從產(chǎn)權角度來說，高校的最大投資主體是政府，所有權歸屬國家，高校并沒有獨立財產(chǎn)，在事實上也不可能獨立承擔民事責任。國家經(jīng)過一系列委托代理過程，將高校的運營和管理權交給最終代理人——高校領導。由于高校領導既不是所有者，也不是代表出資人，辦學過程中即使欠下巨額債務，作為代理人并不會受到什么影響。而現(xiàn)行的干部考核制度并沒有辦法約束高校領導者的行為，這又導致了高校領導自我約束的缺乏，容易出現(xiàn)“任際”（前后任負責人之間）債務轉移，導致權責不清，形成盲目負債發(fā)展的惡性循環(huán)。

（五）財務風險內部控制機制不完善

內部控制制度不完善、控制范圍不全面、控制執(zhí)行不嚴等，使高校資產(chǎn)安全保障存在較大隱患，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，預算管理制度約束軟化。隨著高等教育體制的深入推進和高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的調整，高校經(jīng)費的收支規(guī)模逐漸增大，收支結構更為復雜，預算管理中暴露的問題也越來越多。高校預算管理中存在的問題具體有：預算編制不完善、預算編制透明度不高、重預算收入輕預算支出、重審批式的控制輕反饋激勵式控制、基建項目投資約束不夠等。

第二，內部審計監(jiān)督的有效性不高。內審的獨立性不強主要反映在審計人員的切身利益直接受控于單位領導和內審機構缺乏必要的處理、處罰權兩方面。

第三，財務信息的透明度不高。高校存在不同程度的財務信息披露滯后、透明度不高現(xiàn)象，表現(xiàn)在：財務公開不及時；財務公開內容存在避重就輕，避實就虛現(xiàn)象；公開程序不規(guī)范；公開方式單一，沒有將財務公開工作作為財務部門的正常工作來抓等。財務信息的不透明導致廣大教職工知情、監(jiān)督的權利尚未得到充分行使，一些關系到廣大教職工切身利益的政策和事務很大程度上體現(xiàn)主要領導的意志，而不是征詢教職工意見，集思廣益的結果。

四、建立現(xiàn)代大學制度，明晰高校產(chǎn)權是優(yōu)化財務風險管理的必然要求

我國高校面臨的諸多財務風險都與高校產(chǎn)權不明晰直接相關。一個科學合理、能適應時代變遷的大學制度，不僅能夠明確大學的投資者、管理者、辦學者的權力和責任，而且能夠借鑒更具效率、實事求是的企業(yè)經(jīng)營作風，緩解高校財務壓力，改善高校運營環(huán)境。因此，建立現(xiàn)代大學制度，明晰高校產(chǎn)權不單單是新時期高等教育改革的發(fā)展方向，更是優(yōu)化高校財務風險管理的必然要求。本文著重從以下幾個方面進行分析：

（一）構建高校法人治理結構，明晰高校的產(chǎn)權

現(xiàn)代大學制度下高校財務風險管理模式從宏觀與微觀兩個層次構建起了現(xiàn)代高校的法人治理結構，其核心就是要明晰高校的產(chǎn)權。在宏觀治理結構方面，引入了董事會制度。在董事會的人員組成方面，不僅考慮到了政府，還包含校黨委書記、教授代表以及工商界代表等，政府不再是高校唯一的投資者；在辦學權方面，政府更多地體現(xiàn)在提供服務和法律等制度的創(chuàng)新與保障上；在管理權方面，政府依靠行政合同而使高校成為一個獨立的法人實體，使學校獲得更大的獨立自主辦學的權力。在新模式下，政府作為高校的出資者之一，擁有高校的所有權和部分收益權，可以以董事會的形式對高校行為進行約束，而不再通過行政手段和行政命令來直接管理學校；而高校法人擁有對學校財產(chǎn)的所有權、占有權、使用權、經(jīng)營權、處分權、交易權與部分收益權。

在微觀治理結構方面，由財經(jīng)管理委員會、審計委員會以及學術委員會等構成的組織結構，實行董事會領導下的校長負責制。各機構之間既能各司其職、各自負責，又能相互聯(lián)系、相互制約。與此同時，建立起工會和教代會等民主管理和監(jiān)督機構，形成完善的高校內部產(chǎn)權治理結構。校長作為學校的行政總長，認真落實校內各層級領導的經(jīng)濟責任制，以實現(xiàn)有效的激勵與約束機制。

（二）促進科學合理的領導決策體制的形成

現(xiàn)代大學制度下高校財務管理模式的突出特點就是要提高高校財務決策工作的科學性。首先，董事會的引入可以明確國家、政府、高校三者各自的權利和責任，使高校在獲取更多辦學自主權的同時，有效避免領導者的短期行為，從而使高校的財務決策工作具有更大的靈活性和適應性；其次，財經(jīng)管理委員會的設置使得高校重大財務問題決策機構委員會化，避免以往重大決策僅由單個管理人員拍板的局限性，提高了決策的科學性；最后，通過設立學術委員會，可以建立起行政事務制衡機制，規(guī)范財經(jīng)管理委員會的行政權力，有利于高校財務管理中學術權力與行政權力的耦合，建立起有效的二元財務決策模式。

（三）完善管理人員的職業(yè)化

現(xiàn)代大學制度下的高校財務管理模式中要求包括“校長—財經(jīng)管理委員會—計劃財務處—二級財務管理部門”等各個層級的財務管理人員都具有良好的職業(yè)素質，具體表現(xiàn)為：首先，在大學校長的選擇上改變以往由政府統(tǒng)一任命的傳統(tǒng)，形成競爭上崗、擇優(yōu)聘任的新模式；其次，由既精通國家財經(jīng)法規(guī)、政策，又擅長理財?shù)目倳嫀煂Ｂ氈鞴軐W校的經(jīng)濟工作，直接對校長負責，有利于加強學校的宏觀調控，統(tǒng)一運籌資金，提高資金的使用效率和投資效益；最后，將“組織實施全校財會人員的業(yè)務學習和繼續(xù)教育”正式提到財務管理部門的工作日程上來，強化全校財會人員的職業(yè)素質建設，完善高校管理人員的職業(yè)化建設，真正實現(xiàn)專業(yè)性問題由專業(yè)人員來負責的管理理念。

（四）實行全面預算管理制度

高校全面預算管理是現(xiàn)代大學制度中一項具有統(tǒng)合作用的制度安排，它以市場對高等教育需求的科學預測為前提，以學校的長遠戰(zhàn)略目標為中心，以全員參與為保障，以貨幣形式總括地反映高校在一定時期內所應完成的各項事業(yè)發(fā)展計劃，然后進一步分解落實到學校內部各部門、各學院和各責任人。實行全面預算管理，首先，要在管理層和全體員工中樹立全面預算管理理念，充分發(fā)揮廣大教職工的積極性和創(chuàng)造性；其次，要建立全面預算管理組織，包括預算管理組織和預算執(zhí)行組織，前者主要負責高校預算的編制、審定、協(xié)調、調整、監(jiān)督和獎懲，后者則是預算執(zhí)行中的具體責任單位；最后，由于全面預算管理工作量大，需要依靠先進的科技信息手段保證預算編制、控制、分析、調整、考核、評價的實時性和有效性。

（五）強化內部審計的職能

審計最基本的職能就是監(jiān)督，而且是超脫于會計監(jiān)督的較高層次的監(jiān)督。高校辦學規(guī)模越大，管理層次越多，就越需要監(jiān)督?，F(xiàn)代大學制度下的高校財務管理模式中，設立了校長領導下的審計委員會，可以有效解決高校內審不到位的問題，具體表現(xiàn)為：第一，大大加強了內部審計機構的獨立性，克服了內部審計發(fā)現(xiàn)的重大問題由于涉及學校管理當局的直接、間接利益而不受重視，內部審計的重大工作成果無法送達主管部門，內部審計的工作成果大打折扣，內部審計工作人員遭到打擊報復的情況；第二，審計委員會由于教育部和各省教育主管部門的介入，加強了對學校管理者（代理人）的監(jiān)督，有效解決了長期以來學校出資人對經(jīng)費的使用監(jiān)督缺位問題，在機制上硬化了出資人對代理人的約束；第三，使得出資人能夠直接、快捷、全面地獲取高校管理部門的信息，了解代理人是否貫徹主管部門的決策，減少代理人利用所有者缺乏信息而出現(xiàn)的“逆向選擇”和“道德風險”，加強學校管理當局工作的主動性；第四，有力促進了高校的廉政建設，從源頭防止腐敗，有利于保護干部。

（六）明確財務管理機構與會計核算中心各自的職權

財務管理是高校內部管理的核心工作，是綜合性的管理，它與高校內部各種管理工作都有聯(lián)系，并支持或制約著它們的工作。財務管理的目標從本質上來講就是高校要達到的目標，而會計核算的目標是真實記錄和反應資金運作的過程及結果，并為財務管理工作提供必要和有效信息。然而，傳統(tǒng)高校財務機構設置中卻采用以會計為核心，根據(jù)會計的核算功能來劃分財務管理崗位及職能，“重核算而輕管理”現(xiàn)象十分明顯。

現(xiàn)代大學制度下的高校財務管理模式中，分別單獨設置財務管理機構與會計核算中心，二者各司其職，能夠促使財務功能重心由原來會計核算的單一職能轉移到校內外資金運作，財務活動的事前、事中、事后控制以及為各級管理決策提供參考等復合職能上來。

財務管理組織機構是財務活動的主體，機構設置合理與否直接影響到財務機制運行的效率。本文提出的現(xiàn)代大學制度下的高校財務管理組織結構，不僅有利于明晰高校的產(chǎn)權，形成科學合理的領導決策體制，拓寬高校的籌資渠道，強化內部審計的職能，完善高層管理人員的職業(yè)化問題；而且還進一步實現(xiàn)了高校財務管理的“統(tǒng)一領導、分級管理”，明確了財務管理機構與會計核算中心各自的職權，有效提高了高校財務機制的運行效率。隨著國家經(jīng)濟體制與教育體制改革的逐步深化，本文構建的高校財務管理模式定將有利于現(xiàn)代大學制度下高?！懊嫦蛏鐣⒁婪ㄗ灾鬓k學、管理科學”的要求的實現(xiàn)。

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