田蘊祥

(武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢 430072)

歐洲跨區(qū)域性公共部門服務績效評獎機制研究與啟示

田蘊祥

(武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢 430072)

公共服務的質(zhì)量與創(chuàng)新是當今國內(nèi)外政府部門與公共管理學界熱烈關注討論的議題,不少國家地區(qū)通過設置相關獎項,來鼓勵公共部門提升與創(chuàng)新服務質(zhì)量。在整合下的歐洲大陸,由歐洲公共管理學院所主辦的歐洲公共部門服務獎,是一項完全針對公共部門所設置的跨區(qū)域性獎項,以歐洲公共部門服務獎為切入點,從評價標準、活動特色等各方面來探討,應該對于我國公共部門在服務促進的工作上,提供有益的參考與借鑒。

歐洲;跨區(qū)域性;公共部門;服務績效;評獎機制

自 1980年代“新公共管理”(New Public Management,NPM)運動以來,為了滿足民眾對于公共部門的期許與要求,各國政府對于公共服務質(zhì)量的提升投入了大量心力。關于服務質(zhì)量促進的方式,除了靠機關部門內(nèi)部的管理當局和成員主動思考、提出可行策略并付諸實行之外,透過具有公信力的機構組織建立起完善嚴謹?shù)脑u鑒與獎勵機制,或許能夠監(jiān)督引導與鼓勵公共部門機關進一步致力于服務質(zhì)量的提升。

綜觀我國近十年來對于公共部門服務質(zhì)量的成效衡量,陸續(xù)發(fā)起了相關的評選和獎勵活動,例如中國大陸地區(qū)2000年由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心,以及中央黨校世界政黨比較研究中心,合作開展了首屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”;臺灣地區(qū)自2008年起由“行政院研究發(fā)展考核委員會”設置“政府服務品質(zhì)獎”,做為政府機關推動為民服務工作的最高榮譽。

放眼其他地區(qū)國家的政府當局,也有各自的公共服務評獎機制,以歐洲大陸為例,“歐洲公共部門服務獎”是由歐洲公共管理學院(European Institute of Public Administration)所主辦,15個歐洲國家及歐盟委員會(EU Commission)協(xié)辦,唯一完全針對公共部門所設置的跨區(qū)域性獎項,至今已舉辦兩屆,每屆的參獎單位在300個以上,獲獎單位僅有個位數(shù),競爭相當激烈。

要提升公共部門的服務質(zhì)量,尋求服務創(chuàng)新工作的方向思路,從評獎機制中的評核架構與指標、以及獲獎者的經(jīng)驗作法,應該可以得到具有借鑒意義的啟發(fā)。有鑒于我國學界對于歐洲地區(qū)公共管理事務仍有進一步深入關注研究的空間,因此,本研究以歐洲公共部門服務獎為出發(fā)點,從其中的評選制度設計規(guī)劃進行重點討論,來協(xié)助我國政府當局掌握國際潮流脈動,思考未來在服務創(chuàng)新促進工作上的趨勢方向。

一、相關文獻回顧

學界對于公共部門服務質(zhì)量與創(chuàng)新的議題至今已有不少研究討論,但是從國內(nèi)外相關的評獎機制來思考公共部門服務工作的研究并不多,在國外的部分,自2000年起陸續(xù)開始有學術文章出現(xiàn),例如Borins[1]分析了加拿大公共部門服務評獎方案所可能產(chǎn)生的正面與負面影響,并提出進一步完善評獎機制的各項建議。Entwistle與Downe[2]、Hartley與Downe[3]探討英國政府衡量提升公共部門服務質(zhì)量的標桿局評獎方案(Beacon Council Scheme),從次級資料或是輔以面談訪問的方式,論述評獎方案所存在的問題、誘因以及未來發(fā)展趨勢。有別于上述研究以單一國家的評獎機制為分析焦點,Bovaird與L?ffler[4]則是采取較為宏觀的分析視角,從歐盟各國重要的公共部門服務評獎機制,提出服務質(zhì)量評獎的評估架構,從而討論對公共組織、服務以及公眾的影響。

我國目前比較具有代表性的研究有以下幾篇:第一是先介紹當?shù)匾约皣庹南嚓P制度作法,然后從中尋求政策完善精進的啟示,廖麗娟和魏秋宜[5]曾撰文介紹臺灣“行政院”推動為民服務的工作近況,接著陳述歐美各國政府在服務質(zhì)量評鑒的作法,以及臺灣“行政院”服務評獎機制及后續(xù)建議。

第二是從私營部門的評獎機制,去設計公共部門的服務評鑒體系,姜重宇與吳衛(wèi)東[6]根據(jù)西方國家工商管理理論評估服務行業(yè)服務質(zhì)量的方法——波多里奇質(zhì)量獎評獎標準,引入到政府部門服務的評估中來,嘗試建立政府服務質(zhì)量評估模型,并設計基層政府質(zhì)量評估調(diào)查問卷,運用調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的方式,完成整個質(zhì)量評估體系的建立。

第三是從評獎活動中的入圍得獎項目,來分析公共部門服務創(chuàng)新發(fā)展的趨勢,俞可平[7]通過對過去十年中100多個地方政府創(chuàng)新獎入圍項目的分析,發(fā)掘出入圍較多的類別,以及中國政府創(chuàng)新總體的普遍性發(fā)展趨勢。吳建南、馬亮、蘇婷、楊宇謙[8]同樣利用“中國地方政府創(chuàng)新獎”自2000年以來五屆共計100多個獲獎項目,分析出中國地方政府創(chuàng)新的主要類型與特色。

廖麗娟和呂雅雯[9]曾在文章中提及過歐洲跨區(qū)域性公共部門的服務評獎機制,但是并未針對歐洲公共部門服務獎進行詳盡的分析,因此,本文的寫作應能填補目前公共部門服務評獎機制研究上的不足之處,具有積累研究成果的重要意義。

二、歐洲公共部門服務獎介紹[10]

歐洲公共部門服務獎于2007年成立首屆,采取隔年舉辦的方式,今年2011年舉行第三屆,以下將針對該獎項的內(nèi)容與特色進行介紹整理。

(一)歐洲公共部門服務獎的主題項目

歐洲公共部門服務獎每屆會設置不同的主題組別,例如2007年首屆的主題是協(xié)作治理、稀缺資源的善用、人口變遷的因應;2009年第二屆的主題是公共服務供給的績效改進、公民參與、協(xié)力運作的新形態(tài)、變革領導與管理;至于2011年第三屆的三個主題分別是低迷經(jīng)濟景氣下的智慧型公共服務供給、透過協(xié)作治理來敞開公共部門、走向綠色:來自公共部門的具體解決方案。

雖然每屆的主題不盡相同,但是基本上都是環(huán)繞在近二十年來全球公共部門所受到的社會經(jīng)濟、環(huán)境與政治等變遷因素影響,思考所面臨到的這些挑戰(zhàn)應該如何解決,例如高齡化社會、就業(yè)人口減少、移民人口增加等人口變遷問題;氣候異常和空間不足等環(huán)境變遷問題;都會地區(qū)通勤與住房壓力的都市化問題;國際化與歐洲化之類的全球化問題;社會資本降低的問題,包括了選舉參與以及對公共行政與服務部門的不信任;來自社會分化所產(chǎn)生的復雜社會議題,難以靠單一機關當局的行動回應來解決;盡管外界對公共服務的要求和期待不斷提高,但是對公共部門資源投入的意愿卻很薄弱的困境[11]。

(二)歐洲公共部門服務獎的評價標準

歐洲公共部門服務獎在評選標準要求上,采取的作法是一般性與特殊性兼具的方式。所謂的一般性,是指無論申請單位是申報哪一類的項目評選,主辦單位要求申請單位在遞送申請材料前,應該要注意以下的一般性評選標準:

1.創(chuàng)新

創(chuàng)新指的是項目計劃的嶄新程度,整個項目計劃在公共管理的運作中所展現(xiàn)的創(chuàng)意水平,要有明顯超越當今現(xiàn)有運行方案的地方。

2.公眾關注

項目計劃所要傳達解決的是公眾所關注的迫切需求或是重要問題,項目的主題在歐洲公共組織議程事項中具有優(yōu)先性,是多數(shù)公共部門組織所苦思解決的議題。

3.可持續(xù)性

項目計劃在目標達成與活動執(zhí)行完成之后,仍然具有持續(xù)性的長遠價值與影響力。

4.影響

項目計劃要提供證據(jù),闡明效益與具體的影響,要有具體的成果展現(xiàn)。

5.學習能力與可移轉性

項目計劃對其他組織的啟示與潛在價值,該計劃提供給其他公共組織成功仿效的可能性;要能激發(fā)未來在實行應用上的進一步完善、提供相互學習的觀點。

除了上述一般性的評獎標準之外,每一類別中還有個別的評選要求,以2011年第三屆設的三個組別為例,謹將各組的要求整理至下表:

表1 2011年歐洲公共部門服務獎各組標準要求

(三)歐洲公共部門服務獎的評選流程

歐洲公共部門服務獎從官方正式發(fā)布到最后的頒獎典禮為期十個月,采取多重階段的評選流程,申報機關單位首先必須要登錄官方網(wǎng)站進行注冊,注冊成功生效之后即進入評選程序,以2009年為例,評選作業(yè)主要有四個階段:首先第一階段是申報機關單位的個別線上評估,由至少三位以上的評審進行初評,主辦單位會把初步的分數(shù)排名結果告知各申報單位。

第二階段是由從歐洲各地的25位評委對于每個主題組別的申報項目進行討論,得出在排名上的共識,初選出28個入圍項目;第三階段,將會由學院代表實地考察這些入圍項目進行確認,結果將回報至評審委員會。

此外,歐洲公共部門服務獎所頒的獎項類型分成四大類:(1)參加獎(submission),該機關單位并未獲獎,但是案例成果收錄于主辦單位的出版品中;(2)證書獎(diploma):獲頒優(yōu)秀實踐獎證書;(3)獲獎候選人(nominees);(4)得獎者(awards)。評審委員根據(jù)學院代表考察所反饋回來的信息,選出20項獲獎候選人以及40項優(yōu)秀實踐獎。

最后一個階段,評審團會議開會決選出各組的得獎單位,2009年最后得獎的四個機關單位分別來自于法國、德國、英國、西班牙,另外兩個分別來自波蘭與羅馬尼亞的單位,也獲得評審團的榮譽評價。

(四)歐洲公共部門服務獎的宣傳訴求

為了讓歐洲公共部門服務獎的評選活動信息能夠被廣為人知,進而吸引更多的機關單位參與,主辦單位在活動正式發(fā)布之前,到各國進行宣傳,以2011年第三屆為例,在2011年2月份前往奧地利等六個國家進行了七場的宣傳會。另外,在活動開始正式發(fā)布之后,主辦單位將各國媒體對評選活動的相關報道匯總至官方網(wǎng)站上。

值得一提的是,第三屆主辦單位列出了11項鼓勵各機關單位積極申報參與的誘因,這些誘因總體而言可以整合成以下幾個方面:

首先,強調(diào)該服務獎是一個向機關單位內(nèi)部成員,以及面向歐洲大眾展示成果的極佳平臺,此獎不僅是個榮耀肯定,也可以與其他的機關單位進行知識交流和經(jīng)驗分享,藉此機會提升知名度與形象。

其次,強調(diào)評選的公正性,無論機關單位的規(guī)模層級或是從事的業(yè)務類型、所屬的國家,這些因素都不影響參賽的資格,主辦單位的評審團委員們?yōu)閲H知名度專家,秉持著獨立公正的原則參與評選事務。

另外,在參與成本上,強調(diào)線上申請的程序簡單便利,不需要繳交任何申請費用;進入最后決選的機關單位,由主辦單位支付相關的交通與住宿費用前來參賽。

四、歐洲公共部門服務獎的思考與啟示

綜觀歐洲公共部門服務獎的規(guī)劃設計,有其重要的特色與值得借鑒的地方,本文重點在于以歐洲公共部門服務獎為主軸,思考我國公共部門服務質(zhì)量創(chuàng)新評獎機制日后發(fā)展完善的可行方向,謹分述如下。

(一)跨區(qū)域公共部門質(zhì)量創(chuàng)新評獎設立的可行性思考

歐洲公共部門服務獎之所以能夠成功舉行,與歐洲各國的整合發(fā)展有密不可分的關系,不然在語言、文化、政治體制不一致的情況下,成立此類的跨區(qū)域性公共部門評獎機制并非易事。相較之下,兩岸四地雖然執(zhí)政政府不同,但是在語言文化上的相近度上遠比歐洲各國來得高,如果有一個可以讓兩岸的公共部門共同參與的評獎機制,可以讓各個機關單位相互觀摩學習,也能作為兩岸公共部門互動交流的管道媒介。

當今兩岸四地其實已經(jīng)存在共同參與評獎的活動,例如華人電影圈極受矚目的金馬獎即是一例,原先只是促進臺灣地區(qū)電影制作事業(yè)、表揚優(yōu)秀電影工作者的獎項,后來開放中國大陸電影亦可參賽,成為了華人電影圈每年交流的重要盛會。因此,辦理跨兩岸的公共部門服務評獎工作并非不可能的任務。

(二)每屆評獎主題組別的更換設定

歐洲公共部門服務獎有一個很大的特色是,采取類似一些行之有效的學術研討會的作法,每屆所訂定的主題與申報的組別有所調(diào)整變化,但是不至于相差太多,此種作法能讓評獎活動不至于每屆千篇一律,而能提升活動的多元豐富性,更可以突顯近期公共管理學界與實務界討論面對的熱點議題,從現(xiàn)有的成果實踐中,共同尋求未來解決完善的可行途徑。

(三)同中有異的服務質(zhì)量創(chuàng)新評量指標

不同類型的公共服務,其質(zhì)量創(chuàng)新評量的側重點應該也會有些許的差異,若是用相同的評比指標齊一而論,往往顯得過于粗糙,對于某些性質(zhì)較為特殊職務類型的機關未必公平。在歐洲公共部門服務獎的規(guī)劃中即有考量到組別的不同,而分別設計相關的評量標準。盡管無法從官方網(wǎng)站中得知歐洲公共部門服務獎評審委員在評選的過程中究竟是直接給整體總分的方式,或是先給予每個單項指標要求一定的分數(shù)比重,接著分項給分完后再計算總分,但是日后相關的獎項評選指標設計上,應該朝向分類訂定評比指標的方式去做規(guī)劃。

(四)透過網(wǎng)站充分宣傳報道活動信息

在網(wǎng)站建置的部分,歐洲公共部門服務獎與中國地方政府創(chuàng)新獎都在網(wǎng)站建設上投入了大量的心力,主辦單位除了在評選活動期間將所對外發(fā)布的通訊報道匯整歐洲公共部門服務獎的官方網(wǎng)站中之外,活動結束之后網(wǎng)站繼續(xù)維持運作,由專家所撰寫的分析報告也在網(wǎng)站上公開供大眾下載閱讀。

(五)重視評獎活動后續(xù)的知識移轉學習

歐洲公共部門服務獎每兩年評獎一次,至于未舉行評獎活動的年份,主辦單位并沒有閑置停頓下來,而是將前一年度的獲獎項目,與其他國際或是國內(nèi)機關組織合作,透過專題研討、座談會、演講等方式,在歐洲各國進行交流推廣,此種作法讓整個評獎活動不僅僅是停留在表揚的層次上,而是讓其他的公共部門現(xiàn)階段或是日后遇到類似的問題時,能夠從前人的經(jīng)驗智慧中積累知識,得到解決的思路。

五、結論

本研究嘗試整理介紹歐洲公共部門服務獎的評獎機制,并希望從中尋求完善我國公共部門服務創(chuàng)新評獎的工作方向,此篇文章背后所透露的,是對公共部門服務創(chuàng)新工作的思考與啟示。未來在相關的議題上,仍然有可以進一步深入研究的空間;舉例而言,在宏觀的制度層面上,可以繼續(xù)探討其他國家地區(qū)的公共服務評獎機制,擴大研究比較的范圍;至于在微觀實證研究的部分,可以探討公共部門對于與其有關的評獎活動的態(tài)度和認知狀況,以此作為制度修正完善的參考;簡言之,唯有從各個面向對此議題進行更多的研究,才能在學術層面上累積更多的成果,并作為公共部門服務質(zhì)量創(chuàng)新促進的參考基礎,對管理實務有所貢獻。

[1]Borins,S.PublicServiceAwardsPrograms:An Exploratory Analysis[J].Canadian Public A dministration,2000(3):321-342.

[2]Entwistle,T.,Downe,J.Picking Winners to Define and Disseminate Best Practice[J].PublicPolicyand A dministration,2005(4):25-37.

[3]Hartley,J.,Downe,J.The Shining Lights?Public Service Awards as an Approach to Service Improvement[J].Public A dministration,2007(2):329-353.

[4]Bovaird,T.,L?ffler,E.More Quality through Competitive Quality Awards?An Impact Assessment Framework[J].International Review of A dministrative Sciences,2009(3):383-401.

[5]廖麗娟,魏秋宜.政府服務品質(zhì)獎評獎機制之探討[J].研考雙月刊,2009(5):94-100.

[6]姜重宇,吳衛(wèi)東.基層政府服務質(zhì)量評估體系建立與實證分析——基于美國波多里奇國家質(zhì)量獎模型[J].世界科技研究與發(fā)展,2009(6):1153-1156.

[7]俞可平.應當鼓勵和推動什么樣的政府創(chuàng)新——對中國地方政府創(chuàng)新獎入圍項目的評析[J].河北學刊,2010(2):123-128.

[8]吳建南,馬亮,蘇婷,楊宇謙.政府創(chuàng)新的類型與特征:基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的多案例研究[J].公共管理學報,2011(1):94-103.

[9]廖麗娟,呂雅雯.提升政府服務品質(zhì)策略之探討[J].研考雙月刊,2010(5):12-23.

[10]European Public Sector Award[EB/OL].http://www.epsa2011.eu/

[11]Heichlinger,A.,Pr?hl,M.Taking the Pulse of European Public Administration:Key Findings of the European Public Sector Award 2009[EB/OL].http://epsa2009.eu/files/EPSA%20Brochures/ResearchReport_spread_webversion.pdf

A Study on the Mechanism of Transnational Public Service Awards in Europe

TIAN Yun-xiang
(School of Political Science and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The quality of the public service has been a popular issue over the past years.Many governments have set up awards to evaluate the service performance of the public sector and encourage public organizations to devote themselves to improving their service quality.In Europe,the European Public Sector Award is the only transnational award exclusively for the public sector.This paper takes the European Public Sector Award as an example to analyzes important characteristics of this award,such as award themes,selection criteria,evaluation process,etc.It would be possible for our country to acquire some inspiration and enlightenment on the promotion of public service quality.

europe;transnational;public sector;service performance;award mechanism

C936

A

1008-2603(2011)06-0076-05

2011-09-26

武漢大學人文社會科學“70后”學者學術發(fā)展計劃項目——“中國地方政府基本公共服務體制創(chuàng)新研究”。

田蘊祥,男,臺灣高雄人,武漢大學政治與公共管理學院講師,留法管理學博士。

(責任編輯:李瀟雨)