●嚴(yán)愛(ài)云

地方黨委“總攬全局協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局在上海的形成和發(fā)展

●嚴(yán)愛(ài)云

黨的十五大以來(lái)上海地方黨委通過(guò)界定各方職責(zé)，理順相互關(guān)系；推進(jìn)“條”“塊”建設(shè)，健全縱橫體系；著力制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)權(quán)力制衡，推進(jìn)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的形成。黨的十六大以來(lái)，通過(guò)減少內(nèi)部層級(jí)，強(qiáng)化集體領(lǐng)導(dǎo)；完善運(yùn)行機(jī)制，保障民主決策，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，使“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)格局得到進(jìn)一步發(fā)展。

地方黨委；總攬全局協(xié)調(diào)各方；上海

從20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，上海各級(jí)地方黨委不斷探索改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，理順地方黨委與地方代議機(jī)構(gòu)、地方行政、司法機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)政治組織的橫向關(guān)系，規(guī)范各級(jí)黨組織的縱向職能分工，推進(jìn)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)格局的形成和發(fā)展，從而更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

一、“總攬全局協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的形成

20世紀(jì)90年代初，黨中央關(guān)于開(kāi)發(fā)開(kāi)放浦東，確立上?！耙粋€(gè)龍頭、三個(gè)中心”地位，帶動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶跨越式發(fā)展的重大戰(zhàn)略，把上海從全國(guó)改革開(kāi)放的“后衛(wèi)”推到“前鋒”的位置。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，使得原有的黨對(duì)社會(huì)的管理方式、調(diào)控能力受到挑戰(zhàn)。客觀上，一些地方黨委包攬過(guò)多，權(quán)力過(guò)分集中，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象在一定程度上還存在；黨委與同級(jí)各種組織的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，一些地方黨委對(duì)人大、政協(xié)工作不夠尊重，使其成為“舉手機(jī)器”、“橡皮圖章”，一些地方人大、政府、政協(xié)的干部缺乏黨員意識(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)各自部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力，不能自覺(jué)維護(hù)黨委權(quán)威；依法執(zhí)政的要求還沒(méi)有完全落到實(shí)處，以權(quán)代法、不依法辦事的現(xiàn)象仍層出不窮；權(quán)力配置不科學(xué)、不合理，對(duì)權(quán)力行使過(guò)程加以制約和監(jiān)督的機(jī)制不健全，等等。這些問(wèn)題如果不盡快解決，勢(shì)必會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，妨礙黨的執(zhí)政能力的提高。

1997年召開(kāi)的黨的十五大強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略；要求“更好地發(fā)揮地方黨委在同級(jí)各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，“保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[1]。這是我黨在政治體制改革和民主法制建設(shè)總思路上一個(gè)重大突破和新的發(fā)展，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的根本方向。同年12月，中共上海市第七次代表大會(huì)提出：“要進(jìn)一步堅(jiān)持和發(fā)展民主集中制，切實(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化和制度化，使黨在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)中始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”

此后，上海市委對(duì)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的探索與實(shí)踐，大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段從黨的十五大以后到十七大前，是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的形成時(shí)期，上海市委逐步建立健全“一個(gè)班子、三個(gè)黨組、幾個(gè)口”的領(lǐng)導(dǎo)體制和相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，做到上層抓合力，基層抓活力。第二階段從黨的十六大召開(kāi)以來(lái)，是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的發(fā)展時(shí)期，上海市委按照中央部署，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)化發(fā)展，減少副書(shū)記職數(shù)，擴(kuò)大黨的全委會(huì)作用，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，使“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)格局得到發(fā)展。

在形成階段，上海市委就如何改善地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了以下探索：

（一）界定各方職責(zé)，理順相互關(guān)系。首先，按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，市委規(guī)范了各級(jí)地方黨委總攬全局，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的工作范疇。1998年1月，市委就上海貫徹依法治國(guó)方略，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)提出實(shí)施意見(jiàn)：市委帶頭遵守民主集中制的各項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步健全集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。同年4月，市委常委擴(kuò)大會(huì)議根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，歸納了市和區(qū)縣兩級(jí)地方黨委必須重點(diǎn)抓好七個(gè)方面事關(guān)全局的工作：把握政治方向、決策重大問(wèn)題、安排重要人事、開(kāi)展宣傳教育、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、形成工作合力、領(lǐng)導(dǎo)群眾組織，從政治上、思想上、組織上加強(qiáng)對(duì)全市工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的理論路線(xiàn)、方針政策在本地區(qū)正確貫徹和落實(shí)。從而明確了總攬全局的內(nèi)容和范圍。

其次，理順與地方權(quán)力系統(tǒng)的相互關(guān)系，逐步形成“一個(gè)班子”（指市委領(lǐng)導(dǎo)班子，在市委全會(huì)閉會(huì)期間由市委常委會(huì)主持日常工作）、“三個(gè)黨組”（指同級(jí)人大、政府、政協(xié)的黨組）、“幾個(gè)口”（指市委副書(shū)記和常委分管的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、組織黨群、意識(shí)形態(tài)、紀(jì)檢、政法、統(tǒng)戰(zhàn)等幾個(gè)方面）的組織結(jié)構(gòu)。各級(jí)黨委在同級(jí)組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位?！叭齻€(gè)黨組”作為實(shí)現(xiàn)黨委核心作用和執(zhí)政意圖的組織形式，受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨委負(fù)責(zé)。市委通過(guò)黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，保障樹(shù)立政府的行政權(quán)威，支持人大、政協(xié)依法履行各自的職責(zé)，總攬全局但不包攬，協(xié)調(diào)各方但不取代，各方的事仍由各方去辦，各方之間的事由市委來(lái)協(xié)調(diào)，使各方都能各司其職，各盡其責(zé)，相互配合，形成合力[2]。

在這一領(lǐng)導(dǎo)格局中，上海市委的主要職責(zé)是：結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，貫徹中央路線(xiàn)、方針政策，把方向、出思路、管干部。作為執(zhí)政黨的地方組織，上海市委對(duì)同級(jí)人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)設(shè)立在這些組織內(nèi)的黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是直接發(fā)布指令?！叭齻€(gè)黨組”對(duì)市委負(fù)責(zé)，市人大常委會(huì)黨組通過(guò)法定程序把黨的主張經(jīng)由市人大及其常委會(huì)變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)；市政府黨組通過(guò)政府決策程序把黨的主張變成政府的政令政策和具體的工作措施與部署；市政協(xié)黨組通過(guò)政治協(xié)商的途徑和機(jī)制把黨的主張轉(zhuǎn)化為黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的具體成果和社會(huì)各界參政議政、民主監(jiān)督的共識(shí)。按照民主集中制的原則，“三個(gè)黨組”實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)等方面的重大事項(xiàng)，由黨組集體討論后，報(bào)市委常委會(huì)決策或市委全會(huì)決定。

（二）推進(jìn)“條”“塊”建設(shè)，健全縱橫體系。上海市委通過(guò)“條”——各大口黨委和“塊”——各區(qū)縣黨委實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。明確大口黨委主要職責(zé)是貫徹落實(shí)黨的路線(xiàn)方針政策和市委的決策，抓好本系統(tǒng)的政治方向、政治原則等問(wèn)題；把工作重點(diǎn)放在對(duì)全局有決定意義或影響的重大問(wèn)題上；搞好協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)黨委班子成員和系統(tǒng)各部門(mén)、各級(jí)干部積極性，步調(diào)一致地抓好本系統(tǒng)的工作。在召開(kāi)黨代會(huì)和市委全會(huì)時(shí)，除市委常委會(huì)作工作報(bào)告外，紀(jì)委和組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委等部門(mén)也要向大會(huì)提交書(shū)面工作報(bào)告，作為市委對(duì)全市工作整體部署的組成部分。

各區(qū)縣黨委是市委領(lǐng)導(dǎo)下的第二級(jí)地方黨委。按照地方黨委工作條例有關(guān)規(guī)定，市委要求各區(qū)縣黨委一方面要嚴(yán)格執(zhí)行市委的決定和部署，維護(hù)市委的權(quán)威，保證黨的政令暢通；另一方面也要根據(jù)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，建立相應(yīng)的工作機(jī)制，確保區(qū)縣黨委在本地區(qū)各項(xiàng)工作中發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用。上海的一些地方黨委，如虹口區(qū)委，把區(qū)委的職責(zé)形象地概括為“擂戰(zhàn)鼓、敲邊鼓、揩屁股”?！袄迲?zhàn)鼓”即區(qū)委走群眾路線(xiàn)決策重大事項(xiàng)；“敲邊鼓”就是區(qū)委積極地支持政府工作，留出更大的空間讓區(qū)長(zhǎng)去發(fā)揮；“揩屁股”即政府在運(yùn)作中遇到矛盾困難時(shí)，區(qū)委支持政府工作，補(bǔ)漏洞，承擔(dān)責(zé)任，讓區(qū)長(zhǎng)放手工作。

（三）著力制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)權(quán)力制衡。充分發(fā)揮地方黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不僅需要建立和完善領(lǐng)導(dǎo)體制，還要有完善的工作機(jī)制作保證。上海市委在建立、健全組織運(yùn)作機(jī)制、工作推進(jìn)機(jī)制和科學(xué)民主決策機(jī)制方面作出探索，按照“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個(gè)別醞釀，會(huì)議決定”方針，建立黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，先后建立起相應(yīng)的工作制度：一是議事決策權(quán)限的有關(guān)制度。先后修訂《關(guān)于市委會(huì)議的若干規(guī)定》、《市委常委會(huì)工作規(guī)則》等制度，明確市委書(shū)記會(huì)、市委常委會(huì)、市委全會(huì)、市委常委擴(kuò)大會(huì)、市黨員負(fù)責(zé)干部會(huì)議等會(huì)議的職能與分工。二是議事決策程序的有關(guān)制度。制定市委常委會(huì)議事決策規(guī)則等制度，對(duì)常委會(huì)議事決策必須遵循的原則、會(huì)議制度、會(huì)議議題的提出和確定、會(huì)議決定事項(xiàng)的督促檢查等具體程序作了明確規(guī)定。三是提高議事決策水平的有關(guān)制度。制定了市委常委會(huì)學(xué)習(xí)制度、調(diào)查研究、加強(qiáng)督促檢查等規(guī)定。

這些制度的建立，使常委會(huì)的決策建立在民主規(guī)范的程序之上，使地方黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用具有良好的基礎(chǔ)。凡是涉及改革發(fā)展穩(wěn)定的重大事項(xiàng)，須提交班子進(jìn)行集體討論。在集體決定前各抒己見(jiàn)，集體決定后必須無(wú)條件服從、堅(jiān)決貫徹、積極執(zhí)行?！叭齻€(gè)黨組”成員以及同議題相關(guān)部門(mén)列席討論會(huì)議，以廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，便于統(tǒng)一思想。遇到一些重大問(wèn)題，市委運(yùn)用多種方式到人大、政協(xié)征求意見(jiàn)，調(diào)整完善決策部署和工作方案。

同時(shí)，對(duì)“一個(gè)班子”與“三個(gè)黨組”的聯(lián)系也作出制度性安排，明確規(guī)定，人大常委會(huì)黨組和政協(xié)黨組分別每年兩次向市委匯報(bào)工作，市政府黨組每季一次向市委匯報(bào)工作；凡應(yīng)提請(qǐng)市委討論的事項(xiàng)，分別以黨組的名義上報(bào)市委。人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組在市委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的總格局中，從各自領(lǐng)域的實(shí)際出發(fā)，積極探索各自的職責(zé)定位和工作機(jī)制，從各自的實(shí)際出發(fā)，也制定了相應(yīng)的工作規(guī)范和制度。人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體工作中凡應(yīng)提交黨委研究決策的事項(xiàng)，都由黨組向黨委報(bào)告。這些機(jī)構(gòu)中的黨組以及擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部，在依法進(jìn)行職責(zé)范圍的工作中，必須堅(jiān)決貫徹黨的路線(xiàn)方針政策和黨委的決定，必須增強(qiáng)受黨委委派行使執(zhí)政權(quán)力的意識(shí)，把盡黨員之責(zé)與盡人大常委會(huì)委員、政府官員和政協(xié)委員之責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”是我們黨總結(jié)幾十年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，給予黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)定位。上海地方黨委不斷探索，努力實(shí)踐，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力”建設(shè)初見(jiàn)成效，運(yùn)作逐步規(guī)范。黨委集中精力抓方向、方針和大事、大局，保證了同級(jí)各種組織作用的發(fā)揮?！翱倲埲?、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的形成，為上海改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進(jìn)起到了組織保障作用。

二、“總攬全局協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的發(fā)展

黨的十六大以來(lái)，上海地方黨委按照中央部署，把提高總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力建設(shè)引向縱深。

（一）減少內(nèi)部層級(jí)，強(qiáng)化集體領(lǐng)導(dǎo)。2007年初地方黨委換屆，根據(jù)黨中央的精神，市區(qū)兩級(jí)地方黨委結(jié)合換屆，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革，副書(shū)記一律減至2名（其中行政首長(zhǎng)1名），擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，改善常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)，實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制。以前副書(shū)記一般都分管一項(xiàng)或幾項(xiàng)工作，許多工作問(wèn)題，既要通過(guò)常委，還要通過(guò)副書(shū)記這一必經(jīng)層級(jí)。配備改革后，合理調(diào)整常委分工，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)下的常委分工負(fù)責(zé)制度，書(shū)記主持市委全面工作；副書(shū)記、常委按分工負(fù)責(zé)一個(gè)或幾個(gè)方面的工作；對(duì)常委分工沒(méi)有涵蓋的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等工作，由常委會(huì)確定常委進(jìn)行聯(lián)系。對(duì)涉及跨分管、聯(lián)系工作范圍的重點(diǎn)工作，由常委會(huì)確定一位常委牽頭負(fù)責(zé)，常委會(huì)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，相關(guān)部門(mén)的分管領(lǐng)導(dǎo)密切配合。這項(xiàng)改革取消了書(shū)記辦公會(huì)原有職能，減少了內(nèi)部層級(jí)，有利于克服權(quán)力向少數(shù)人集中的弊端。如處理信訪突出問(wèn)題和群體性事件聯(lián)席會(huì)議由政法口常委牽頭，會(huì)同經(jīng)濟(jì)口常委和市委秘書(shū)長(zhǎng)常委總攬全局，具體落實(shí)由各方力量協(xié)調(diào)形成工作合力。

常委分工負(fù)責(zé)制，是理順黨內(nèi)三會(huì)（常委會(huì)、全委會(huì)、黨代會(huì)）關(guān)系的新起點(diǎn)，為進(jìn)一步理順黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。為擴(kuò)大全委會(huì)作用，全委會(huì)次數(shù)由原來(lái)一年2次增為4次；市委委員人數(shù)從市第八次黨代會(huì)時(shí)的65名增加至市第九次黨代會(huì)98名。同時(shí)，區(qū)（縣）黨政正職領(lǐng)導(dǎo)全部進(jìn)入市委全委會(huì)，區(qū)（縣）黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在市委全委會(huì)委員中占到38%左右，以適應(yīng)區(qū)（縣）在上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用。按照常委分工負(fù)責(zé)執(zhí)行、全委會(huì)負(fù)責(zé)日常決策、黨代會(huì)負(fù)責(zé)最高決策的要求，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，全委會(huì)作為決策中心，常委會(huì)作為議事中心，常委分管工作部門(mén)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，打破常委會(huì)議行合一的格局，實(shí)行議行分離，實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)。常委會(huì)集體對(duì)全委會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，定期向全委會(huì)報(bào)告工作，使其回歸到黨內(nèi)正常的權(quán)力歸屬關(guān)系。上海市委2003年開(kāi)始將審議區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬用人選和推薦人選并進(jìn)行無(wú)記名投票表決，作為市委全委會(huì)會(huì)議的一項(xiàng)內(nèi)容。從2008年開(kāi)始，又將票決范圍擴(kuò)大到各工作黨委、市政府組成部門(mén)正職擬任人選和推薦人選。同時(shí)積極探索建立由市委全委會(huì)、市委全委擴(kuò)大會(huì)等民主推薦重要干部的制度，發(fā)揮全委會(huì)在干部任用中的作用，拓寬地方黨委選人用人的視野。上海還探索黨代會(huì)常任制，把黨代表作為參與決策、協(xié)商的一個(gè)重要參與者之一，邀請(qǐng)黨代表列席全委會(huì)甚至常委會(huì)，嘗試賦予黨代表有投票權(quán)、發(fā)言權(quán)；近幾年重要文件出臺(tái)前廣泛征詢(xún)黨代表意見(jiàn)，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主。

（二）完善運(yùn)行機(jī)制，保障民主決策。民主政治發(fā)展的關(guān)鍵在于制度建設(shè)、制度設(shè)計(jì)和制度安排，因?yàn)橹贫雀鼛в懈拘?、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，進(jìn)一步建立和完善了強(qiáng)化集體領(lǐng)導(dǎo)和民主決策的工作機(jī)制。按照“定位科學(xué)，權(quán)責(zé)明確，關(guān)系順暢，制度完善、體制健全，機(jī)制創(chuàng)新”的總體要求，2007年7月，市委制定實(shí)施《中共上海市第九屆委員會(huì)工作規(guī)則》，從制度上理順和規(guī)范全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系；逐步修訂完善市委常委會(huì)議事決策規(guī)則、市委常委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)若干意見(jiàn)和黨委（黨組）實(shí)施“三重一大”制度①若干意見(jiàn)等文件，進(jìn)一步健全完善常委會(huì)的工作制度，明確全委會(huì)決定重大問(wèn)題和任用重要干部、保障委員有效行使權(quán)利、加強(qiáng)全委會(huì)對(duì)常委會(huì)工作的評(píng)價(jià)監(jiān)督等制度程序，從而加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制衡。進(jìn)一步加強(qiáng)“一個(gè)班子”、“三個(gè)黨組”、“幾個(gè)方面”之間總攬與協(xié)調(diào)的制度聯(lián)系。從縱向系統(tǒng)，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方黨委都制定了相關(guān)制度和規(guī)則；從橫向系統(tǒng)，各級(jí)地方黨委的同級(jí)組織黨組也制定了相關(guān)制度和規(guī)則，使黨的領(lǐng)導(dǎo)得到制度的規(guī)范和保證。建立決策調(diào)研、咨詢(xún)、征詢(xún)意見(jiàn)、協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)防范和信息反饋、評(píng)估機(jī)制，凡涉及全市改革發(fā)展穩(wěn)定和人事任免等重大事項(xiàng)，必須在認(rèn)真調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上召開(kāi)常委會(huì)議審議、全委會(huì)議票決。對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)如迪斯尼樂(lè)園建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)行專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)和決策評(píng)估；對(duì)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)如物價(jià)調(diào)整，實(shí)行公示、聽(tīng)證制度，擴(kuò)大群眾參與面；對(duì)干部任免或其他一些重大事項(xiàng)，實(shí)行預(yù)案優(yōu)選，增強(qiáng)決策的科學(xué)性。通過(guò)一系列配套制度和程序，使黨委的重大決策依照黨內(nèi)民主程序產(chǎn)生，體現(xiàn)政治權(quán)威。在充分發(fā)揮憲法和法律賦予人大的職責(zé)過(guò)程中改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，支持人大黨組堅(jiān)持圍繞大局、履行職責(zé)，在世博會(huì)的成功籌辦、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可以體現(xiàn)出人大立法職能的加強(qiáng)，監(jiān)督渠道的拓寬和決策職能的凸顯，維護(hù)了人民群眾的根本利益。加強(qiáng)對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)換，支持政府依法行政，履行好行政管理的職能，并根據(jù)形勢(shì)需要，調(diào)整大口黨委的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)黨的工作對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和其它各個(gè)領(lǐng)域的全覆蓋。重大事項(xiàng)民主協(xié)商，把握?qǐng)F(tuán)結(jié)和民主兩大主題，加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作和政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)政協(xié)黨組將黨委決策貫徹到民主協(xié)商、民主監(jiān)督等工作中去。

三、“總攬全局協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局的完善

上海地方黨委在履行執(zhí)政使命，加快“四個(gè)中心”（國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心之一）建設(shè)、推進(jìn)“四個(gè)率先”的過(guò)程中，通過(guò)改革和完善“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)格局，進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)用權(quán)力、行使權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制和方式，加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)以促進(jìn)人民民主建設(shè)，在深化對(duì)黨執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上不斷提高黨的執(zhí)政水平，從而有效地推進(jìn)了社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程。實(shí)踐證明，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這種領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新，順應(yīng)了依法治國(guó)的要求，體現(xiàn)了民主集中制的原則，既為各個(gè)方面充分發(fā)揮積極性、主動(dòng)性拓展了空間，又使地方黨委在同級(jí)各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得到更好發(fā)揮。十多年來(lái)，上海在取得經(jīng)濟(jì)持續(xù)兩位數(shù)增長(zhǎng)的同時(shí)，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行機(jī)制，對(duì)外開(kāi)放不斷深化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整，特大型城市建設(shè)管理水平不斷提高，為上海建成國(guó)際大都市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，文化事業(yè)邁向大繁榮大發(fā)展，人民生活實(shí)現(xiàn)從溫飽到總體小康的跨越。

作為長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，我們黨的權(quán)力運(yùn)作、領(lǐng)導(dǎo)方式對(duì)于國(guó)家與社會(huì)的影響重大而深遠(yuǎn)。我國(guó)的政治體制改革走的是漸進(jìn)性的、積累性發(fā)展的道路。盡管我們黨改革開(kāi)放以來(lái)不斷調(diào)整、改革、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，使之適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形態(tài)，并朝著民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的目標(biāo)不斷進(jìn)步，但無(wú)庸諱言，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中仍會(huì)存在些不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不適應(yīng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的問(wèn)題，還有一些具體制度和機(jī)制不規(guī)范、不理想需要進(jìn)一步改革。黨如何根據(jù)面臨的形勢(shì)、任務(wù)的變化，堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐課題。

在新的歷史條件下，要更好發(fā)揮地方黨委在同級(jí)各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，就必須按照科學(xué)化的要求進(jìn)一步完善總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)格局。要在健全制度體系上下功夫，要按照權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的原則，通過(guò)科學(xué)的制度和程序，進(jìn)一步厘清黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的職能和相互關(guān)系。對(duì)現(xiàn)有的制度應(yīng)定期進(jìn)行全面梳理，查漏補(bǔ)缺，查弱補(bǔ)強(qiáng)，及時(shí)修訂或廢止其中不合時(shí)宜的內(nèi)容。制度建設(shè)要注重內(nèi)容完備與科學(xué)管用并重、制度制定與制度執(zhí)行并重。同時(shí)要配套完善和細(xì)化相應(yīng)的操作程序，使每個(gè)環(huán)節(jié)都有據(jù)可依。對(duì)不執(zhí)行甚至違反規(guī)定行為的處置方式作出明確規(guī)定，克服在制度執(zhí)行過(guò)程中失之于軟、失之于寬。不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職的意識(shí)和能力也是進(jìn)一步完善總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)格局的重要因素。只有不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能在應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)的歷程中始終成為人民群眾的主心骨，在發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

[1]中共十五大文件學(xué)習(xí)講話(huà)[M].北京：中共黨史出版社,1997.233.

[2]黃菊.黨委總攬全局協(xié)調(diào)各方是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要指導(dǎo)原則[J].求是，2000（13）.

注釋?zhuān)?/p>

①“重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用,必須經(jīng)集體討論做出決定”的制度，簡(jiǎn)稱(chēng)“三重一大”制度。

D251

A

1009-928X（2011）12-0005-04

作者系中共上海市委黨史研究室副主任、副研究員

■責(zé)任編輯：袁志平