□ 吳俊剛

地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作：依法規(guī)范比創(chuàng)新突破更重要

□ 吳俊剛

本文立意并沒有貶低人大工作創(chuàng)新的一些做法，而是認(rèn)為人大的監(jiān)督工作在法律規(guī)定的形式、方法內(nèi)實(shí)施到位，將會(huì)比報(bào)端的一些新鮮做法及開創(chuàng)人大工作新局面的工作要求也許來得實(shí)在，來得到位。

本文是研討性的個(gè)人觀點(diǎn)，也是對(duì)監(jiān)督法的一次再學(xué)習(xí)。

方法的創(chuàng)新是對(duì)固有工作方式的一種突破，是面臨于某種困難而尋求的一種新方法，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展等過程中為順應(yīng)時(shí)代而實(shí)施的必要手段，某種時(shí)候也成了官樣文章及領(lǐng)導(dǎo)人的口頭套語。

吳邦國委員長說：“監(jiān)督法明確了各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)，應(yīng)遵循的基本原則，以及監(jiān)督工作的形式和程序等等……現(xiàn)在監(jiān)督法已經(jīng)制定出來，過去各地的一些做法與監(jiān)督法不一致的地方，需要按照監(jiān)督法的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。”可見，依法規(guī)范人大監(jiān)督工作行為從某種意義上講，是人大的一種專有權(quán)，體現(xiàn)了人大監(jiān)督作為國家監(jiān)督的嚴(yán)肅性和法律性。監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式和程序是經(jīng)過人大工作幾十年的實(shí)踐通過法律的形式進(jìn)行明確和固定的。它不同于政府等機(jī)關(guān)依法行政所注重的程序行為的規(guī)定。監(jiān)督法明確規(guī)定了人大常委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容和原則，其形式規(guī)定了7種：聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督，法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查，規(guī)范性文件的備案審查，詢問和質(zhì)詢，特定問題調(diào)查，撤職案的審議和決定。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)督法規(guī)定的這些形式，依法行使監(jiān)督權(quán)。

依照法律的規(guī)范，現(xiàn)對(duì)突出人大監(jiān)督重點(diǎn)，完善監(jiān)督方法，規(guī)范監(jiān)督形式，提高監(jiān)督實(shí)效，提出一孔之見：

一、常委會(huì)議題的確定至關(guān)重要

監(jiān)督法規(guī)定，根據(jù)下列途徑反映的問題確定常委會(huì)議題：執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題、代表建議、批評(píng)和意見中反映的問題、常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問題、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題、來信來訪集中反映的問題、社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題。這六個(gè)方面途徑比較具體，認(rèn)真執(zhí)行好，則更能把監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問題上，更能緊扣黨委的工作重點(diǎn)。常委會(huì)議題是一年常委會(huì)工作的靈魂，按規(guī)定的程序確定好人大常委會(huì)議題。工作更細(xì)更實(shí)，將會(huì)事半功倍，效果更好。

二、充分行使好決議、決定權(quán)

現(xiàn)在，縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議大都是審議意見交政府辦理的形式，而審議意見的法律依據(jù)是不足的。客觀地講，審議意見只是常委會(huì)組成人員意見的羅列和反映，相當(dāng)于人大代表的建議、批評(píng)和意見，絕大多數(shù)地方是不由常委會(huì)通過的。按慣例通過審議意見不能說錯(cuò)，但嚴(yán)格地講還是法律規(guī)定外的自成一體。要提高人大常委會(huì)的權(quán)威性和法律性，對(duì)一些重要的、事關(guān)民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事項(xiàng)，每年都應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地以決議、決定的形式加以固定，這既是推進(jìn)工作的需要，也是監(jiān)督法規(guī)定的形式。江蘇省海安縣的黑色路面工程、水源水保護(hù)、五保戶的保障、普法工作、農(nóng)村環(huán)境綜合治理議案等方面做出的決議、決定都收到了非常好的效果。

以上兩點(diǎn)，并沒有排斥常委會(huì)會(huì)前的深入調(diào)研和會(huì)議期間的認(rèn)真審議。

三、預(yù)算的審查監(jiān)督是抓手

大家都知道，預(yù)算是個(gè)錢袋子，外國議會(huì)的主要工作就是管這個(gè)，不管你政府工作怎么做，用錢則要議會(huì)說了算。預(yù)算法、監(jiān)督法其實(shí)已經(jīng)賦予人大常委會(huì)很大的職權(quán)，只是執(zhí)行方面還沒有完全到位。原因有許多，除了機(jī)制因素外，專業(yè)性較強(qiáng)，“內(nèi)行人看不清，外行人看不懂”也是一個(gè)因素。2000年我在《人民代表報(bào)》上發(fā)表了一篇《不要讓預(yù)算監(jiān)督走過場》的文章，現(xiàn)在看來，當(dāng)時(shí)的監(jiān)督環(huán)境和法律環(huán)境與現(xiàn)在是不可比的，那時(shí)的觀點(diǎn)只是一種呼吁，而現(xiàn)在監(jiān)督法出臺(tái)以后，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督已有了很好的抓手。預(yù)算是關(guān)于中央或者地方行政區(qū)域財(cái)政收入和支出活動(dòng)的基本計(jì)劃，是全面地、集中地反映政府收支運(yùn)作過程和情況以至整個(gè)國家機(jī)構(gòu)活動(dòng)的窗口和途徑。監(jiān)督法去繁為簡，對(duì)縣級(jí)人大常委會(huì)提出了“6+1”的監(jiān)督重點(diǎn)，即：預(yù)算收支平衡情況，重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況，預(yù)算超收收入的安排和使用情況，部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況，向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況，批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行情況6個(gè)方面，另外對(duì)縣以上地方人大常委會(huì)加了1條，重點(diǎn)審查上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用情況。這些規(guī)定，不但針對(duì)性強(qiáng)，更具有很強(qiáng)的操作性。2003年全國人大在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，為解決出口退稅問題，曾建議國務(wù)院把當(dāng)年中央財(cái)政超收收入重點(diǎn)用于增加出口退稅，收到了很好的效果。根據(jù)監(jiān)督法的要求，我們?cè)陬A(yù)算監(jiān)督上，除了要求政府科學(xué)編制預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算外，按照監(jiān)督法規(guī)定的“6+1”要求，每年突出1～2個(gè)重點(diǎn)，比如超收收入的安排、重點(diǎn)支出的安排等等，不只是嚴(yán)格了預(yù)算的實(shí)施，也對(duì)政府的工作實(shí)施了有效的監(jiān)督。預(yù)算法同樣對(duì)決算的審查批準(zhǔn)有著明確的規(guī)定，現(xiàn)階段，個(gè)人認(rèn)為預(yù)算的監(jiān)督比決算的批準(zhǔn)更有操作性，更有監(jiān)督效果。隨著環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，工作的進(jìn)一步深入，人大的預(yù)算監(jiān)督地位將會(huì)得到明顯提升。我以為不久的將來縣級(jí)人大常委會(huì)也會(huì)設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

四、不可輕待規(guī)范性文件的備案審查

對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，監(jiān)督法出臺(tái)后被列為人大4種常規(guī)監(jiān)督形式的一種（聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督，法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查，規(guī)范性文件的備案審查）。規(guī)范性文件一般是指行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和上述文件之外其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令及司法解釋等。對(duì)其備案審查是指上述文件在生效之后，要按法定期限報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案，由其在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。因?yàn)檫@些文件的內(nèi)容大多涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)，并在所轄區(qū)域普遍適用，有普遍的約束力和一定的強(qiáng)制性（如拆遷規(guī)定等）。因此，其內(nèi)容是否合法，是否適當(dāng)，對(duì)于憲法和法律的實(shí)施，對(duì)于群眾的切身利益，關(guān)系極大。從實(shí)施的情況看，目前還存在政府相關(guān)文件報(bào)送不及時(shí)、報(bào)送的文件不能應(yīng)報(bào)盡報(bào)，人大審查的專業(yè)力量跟不上，還流于形式等等。對(duì)這個(gè)問題，人大、政府必須引起重視，避免出現(xiàn)監(jiān)督的缺失或者監(jiān)督的不作為。

五、適度起用其他監(jiān)督形式

監(jiān)督法規(guī)定了詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定，這是法律賦予人大常委會(huì)的剛性監(jiān)督形式，是人大常委會(huì)監(jiān)督的獨(dú)特運(yùn)行方式。使用好這些方式，有利于調(diào)查的更深入、更符合實(shí)際，有利于決策、決定的更科學(xué)、更準(zhǔn)確，有利于更好地提高監(jiān)督效果、更好地同唱一臺(tái)戲。

人大對(duì)“一府兩院”進(jìn)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是代表國家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。在這種高度上，人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)更應(yīng)當(dāng)依法，更應(yīng)當(dāng)規(guī)范。

（作者系江蘇省海安縣人大常委會(huì)辦公室主任）