□張姝

西部民族地區(qū)絕對貧困扶貧模式及政策建議

□張姝

近年來，西部地區(qū)貧困人口減少的速度遠遠慢于東、中部地區(qū)，開發(fā)式扶貧模式的政策受到質(zhì)疑，扶貧政策的矛盾顯現(xiàn)。筆者認為民族地區(qū)扶貧脫困應(yīng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)緊密結(jié)合、同步推進，要以森林資源保護為中心調(diào)整扶貧政策，在加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)進程中扶貧，逐步建立、完善一個合理的利益補償機制，探索林牧興川、林牧脫貧、林牧富民的新路子。

一、開辟扶貧的新模式

1.維權(quán)式扶貧。西部地區(qū)的森林和礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)收入,全部留給貧困地區(qū)的居民，以老林換新林,以礦產(chǎn)收益換生態(tài)恢復(fù)。處于絕對貧困地區(qū)的村民,由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)民,生態(tài)民的主業(yè)不是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,而是保護和恢復(fù)生態(tài)。由國家支付生態(tài)民生態(tài)補償,保證生態(tài)補償收入高于原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，2300多萬絕對貧困者的人均年收入不到800元,如果放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn),轉(zhuǎn)為生態(tài)恢復(fù)和保護,年人均給予1500元補貼,也只有345億元,只占國家扶貧口扶貧資金的80%。如果考慮貧困地區(qū)的環(huán)保資金和林業(yè)資金,345億只占國家在絕對貧困地區(qū)總扶貧資金比例的60%左右。但對生態(tài)民的補償式扶貧,會使絕對貧困人群的生活質(zhì)量有質(zhì)的改善,也會使絕對貧困地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)有質(zhì)的飛躍。

2.異地移民式扶貧。要使貧困地區(qū)解決貧困問題,最有效的辦法就是減少人口,逐步減少貧困生態(tài)區(qū)的人口數(shù)量,有計劃、有步驟、分期分批地實施移民式扶貧,將貧困人口安置到自然資源比較富裕和生態(tài)環(huán)境好的地區(qū)，即通過遷移的方式。通過大力發(fā)展基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力到城市就業(yè)。從而減少當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和資源的壓力,實現(xiàn)土地資源與人口的合理化配置。

3.參與式扶貧。參與式扶貧是與市場經(jīng)濟接軌的扶貧方式,其目的在于,使被扶持對象的主觀意愿和自覺參與充分體現(xiàn)在扶貧項目的選擇、規(guī)劃的制定、項目的實施中,使他們真正擁有知情權(quán)、參與權(quán)、實施權(quán)和管理權(quán)。通過這種方式,把群眾脫貧致富的強烈愿望與各級政府的扶持措施結(jié)合起來,把被扶持對象的努力與全社會的積極支持結(jié)合起來,把擴大基層民主與上級的指導(dǎo)幫助結(jié)合起來,以形成治理貧困的巨大合力。參與式扶貧有利于反貧困資源的整合、傳遞和接受,有利于貧困人口素質(zhì)的提高?？傊?多元扶貧主體是政府，要明確政府的責(zé)任限制,集思廣益，動員社會各個方面的力量,變一元扶貧為多元扶貧的格局。

二、政策建議

1.隨著我國人均收入水平逐年提高，應(yīng)參照國際標(biāo)準，提高貧困線標(biāo)準。從上世紀80年代初期起，我國確定人均年純收入200元作為貧困線，此后根據(jù)物價指數(shù)，逐年微調(diào)。隨著我國經(jīng)濟不斷增長，人均收入水平逐年提高，到2008年年底，調(diào)整為1196元。相比于國際上平均每人每天1.25美元的新貧困標(biāo)準，我國目前的貧困標(biāo)準被認為過低，按照目前我國的財政收支，建議把貧困線提高到1300到1400元之間。2010年是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》的最后一年，也是新10年國家扶貧開發(fā)綱要的籌劃之年，如果貧困線從現(xiàn)行的標(biāo)準上調(diào)到接近1400元，將對我國經(jīng)濟、社會民生等領(lǐng)域產(chǎn)生深遠影響。

2.在開發(fā)式扶貧基礎(chǔ)上，推進維權(quán)式、參與式的扶貧，在“自然資源開發(fā)”的基礎(chǔ)上，同時側(cè)重“人力資源開發(fā)”。面向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開發(fā)式扶貧是我國過去扶貧工作的特點，這方面有許多經(jīng)驗可以總結(jié)，在此基礎(chǔ)上逐步增加資源開發(fā)的技術(shù)含量，以提高開發(fā)效率，減少對環(huán)境的不利影響。同時隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的建立和完善，在“自然資源開發(fā)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)同時側(cè)重對貧困人口的“人力資源開發(fā)”，通過能力建設(shè)提高居民的素質(zhì)，推動基礎(chǔ)教育、成人教育和科技培訓(xùn)來提高貧困人口適應(yīng)市場的能力和通過成功的人口遷移來獲得非農(nóng)就業(yè)機會的能力。增加對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，推進農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的健全和完善，采取特殊措施(如減免費用)以保證合作醫(yī)療能夠覆蓋所有貧困人口。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系。城鎮(zhèn)貧困人口和城鄉(xiāng)流動人口的增加要求我們應(yīng)當(dāng)盡快建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系。統(tǒng)籌的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（1）在農(nóng)村地區(qū)建立救助制度。其對象既要包括殘疾人、孤寡的老年人和長期因病喪失勞動能力而又沒有其他收入來源的人群；以及因自然和經(jīng)濟等方面的原因，短期內(nèi)家庭的收入和消費達不到最低生活標(biāo)準的家庭。（2）完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)救助體系，對進城務(wù)工人員，因災(zāi)難、短期失業(yè)等原因出現(xiàn)生活困難者給以必要的救助。（3）農(nóng)村和城鎮(zhèn)都需要進行扶貧，扶持的對象主要是有勞動能力但仍然比較貧困的人口。（4）建立合理的信貸扶貧體制。 農(nóng)村貧困人群在進行自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)中都亟須有一定的資金投入，小額信貸可以有效地滿足窮人的資金需求，政府應(yīng)當(dāng)推動小額信貸的發(fā)展。

4.加強扶貧政策的制定和組織、協(xié)調(diào)、考核功能。扶貧是一項系統(tǒng)工程，除了扶貧等各項直接減少貧困的政策之外，其他各項宏、微觀政策也都會對貧困人口的經(jīng)濟和社會發(fā)展造成顯著的影響。因此，為了有效地減少貧困，需要各個領(lǐng)域的政策有效地配合。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際扶貧機構(gòu)在批準一個項目、出臺一項政策前都需要對這些項目、政策進行對貧困人口影響的分析，我國扶貧部門在制定部門政策、批準建設(shè)項目時，也應(yīng)該和國際扶貧機構(gòu)一樣，對這些政策、項目進行對貧困人口影響的評估，防止、減輕對貧困群體的不利影響；發(fā)揮非政府組織（NGO）在扶貧中的作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會已經(jīng)有一個相當(dāng)大的高收入人群，以非政府組織來動員這個人群，為低收入弱勢群體狀況的改善出錢出力，是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容之一。同時，世界上許多國家在扶貧過程中通常采用由農(nóng)民自己的組織和專業(yè)性的民間機構(gòu)來負責(zé)的模式，為了提高政府扶貧資金的使用效率，我國政府也應(yīng)當(dāng)著手探索采用競爭性的扶貧資源使用方式，使更多的非政府組織成為由政府資助的扶貧項目的操作者，扶貧部門的職責(zé)則是根據(jù)非政府組織的業(yè)績和信譽把資源交給最有效率的非政府組織來運作，并對其工作成效進行評估。

5.加快扶貧立法，以法律的形式保障民族地區(qū)的扶貧工作步入規(guī)范化、法制化的軌道。加快扶貧立法，出臺國家《扶貧法》是社會各界呼吁多年的一個問題。20多年來農(nóng)村的大規(guī)模扶貧工作積累了大量經(jīng)驗，黨中央、國務(wù)院先后也為扶貧工作出臺了系列政策文件；1996年11月湖北省人大首次頒布《湖北省扶貧條例》后，各省區(qū)人大陸續(xù)出臺了關(guān)于扶貧工作的地方性法規(guī)，這些都為我國建立由中央到地方的系統(tǒng)性的扶貧法律體系奠定了基礎(chǔ)。建議將扶貧多年來成熟的政策、措施上升為法律，盡快出臺國家扶貧法，完善、健全地方性扶貧法規(guī)，依靠法律明確扶貧開發(fā)的定位，依靠法律推進減貧速度，依靠法律保障扶貧對象的權(quán)益，依靠法律加強對扶貧項目資金的管理，依靠法律規(guī)范扶貧工作的主體，將扶貧工作轉(zhuǎn)移到有法可依、依法扶貧的軌道上來。

（作者系甘肅政法學(xué)院法學(xué)院副教授）