王 均 史云貴 吳慶悅

合作治理視域中的我國有效應(yīng)對“風(fēng)險社會”的理性路徑論析

王 均 史云貴 吳慶悅

隨著現(xiàn)代化和全球化進(jìn)程的加快,各類突發(fā)事件頻發(fā),當(dāng)代中國正逐步進(jìn)入一個“風(fēng)險社會”。然而,我國社會風(fēng)險治理主體單一、地方政府治理能力弱化、公民治理能力低下等因素致使我國“風(fēng)險社會”的治理陷入了困境。合作治理理念為我國“風(fēng)險社會”的有效治理提供了嶄新的視角。合作治理是社會治理主體以相對平等的身份,就公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會治理模式,它強(qiáng)調(diào)治理主體間的平等與合作,通過治理主體的協(xié)商對話、相互合作、建立伙伴關(guān)系等方式來實(shí)現(xiàn)共同治理。當(dāng)前,在信任的基礎(chǔ)上積極構(gòu)建黨群合作,跨區(qū)域、跨部門的政府合作,政府和社會組織的合作、社會組織協(xié)同合作的社會合作治理格局,是我國有效應(yīng)對“風(fēng)險社會”的理性路徑選擇。

風(fēng)險社會;合作治理;理性路徑;黨群合作;政府間合作;社會組織協(xié)同合作

目前,我國社會正處于一個經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的急劇轉(zhuǎn)型期,社會沖突和社會矛盾日益尖銳。一系列突發(fā)事件的頻發(fā)預(yù)示著我國正在步入“風(fēng)險社會”,甚至可能進(jìn)入高風(fēng)險社會。黨的十六屆六中全會指出:“要科學(xué)分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產(chǎn)生的原因,更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素,不斷促進(jìn)社會和諧”。在各類風(fēng)險系數(shù)不斷攀升的情況下,積極構(gòu)建有效應(yīng)對“風(fēng)險社會”的社會合作治理新格局,對于我國構(gòu)建社會主義和諧社會有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、“風(fēng)險社會”與轉(zhuǎn)型中國的社會風(fēng)險

從廣義上說,人類歷史上各個時期的各種社會形態(tài)從一定意義上說都是一種風(fēng)險社會。的確,風(fēng)險存在于人類生活的每一個階段。然而,伴隨工業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化和全球化的快速發(fā)展,當(dāng)代社會所面臨的風(fēng)險與傳統(tǒng)風(fēng)險相比已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化?，F(xiàn)代化產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的 “社會風(fēng)險”,并出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險社會”雛形。正如亨廷頓所云,“現(xiàn)代性引起穩(wěn)定,現(xiàn)代化則引起不穩(wěn)定”?！?〕

當(dāng)今社會,現(xiàn)代工業(yè)的迅猛發(fā)展不僅導(dǎo)致了社會風(fēng)險數(shù)量的增多、類型的多樣、性質(zhì)的突變,更重要的是使得全球性風(fēng)險的發(fā)展對整個人類社會的生活產(chǎn)生了根本性的威脅?！肮I(yè)社會的社會機(jī)制已經(jīng)面臨著歷史上前所未有的一種可能性,即一項(xiàng)決策可能會毀滅我們?nèi)祟愘囈陨娴倪@顆行星上的所有生命。僅僅這一點(diǎn)就足以說明,當(dāng)今時代已經(jīng)與我們?nèi)祟悮v史上所經(jīng)歷的各個時代都有著根本的區(qū)別?！薄?〕在當(dāng)代社會,“核戰(zhàn)爭的可能性,生態(tài)災(zāi)難,不可遏止的人口爆炸,全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰以及其他潛在的全球性災(zāi)難,為我們每個人都勾畫出了風(fēng)險社會的一幅令人不安的危險前景”〔3〕。從這個意義上說,當(dāng)代社會是一個“風(fēng)險社會”。風(fēng)險社會是對當(dāng)前人類社會所處的時代特征的形象概括,它是指人類從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡的過程中,從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過程中,從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中,出現(xiàn)的一種特有的社會發(fā)展階段。在這個階段中,人類生存和發(fā)展將面臨著來自各種風(fēng)險的威脅,處理不好將導(dǎo)致人類發(fā)展的后退甚至毀滅。而在各種社會風(fēng)險中,絕大部分的社會風(fēng)險都來自于我們?nèi)祟惿鐣陨?特別是源于公共決策的失誤。我們必須通過提高現(xiàn)代性的反思能力來建構(gòu)應(yīng)對風(fēng)險的新機(jī)制。

從當(dāng)前看來,中國社會正處在急劇的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期,“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會結(jié)構(gòu)深刻變動,利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化”〔4〕。作為一個后發(fā)追趕型的國家,中國的現(xiàn)代化進(jìn)程不僅受到環(huán)境和資源的強(qiáng)制約,而且受到時間的強(qiáng)約束,這使得中國的社會轉(zhuǎn)型具有強(qiáng)烈的時空重疊性和壓縮性、傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性,全球化、本土化錯綜復(fù)雜的交織在一起。這些特征表現(xiàn)在風(fēng)險領(lǐng)域,就是中國在面臨大量傳統(tǒng)風(fēng)險挑戰(zhàn)的同時,也不可避免地要應(yīng)對一些現(xiàn)代風(fēng)險的挑戰(zhàn)。與此同時,由于經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程的快速推進(jìn),中國無可避免地被卷入到全球性風(fēng)險的浪潮當(dāng)中。社會轉(zhuǎn)型風(fēng)險和全球性風(fēng)險的雙重疊加,使得中國社會成為了一個 “雙重風(fēng)險社會”,具有風(fēng)險類型多樣化、風(fēng)險主體多元化、風(fēng)險關(guān)系復(fù)雜化以及風(fēng)險影響廣泛性等特點(diǎn)。當(dāng)前,中國“風(fēng)險社會”存在著一系列的社會風(fēng)險問題,主要體現(xiàn)在:(1)制度轉(zhuǎn)軌風(fēng)險。它是最根本、最主要和危害最大的風(fēng)險,可能造成制度變遷中出現(xiàn)制度“真空”帶來的大量風(fēng)險問題。(2)群體性事件帶來的風(fēng)險。近年,我國群體性事件出現(xiàn)的頻率倍增、規(guī)模加大、處理難度加大。群體性事件的發(fā)生有很多復(fù)雜的原因,政府在處理這些事件時,應(yīng)對策略往往比較被動,這是促使矛盾進(jìn)一步激化的誘因,因此,群體性事件本身和政府如何應(yīng)對群體性事件,在某種程度上意味著未知的風(fēng)險。 (3)全球突發(fā)性風(fēng)險。隨著全球化的長波推進(jìn),全球性的突發(fā)風(fēng)險正在逐步滲透和蔓延到我國,給我們國家和政府應(yīng)對此類事件帶來巨大的挑戰(zhàn)。此外,還包括由腐敗問題引發(fā)的政府信任危機(jī);城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡以及貧富差距、收入分配不均帶來的沖突風(fēng)險;社會治安環(huán)境和安全生產(chǎn)環(huán)境惡化引發(fā)的矛盾沖突;片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成的日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境治理危機(jī)等。總之,各種風(fēng)險相互交織,相互依存。近年來發(fā)生的一系列突發(fā)性事件表明,當(dāng)代中國因巨大的社會轉(zhuǎn)型和社會變遷,正在步入一個“風(fēng)險社會”時代。

“風(fēng)險社會”的到來給我國構(gòu)建社會主義和諧社會敲響了警鐘,一旦這些風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),將會給我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會帶來極為不利的影響。首先,可能會破壞我國安定、團(tuán)結(jié)、和諧的政治局面,從而不利于政治穩(wěn)定;其次,可能會破壞正常的生產(chǎn)生活秩序,影響正常的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和現(xiàn)代化建設(shè),甚至可能造成直接性的巨大經(jīng)濟(jì)損失;再次,可能會破壞正常的社會生活和社會秩序,影響社會主義和諧社會的構(gòu)建。

二、我國“風(fēng)險社會”治理的障礙與困境分析

新時期,如何有效地應(yīng)對 “風(fēng)險社會”并“化險為夷”,能否找到一種嶄新的有效應(yīng)對“風(fēng)險社會”的治理模式,這是社會主義和諧社會建設(shè)中迫切需要解決的時代課題。但是,“風(fēng)險社會”所具有的高度復(fù)雜性、高度多樣性和不穩(wěn)定性增加了我國社會風(fēng)險治理的難度;特別是我國社會治理體系中存在著社會風(fēng)險治理主體單一化、地方政府治理能力弱化、公民治理能力低下等方面的制約因素,使我國“風(fēng)險社會”有效治理還面臨著不少障礙與困境。

第一,社會風(fēng)險治理主體單一化不利于“風(fēng)險社會”的整體性治理。中國的改革是一個創(chuàng)造多元社會主體和復(fù)興社會主體性的過程。多元化的社會治理主體要求與政府分享治理權(quán)力并結(jié)成伙伴關(guān)系,對社會風(fēng)險進(jìn)行合作共治,從而在社會整體性治理中實(shí)現(xiàn)合作共贏的局面。然而,在我國傳統(tǒng)由黨政部門主導(dǎo)型的社會治理模式下,黨政一體化的公共權(quán)力部門幾乎是社會風(fēng)險治理中的唯一主體,這就大大壓縮了其他社會主體參與風(fēng)險治理的空間,導(dǎo)致了其他治理主體的利益表達(dá)與利益訴求嚴(yán)重受阻。據(jù)清華大學(xué)NGO研究中心的調(diào)查顯示,“在那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領(lǐng)域,包括一些重要的公共政策領(lǐng)域,如失業(yè)與就業(yè)、社會保障、勞工權(quán)益保護(hù)、國際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)域,因種種原因極少有非政府組織進(jìn)入”〔5〕。同時,也使得政府容易陷入“利用國家機(jī)器解決一切社會問題”的窠臼里面,從而帶來一系列的利益沖突與社會矛盾,加劇“風(fēng)險社會”的治理困境。此外,由于當(dāng)代社會風(fēng)險具有多樣性、復(fù)雜性等特點(diǎn),使得“風(fēng)險正日益趨向于逃脫工業(yè)社會建立的風(fēng)險預(yù)防和監(jiān)督機(jī)制,并超出了現(xiàn)代社會管理的能力”〔6〕。這說明,以黨政公共權(quán)力部門為單一治理主體的社會治理模式,已無法有效應(yīng)對極為復(fù)雜的社會風(fēng)險。“無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會,都無法單獨(dú)承擔(dān)應(yīng)對風(fēng)險的重任,因?yàn)樗麄儽旧硪彩秋L(fēng)險的制造者。若僅依靠政府或國家,會使公共危機(jī)的治理失效。”〔7〕現(xiàn)代社會是一個以公正求統(tǒng)一的社會,是由自由人與負(fù)責(zé)人構(gòu)成的社會,而不是由統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者構(gòu)成的社會。因而,作為一種治理的社會,現(xiàn)代社會應(yīng)是一個不斷開放的 “域”,以前完全由公共權(quán)力部門支配的社會治理模式,已不適合現(xiàn)代社會風(fēng)險治理的需要,必須不斷吸引其他社會主體加入社會治理領(lǐng)域,從而實(shí)現(xiàn)社會風(fēng)險治理的合作共治。

第二,地方政府治理能力弱化影響“風(fēng)險社會”的治理效能。改革開放 30多年來,社會問題和公共事務(wù)日趨多元化與復(fù)雜化,但是,許多政府官員還不習(xí)慣于通過協(xié)商對話、平等溝通等民主政治手段來吸納群眾訴求、化解社會矛盾、整合利益沖突,不習(xí)慣于通過依法行政、公正執(zhí)法、公正司法等法律途徑來解決矛盾糾紛,仍然習(xí)慣于利用行政手段和強(qiáng)制方式解決社會問題和社會矛盾,而缺乏其他更為有效的社會治理手段。這種單一化的治理手段已很難在“風(fēng)險社會”中取得應(yīng)有的治理績效,甚至還可能會進(jìn)一步激化矛盾,使政府的風(fēng)險治理陷入困境。當(dāng)前,我國地方政府普遍采取的官僚制體系在應(yīng)對社會風(fēng)險的多元化與復(fù)雜化的過程中缺乏靈活性與機(jī)動性。當(dāng)面臨大量的社會風(fēng)險時,不管在反應(yīng)速度,還是在治理能力上都顯得力不從心,這樣往往使地方政府在風(fēng)險治理中會出現(xiàn)了一種“組織性無政府”狀態(tài)。而這種狀態(tài)的持續(xù)發(fā)生,會讓社會公眾與社會組織質(zhì)疑黨和政府的權(quán)威,從而引起黨和政府合法性信仰危機(jī)。近年來,一些地方政府因缺乏靈活多變的應(yīng)對手段與多樣化的風(fēng)險應(yīng)對方案,當(dāng)風(fēng)險到來時,沒有做好充足的準(zhǔn)備而往往采取“救火”式的方式應(yīng)對,從而錯失了治理風(fēng)險的最佳時機(jī),讓風(fēng)險蔓延、擴(kuò)散,致使一些本來可控并能夠有效化解的社會風(fēng)險激化為社會群體性事件,從而給國家利益、社會穩(wěn)定和人民生產(chǎn)生活帶來很多不利的影響。

就我國現(xiàn)實(shí)情況而言,各種社會組織的發(fā)展仍受到諸多限制。比如,現(xiàn)有的社會組織法規(guī)條例存在立法層次低、內(nèi)容不完善等問題,難以滿足多元社會治理對社會組織的現(xiàn)實(shí)需求;社團(tuán)登記“門檻”過高,大量社會需要的組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法登記;社會組織行政色彩過重,獨(dú)立性受到影響等等。據(jù)相關(guān)報道,我國九成非政府環(huán)保組織因登記制度門檻過高而迄今無合法身份,難以開展活動。顯然,分散化、行政化的社會組織管理制度已嚴(yán)重制約著我國“風(fēng)險社會”的有效治理。

第四,公民參與渠道狹窄、公民治理能力低下是導(dǎo)致風(fēng)險治理陷入困境的重要原因。只有讓公眾真正具備了風(fēng)險意識和參與風(fēng)險治理的能力,擁有了更多的話語權(quán),才能最大限度地解決社會風(fēng)險,實(shí)現(xiàn)社會和諧。隨著社會主義民主政治不斷推進(jìn),我國公民治理能力確實(shí)有了很大的提高,然而仍然存在著諸多的問題,公民意識在蘇醒,但仍缺乏自主力量。受傳統(tǒng)專制制度、臣民文化和社會公共領(lǐng)域缺失的影響,長期以來,一些基層社會公眾也習(xí)慣于接受統(tǒng)治和控制,默認(rèn)或認(rèn)同周遭事物,缺乏監(jiān)督和批判精神,公民參與決策與治理的能力低下,至于走向由基層公眾自己主導(dǎo)的公民治理更是遙遙無期。在社會治理中,不少公民喜歡扮演“搭便車者”和“看門人”的角色,這無疑會影響“風(fēng)險社會”的治理。此外,我國當(dāng)前的政治體制還不能很好地保證公民參與渠道的暢通,長期習(xí)慣公共權(quán)力主宰型的地方政府在很大程度上壓縮著公民參與社會風(fēng)險治理的空間,公民大眾與公民組織不僅不能對風(fēng)險治理政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響,甚至自身的利益訴求與愿望表達(dá)也受到壓制。近年來,我國發(fā)生的一系列社會群體性事件,很多都是因?yàn)槿鮿萑后w利益表達(dá)渠道不暢、群眾的權(quán)益無法得到有效維護(hù)而造成的。

綜上所述,社會風(fēng)險治理主體單一化、地方政府治理能力弱化、社會組織發(fā)育不成熟、公民治理能力低下等因素,是我國“風(fēng)險社會”治理陷入困境的主要原因?；谛湃位A(chǔ)建立起來的雙向互動的合作治理模式,有利于整合我國各種風(fēng)險治理資源,有助于整合各種社會主體之間的利益沖突,充分發(fā)揮各種社會主體參與社會風(fēng)險整體性治理的積極性與創(chuàng)造性,因而是我國有效治理社會風(fēng)險、預(yù)警群體性事件的理性模式與路徑選擇。

三、合作治理:我國有效應(yīng)對“風(fēng)險社會”的理性路徑

合作治理是各種社會治理主體以相對平等的身份,就社會公共領(lǐng)域中的公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會治理模式,其基本理念是要打破公共權(quán)力的壟斷,使治理主體多元化、平等化,以實(shí)現(xiàn)多中心的合作共治。轉(zhuǎn)型期的中國,由于現(xiàn)代風(fēng)險的高度復(fù)雜性、不穩(wěn)定性、廣泛影響性和高度多元化,使得風(fēng)險治理的主體不能再像以往那樣僅僅由公共權(quán)力部門承擔(dān)。在現(xiàn)代風(fēng)險社會中,我們應(yīng)構(gòu)建起雙向溝通的社會風(fēng)險“合作治理”的新格局,在各種治理主體彼此信任的基礎(chǔ)上,構(gòu)筑起合作治理社會風(fēng)險的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),走出一條黨委領(lǐng)導(dǎo),政府主導(dǎo),社會組織、公眾合作共治的新路徑。這是我國有效治理“風(fēng)險社會”和構(gòu)建社會主義諧社會的理性路徑。

第一,以黨群合作治理推進(jìn)“風(fēng)險社會”的有效治理。處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會高速轉(zhuǎn)型中的中國,社會風(fēng)險幾乎是無處不在。作為中國社會利益、資源配置與整合的主導(dǎo)力量,各級黨委、政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),通過整合社會資源,創(chuàng)新社會治理模式,提高社會治理水平,在社會風(fēng)險治理實(shí)踐中積極尋求與民眾的合作共治。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要始終把人民利益作為治國理政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),把“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)到為人民服務(wù)的工作細(xì)節(jié)當(dāng)中,堅(jiān)持“從群眾中來,到群眾中去”的作風(fēng),“深入基層、深入實(shí)際、深入群眾,同當(dāng)?shù)馗刹咳罕娨坏婪治雒?、解決問題”,真正做到 “權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。當(dāng)前,由一系列群體性突發(fā)事件引發(fā)的政府合法性危機(jī)就是因?yàn)橐恍h員干部宗旨意識淡薄、嚴(yán)重脫離群眾、不負(fù)責(zé)任造成的。毛澤東指出,“凡屬正確的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊笙嘟Y(jié)合,都是聯(lián)系群眾的;凡屬錯誤的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊蟛幌噙m合,都是脫離群眾的”?！?〕合作治理要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持貫徹黨的群眾路線,在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的過程中秉承全心全意為人民服務(wù)的宗旨和理念,在社會風(fēng)險治理中實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和公民組織治理的有效銜接與良性互動。

第二,以政府跨部門、跨區(qū)域的合作來有效治理社會風(fēng)險。作為公共權(quán)力的行使者、公共事務(wù)的管理者、公共政策的制定者和公共服務(wù)的提供者,現(xiàn)代政府必須具備在風(fēng)險治理中的領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力、動員能力和合法的強(qiáng)制力。有鑒于此,政府不僅與社會風(fēng)險治理利害相關(guān),更在其中居于主導(dǎo)地位;政府不僅要參與風(fēng)險治理,更要切實(shí)承擔(dān)起風(fēng)險治理的主導(dǎo)作用。然而,傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)的層級節(jié)制、部門嚴(yán)格分工等因素,導(dǎo)致了政府組織和政府治理的碎片化,這種碎片化、部門化的治理模式缺乏戰(zhàn)略眼光,因而在應(yīng)對高度復(fù)雜的風(fēng)險時難以形成治理合力,使得政府的風(fēng)險治理經(jīng)常出現(xiàn)“疲軟”現(xiàn)象。因此,必須運(yùn)用整體性治理思維,對傳統(tǒng)以官僚制組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的碎片化、“條塊分割”的政府風(fēng)險治理模式予以變革與重塑,構(gòu)建完備的社會風(fēng)險評估、預(yù)警、處理、恢復(fù)機(jī)制。黨的十七大報告中提出,要加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。今后,各級地方政府一方面要加快政府流程再造,加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)之間的整合力度;另一方面,必須要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺,構(gòu)筑風(fēng)險治理的虛擬網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu),將政府各職能部門聯(lián)系在一起,從而打破“碎片化”模式下的組織壁壘和自我封閉的狀態(tài),強(qiáng)化政府部門之間的合作和協(xié)調(diào),促進(jìn)政府信息資源的共享,使得政府部門在風(fēng)險治理中可以采取聯(lián)合行動,實(shí)現(xiàn)政府部門在合作治理社會風(fēng)險中不斷增強(qiáng)政府整體性治理的能力與水平。此外,隨著區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)格局逐漸形成,大量的跨區(qū)域社會風(fēng)險問題也同時涌現(xiàn)出來,例如跨區(qū)域環(huán)境治理問題、區(qū)域群體性事件處理問題、區(qū)域社會犯罪問題,等等。這些社會風(fēng)險問題都超越體制性的行政區(qū)域邊界,對特定地區(qū)或相鄰地區(qū)產(chǎn)生了外部效應(yīng),單一的行政區(qū)劃政府對跨區(qū)域的風(fēng)險治理己經(jīng)力不從心,必須實(shí)行跨區(qū)域社會風(fēng)險問題的合作治理 (如圖 1)。從目前來看,地方政府要從區(qū)域公共風(fēng)險問題的合作治理理念出發(fā),以 “問題的有效解決”為目標(biāo),建立一個跨部門、跨區(qū)域的風(fēng)險合作治理機(jī)制。

圖 1 跨區(qū)域政府風(fēng)險合作治理風(fēng)險模型

第三,以政府與社會組織、公民的合作治理來應(yīng)對“風(fēng)險社會”。面對各種頻發(fā)性、多樣化與復(fù)雜化的社會風(fēng)險,政府的力量往往顯得獨(dú)木難支,積極尋求與社會力量進(jìn)行合作已是大勢所趨?！霸S多集體行為的問題只通過個體行為無法解決,但是,由遙遠(yuǎn)的國家調(diào)節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反,社群的自我調(diào)節(jié),結(jié)合民主國家及其機(jī)構(gòu)的威權(quán),倒可以使問題得到解決”?！?〕當(dāng)前,地方政府要以構(gòu)建服務(wù)型政府為契機(jī),加快電子政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè),實(shí)現(xiàn)政務(wù)的公開、透明,擴(kuò)大社會組織、公民參與風(fēng)險治理的空間,不斷提高公共服務(wù)和社會治理水平。在打造社會合作治理格局的過程中,“既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,提高對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的復(fù)雜問題的應(yīng)對能力,又要調(diào)整與社會和市場的橫向關(guān)系,以政府為紐帶,發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作的作用,構(gòu)建政府與市場和社會通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)”〔10〕,從而實(shí)現(xiàn)社會風(fēng)險治理中政府治理與社會組織治理的有效銜接和良性互動。其次,要強(qiáng)化政府與社會組織的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?！懊耖g力量存在于四面八方,但卻能夠迅速聚集起來;它們能夠想政府之未想,為政府的工作拾遺補(bǔ)缺,提供更靈活更有針對性的服務(wù)”〔11〕。各種社會組織作為連接政府與公民之間的“橋梁紐帶”,加上其獨(dú)有的社會救助與自治功能,使它們在應(yīng)對社會風(fēng)險上具有得天獨(dú)厚的應(yīng)然優(yōu)勢,可以彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”帶來的治理空白。而企業(yè)組織的專業(yè)化能力決定,它們也是政府在社會風(fēng)險治理中的合作伙伴。再次,要加強(qiáng)政府與公民的合作。政府要通過相關(guān)的制度安排來保證公民利益表達(dá)渠道的暢通,使公民積極地參與到風(fēng)險治理中來。政府還應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)和媒體平臺向公民及時發(fā)布有效信息,積極尋求公民和公民組織的理解與支持,避免由于信息不對稱而引起不必要的社會恐慌。最后,在合作共贏的理念下,進(jìn)一步優(yōu)化社會組織發(fā)展的制度環(huán)境,拓寬公民參與的社會治理的新渠道新方式。政府不僅要為社會組織的發(fā)展做出規(guī)劃、提供財(cái)政資助和專業(yè)指導(dǎo),還要加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管和引導(dǎo),避免其偏離公共目標(biāo),引導(dǎo)更多的社會力量參與社會風(fēng)險治理,從而形成政治國家 (政府)與公民社會良好的合作關(guān)系,以有效應(yīng)對越來越頻繁發(fā)生的社會風(fēng)險。(圖 2)

圖 2 治理風(fēng)險中政府與社會組織、公眾的“合作互動”

第四,提高基層民眾合作治理的能力,引導(dǎo)其通過組織合作化的治理方式來應(yīng)對“風(fēng)險社會”的威脅。作為風(fēng)險社會公共事務(wù)最根本、最直接的踐行者和基本單位,作為公共決策的 “終端客戶”,公民個人應(yīng)對風(fēng)險的意識、態(tài)度、方式和能力,對于提高社會治理的績效至關(guān)重要。然而,在我國現(xiàn)實(shí)社會生活,特別是在社會風(fēng)險治理中,基層公民普遍缺乏公共精神,存在著“搭便車”現(xiàn)象,公民治理能力低下。原子化的公民一個個單獨(dú)地站在多元復(fù)雜的風(fēng)險面前,力量顯然十分單薄,無法對社會風(fēng)險進(jìn)行有效的治理。欲使公民主動地參與風(fēng)險治理,積極尋求與政府和其他主體進(jìn)行合作共治,必須強(qiáng)化公民的主體意識和分擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任意識。首先,必須加強(qiáng)公民教育、培養(yǎng)公共精神和提升公民治理能力。通過不定期舉行風(fēng)險知識的專題講座和公民能力培訓(xùn)等活動,對公民進(jìn)行靈活性、多渠道的公民風(fēng)險教育,可以幫助公民更好地樹立公民精神,提高公民治理能力。其次,進(jìn)一步拓展和創(chuàng)新基層公民大眾有序參與社會治理的形式與渠道。通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為基本內(nèi)容的民主政治活動形式,逐步提高基層公民大眾以 “自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”為基本特征的公民治理能力。最后,要在農(nóng)村內(nèi)部大力培育服務(wù)性、公益性、互助性的社會組織,完善村民自治功能。要“積極引導(dǎo)農(nóng)民等弱勢群體在互助合作的基礎(chǔ)上形成各種自愿合作組織作為他們維護(hù)利益、表達(dá)愿望以及與政府合作治理的制度化渠道”〔12〕,“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。建立政府扶持、多方參與、市場運(yùn)作的農(nóng)民信貸擔(dān)保機(jī)制”。蓬勃發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會合作組織,不僅是廣大農(nóng)民經(jīng)濟(jì)增長的有效途徑,也是他們進(jìn)行利益維護(hù)、愿望表達(dá)、乃至民主政治參與的載體與基本路徑。因此,廣大農(nóng)民只有通過組建各種經(jīng)濟(jì)社會合作組織,走“抱團(tuán)取暖”的道路,才能有效應(yīng)對現(xiàn)代社會的各種風(fēng)險,并在有效應(yīng)對各種社會風(fēng)險的過程中彰顯自己的在現(xiàn)代社會治理中的話語權(quán)。

總之,與其說現(xiàn)代風(fēng)險社會是一個治理的社會,不如說現(xiàn)代社會是一個合作治理的社會,有效應(yīng)對社會風(fēng)險必須構(gòu)建以“黨群合作、政府部門合作、政府與社會合作、公民組織合作”為基本架構(gòu)的社會風(fēng)險合作治理大格局。(如圖 3)

圖 3 應(yīng)對“風(fēng)險社會”的社會合作治理格局圖

結(jié) 語

改革開放以來,社會轉(zhuǎn)型的加快、經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、利益的重組、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動,都給我國和諧社會的構(gòu)建帶來了前所未有的風(fēng)險。我國正處在一個各種利益沖突和社會矛盾頻發(fā)的雙重“風(fēng)險社會”時代?！帮L(fēng)險社會”的有效治理已成為我國社會主義和諧社會建設(shè)迫切需要解決的時代課題。單一化的風(fēng)險治理主體已經(jīng)無法有效應(yīng)對現(xiàn)代社會各種風(fēng)險。地方政府風(fēng)險治理能力的疲軟,社會組織缺乏自治性、自主性和規(guī)范性,公民大眾合作能力不強(qiáng)、組織化程度低下等因素,已嚴(yán)重制約了我國“風(fēng)險社會”治理績效,使得我國社會風(fēng)險治理陷入了困境。從公共權(quán)力和社會資本兩方面入手,在變革和重塑政府治理模式的過程中,在基于信任的基礎(chǔ)上,構(gòu)建一個“黨群合作,跨區(qū)域、跨部門的政府合作,政府與社會組織合作,公民組織化合作”為基本網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的廣泛的社會合作治理大格局,是我國真正實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險社會”有效治理的路徑選擇。

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D035.29

A

1004—0633(2011)04—006—06

本文系2010年度四川省重大委托項(xiàng)目《四川省社會風(fēng)險防范與群體性事件預(yù)警》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號:SC10Z0003)和四川大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)研究專項(xiàng)——學(xué)科前沿與交叉創(chuàng)新研究重點(diǎn)資助項(xiàng)目《新一輪西部大開發(fā)中的項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險與群體性事件預(yù)警研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號:SKX201014)的階段性成果。

2011—03—10

王 均,四川省社會科學(xué)界聯(lián)合會黨組書記,主要從事社會組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體管理研究。四川成都 610071史云貴,四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,主要從事社會風(fēng)險防范與群體性事件預(yù)警研究;吳慶悅,四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,主要從事農(nóng)村社會風(fēng)險防范與群體性事件預(yù)警研究。 四川成都 610064

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)