張勇

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南，250100）

城鄉(xiāng)教育的非均等化研究

張勇

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南，250100）

基本公共服務(wù)均等化，要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)的機(jī)會(huì)和結(jié)果均等，實(shí)現(xiàn)人人共享改革的發(fā)展成果。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的教育差距在不斷拉大，成為了影響社會(huì)公平正義的重要障礙，成為了影響和諧社會(huì)構(gòu)建的重要因子。因此，要充分發(fā)揮政府的職能，吸引多元力量參加到教育事業(yè)中來(lái)，才能夠逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。

基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)教育；非均等化

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，尤其是近幾年，我國(guó)GDP以10%左右的速度增長(zhǎng)。但是，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大，基本公共服務(wù)均等化成為了人們關(guān)注的焦點(diǎn)?；竟卜?wù)均等化是政府實(shí)現(xiàn)分配正義、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要途徑，也是政府公共政策的重要內(nèi)容。基本公共服務(wù)均等化對(duì)于政府而言，就是指各級(jí)政府及其公共財(cái)政要為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分和不同社會(huì)階層提供基本均等的公共物品和服務(wù)；對(duì)于社會(huì)公眾而言，就是指在一國(guó)范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，包括義務(wù)教育、社會(huì)保障等。其實(shí)質(zhì)是指，將公民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差異控制在合理的范圍內(nèi)，在公共服務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)保障社會(huì)成員的基本權(quán)利相對(duì)平等的實(shí)現(xiàn)。［1］我國(guó)城鄉(xiāng)差距較大，基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)宜低不宜高，可以?xún)?yōu)先考慮解決弱勢(shì)群體的最基本保障為準(zhǔn)則。十七大報(bào)告中也提出了：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵就在于教育。教育對(duì)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，居民收入的提高，國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。教育是縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的治本之策之一。我國(guó)很多學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家實(shí)行了義務(wù)教育階段免除學(xué)雜費(fèi)的政策后，城鄉(xiāng)之間的教育就公平了。然而，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育進(jìn)行深入剖析之后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育問(wèn)題是表面的平等，其城鄉(xiāng)差距依然存在，并未實(shí)現(xiàn)均等化。城鄉(xiāng)之間的教育不均等有其深刻的根源，實(shí)行國(guó)家辦學(xué)、中央集權(quán)、財(cái)政單一供給的管理模式，“重城輕鄉(xiāng)”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等，造成了我國(guó)城鄉(xiāng)教育的二元化，使得城鄉(xiāng)教育一直未納入到均等化軌道上來(lái)。

一、城鄉(xiāng)教育的非均等化現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的教育發(fā)展一直非均等，教育差距不斷拉大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，城鄉(xiāng)教育投入的不均等。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家政策以“城市中心”為導(dǎo)向，優(yōu)先滿足和體現(xiàn)城市人的需要，這就造成了城鄉(xiāng)之間教育投入的非均等化。盡管近幾年，國(guó)家增大了對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的支出，但是在生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)方面還存在明顯的差異。從表1、表2中可以看出，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)一直在增加，小學(xué)階段，從2005年的生均1230.26元，到2008年的生均2640.79元，增加了2.15倍；初中階段，從2005年的生均1355.40元，增加到2008年的生均3390.06元，增加了2.50倍。但是城鄉(xiāng)差的差額在不斷擴(kuò)大，2005年—2008年小學(xué)階段生均教育內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，城鄉(xiāng)差從130.90元擴(kuò)大到了147.76元，相差16.86元（詳見(jiàn)表1）［2］；2005年—2008年初中階段生均教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)，城鄉(xiāng)差從206.61元擴(kuò)大到了255.43元，相差48.69元（詳見(jiàn)表2），城鄉(xiāng)之間的差距在不斷地拉大。

第二，城鄉(xiāng)師資力量的不均等。城市的教師質(zhì)量要明顯高于農(nóng)村。從2001年教師質(zhì)量來(lái)看，城市小學(xué)教師具有大專(zhuān)及以上學(xué)歷的占40.9%，在農(nóng)村為20.3%，城市比農(nóng)村多20.6個(gè)百分點(diǎn)。城市教師具有大學(xué)及以上學(xué)歷的為23.5%，在農(nóng)村為9.4%，城市比農(nóng)村多出14.1個(gè)百分點(diǎn)。每個(gè)農(nóng)村小學(xué)教師要負(fù)擔(dān)22.7個(gè)學(xué)生，每個(gè)農(nóng)村初中教師要負(fù)擔(dān)19.9個(gè)學(xué)生，而城市教師負(fù)擔(dān)學(xué)生量分別為19.7個(gè)和17.9個(gè)。從2005年的教師質(zhì)量來(lái)看，小學(xué)教師具有大專(zhuān)及以上學(xué)歷，城市為78.01%，農(nóng)村為47.49%，城市比農(nóng)村多了30.52個(gè)百分點(diǎn)；初中教師具有大學(xué)及以上學(xué)歷，城市為62.44%，農(nóng)村為24.34%，比農(nóng)村多了38.10個(gè)百分點(diǎn)。［3］2001年與2005年對(duì)比，小學(xué)教師質(zhì)量城鄉(xiāng)差從20.6%增大到30.52%；初中教師質(zhì)量城鄉(xiāng)差從14.1%增大到38.10%。城鄉(xiāng)之間的師資力量差距在不斷地拉大。

第三，城鄉(xiāng)教育機(jī)會(huì)的不均等。農(nóng)村學(xué)生從小學(xué)一直到大學(xué)，享受到的教育機(jī)會(huì)和城市學(xué)生相比是非均等的。根據(jù)上海教育科學(xué)院有關(guān)專(zhuān)家的測(cè)算，近年來(lái)每年大約有500萬(wàn)適齡兒童沒(méi)有完成初中教育，其中200萬(wàn)適齡兒童沒(méi)有完成小學(xué)教育，這些沒(méi)有接受義務(wù)教育的學(xué)生主要是農(nóng)村人口。2001年，城市小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率為99.6%，農(nóng)村為98.8%，盡管相差0.8個(gè)百分點(diǎn)，但是農(nóng)村適齡兒童基數(shù)大，在全國(guó)114萬(wàn)未入學(xué)的兒童中，城市僅為13萬(wàn)人，而農(nóng)村為101萬(wàn)。進(jìn)入高中階段，城鄉(xiāng)不均等進(jìn)一步拉大，1999年城市的升學(xué)率是55.4%，農(nóng)村是18.6%，城市高中升學(xué)率幾乎是農(nóng)村的3倍。進(jìn)入大學(xué)階段，城鄉(xiāng)不均等更加突出。在城鄉(xiāng)間，高等教育機(jī)會(huì)獲得的整體差距，城市是農(nóng)村的5.8倍，在全國(guó)重點(diǎn)院校中這個(gè)差距高達(dá)8.8倍。農(nóng)民工階層子女與整個(gè)非農(nóng)階層子女在接受高等教育機(jī)會(huì)上的整體差距是5.6倍。［4］

表1 2005-2008年全國(guó)城鄉(xiāng)小學(xué)階段預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)生均支出情況（元）

表2 2005-2008年全國(guó)城鄉(xiāng)初中階段預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)生均支出情況（元）

第四，城鄉(xiāng)居民受教育程度的不均等。2000年，農(nóng)村每10萬(wàn)人接受小學(xué)教育的人數(shù)比例為42.6%，接受初中教育的人數(shù)比例為33.2%，接受高中和中專(zhuān)教育的人數(shù)為5.3%，接受大專(zhuān)及以上教育的人數(shù)為0.484%。城市每10萬(wàn)人接受小學(xué)教育的人數(shù)比例為23.5%，初中為35.3%，高中和中專(zhuān)為21.1%，大專(zhuān)及以上為8.8%。農(nóng)村文盲率為11.55%，城市為5.22%，城市比農(nóng)村低6.33個(gè)百分點(diǎn)。［5］

二、城鄉(xiāng)教育非均等化的原因分析

我國(guó)城鄉(xiāng)之間教育非均等化的形成，有其深刻的歷史原因及制度背景，也有國(guó)家政策的原因。

第一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是其根本原因。著名的美國(guó)哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰·羅爾斯在論證“機(jī)會(huì)的公平平等”原則時(shí)指出：“社會(huì)基本結(jié)構(gòu)是正義的主要問(wèn)題。如我們所見(jiàn)，這意味著首要的分配問(wèn)題是基本權(quán)利和義務(wù)的分配，是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等以及以此為基礎(chǔ)的合法期望的調(diào)節(jié)?！保?］在長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，政府把有限的人力、物力、財(cái)力投入到城市教育，這就造成城市教育起點(diǎn)比農(nóng)村高，造成農(nóng)村教師人員質(zhì)量差，教學(xué)條件差的客觀現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，拉大了城鄉(xiāng)居民收入，很多農(nóng)村家庭由于難以負(fù)擔(dān)基本教育費(fèi)用，不得不放棄子女的教育機(jī)會(huì)，這更加大了城鄉(xiāng)教育的不平等。另外，城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度的存在，農(nóng)村、城市各自招生，農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城讀書(shū)需要繳納高昂的借讀費(fèi)，這就阻礙了農(nóng)村學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)資源的機(jī)會(huì)。城鄉(xiāng)教育非均等化也就有了必然性。

第二，國(guó)家“重城輕鄉(xiāng)”的政策是客觀原因。我國(guó)城市化水平低，60%以上的人口住在農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育理應(yīng)成為國(guó)家教育投入的主要部分。但是，在教育資源的分配上，國(guó)家一直重視城市教育的發(fā)展，而輕視農(nóng)村教育，把優(yōu)秀的教師吸引到城市，把先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備分到城市，把優(yōu)秀的大學(xué)建到城市，這在客觀上就造成了城市鄉(xiāng)村教育的差距。并且，我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投入體制是，城市負(fù)責(zé)城市，農(nóng)村負(fù)責(zé)農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)以縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政為主，很大一部分農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。城鄉(xiāng)財(cái)政收入的巨大差距，就造成城鄉(xiāng)教育投入的巨大差距。城鄉(xiāng)教育不均等也就有了客觀性。

第三，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不完善。盡管從2005年，中央政府加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障，這相對(duì)于農(nóng)村以縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政為主的體制來(lái)講，是一個(gè)進(jìn)步。但是，中央和地方的分擔(dān)僅集中在學(xué)雜費(fèi)、貧困生教科書(shū)費(fèi)和寄宿制學(xué)生生活費(fèi)等項(xiàng)目上，而教師工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用等沒(méi)有徹底解決。并且，中央政府突出了在教育上的責(zé)任和義務(wù)，但是省級(jí)政府的責(zé)任卻沒(méi)有進(jìn)一步發(fā)揮，省級(jí)政府在教育問(wèn)題上責(zé)任不足也沒(méi)有得到徹底解決。這些問(wèn)題也加大了城鄉(xiāng)間教育的非均等化。

三、完善我國(guó)城鄉(xiāng)教育非均等化的對(duì)策

城鄉(xiāng)教育不均等成為我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的一個(gè)障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡發(fā)展，已經(jīng)成為了整個(gè)社會(huì)的共同呼聲。我們可以從以下幾個(gè)方面改革創(chuàng)新來(lái)達(dá)到城鄉(xiāng)教育的均等化。

第一，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化。自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)就形成了城鄉(xiāng)分割的教育體制，這是形成城鄉(xiāng)教育非均等化的根源。但是，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的不斷增加，將公平作為社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)時(shí)，就要逐步分步驟地消除城鄉(xiāng)教育的非均等化。因此，我們應(yīng)該逐漸改革城鄉(xiāng)分割的管理體制，消除戶(hù)籍管理制度，堅(jiān)持城鄉(xiāng)教育一體化的政策導(dǎo)向，改變“重城輕鄉(xiāng)”的教育體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育體系的均衡發(fā)展，要逐步消除區(qū)域差異，逐步消除城鄉(xiāng)差異，實(shí)現(xiàn)國(guó)家城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)一發(fā)展。

第二，增加政府對(duì)農(nóng)村的教育投入，保障農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)。教育的發(fā)展離不開(kāi)政府的投入和支持，城鄉(xiāng)教育的均衡離不開(kāi)公共財(cái)政的支出。在國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)有限的條件下，要加大財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入，要將新增的教育經(jīng)費(fèi)投入到農(nóng)村及貧困地區(qū)，不斷優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。只有國(guó)家政府拿出足夠的資金支撐義務(wù)教育的發(fā)展，均等化的實(shí)現(xiàn)才有可能。針對(duì)農(nóng)村教育主要依靠縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的支持，省級(jí)政府要統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化責(zé)任，保證中央對(duì)地方教育資金的足額撥付到位，又要采取措施保證下級(jí)政府承擔(dān)資金的落實(shí)，發(fā)現(xiàn)挪用或是轉(zhuǎn)移的情況，立即處理，保證教育事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，由中央和地方各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)農(nóng)村小學(xué)教師工資，列入中央和省、市、縣各級(jí)財(cái)政預(yù)算，有縣統(tǒng)一管理，保證教師工資按月足額發(fā)放。要根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，核定中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)最低支出水平，建立和健全義務(wù)教育成本的核算制度，保證合理的師生比例和班額標(biāo)準(zhǔn)。［7］

第三，要鼓勵(lì)優(yōu)秀的教師到農(nóng)村去，提高農(nóng)村的師資力量。政府可以采取激勵(lì)政策，給予優(yōu)厚的待遇，引導(dǎo)優(yōu)秀的教師人才流向農(nóng)村，改變農(nóng)村缺乏優(yōu)秀教師的現(xiàn)狀。鼓勵(lì)師范院校學(xué)生到農(nóng)村學(xué)習(xí)支教，對(duì)有農(nóng)村支教經(jīng)驗(yàn)的教師可以?xún)?yōu)先聘用等。同時(shí)，大力開(kāi)展中小學(xué)教師的繼續(xù)教育，鼓勵(lì)和安排農(nóng)村教師到城市接受學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和再教育，提高他們的教學(xué)能力。國(guó)家可以實(shí)行對(duì)口扶持政策，安排農(nóng)村教師到對(duì)口的大學(xué)里繼續(xù)學(xué)習(xí)，在學(xué)成之后回到原來(lái)崗位繼續(xù)為學(xué)生服務(wù)。另外，可以組織優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教、鍛煉，逐漸探索城鄉(xiāng)之間的教師“輪崗制”，有利于城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。

第四，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村教育事業(yè)，完善企業(yè)捐贈(zèng)制度。國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民間財(cái)富的不斷集聚，社會(huì)上出現(xiàn)了民間資本投入農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)的情況，捐資助學(xué)、捐資建樓的現(xiàn)象不斷發(fā)生，政府要充分利用這樣的契機(jī)，鼓勵(lì)民間資本對(duì)農(nóng)村教育的支持，擴(kuò)大農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。政府可以采用稅收政策，對(duì)于捐資的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，吸引更多的企業(yè)參與到教育事業(yè)中來(lái)。同時(shí)，大力促進(jìn)非營(yíng)利組織、民間團(tuán)體和基金組織的發(fā)展，鼓勵(lì)他們對(duì)農(nóng)村教育進(jìn)行支持，從而縮小城鄉(xiāng)教育的差距。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)而艱巨的任務(wù)，需要政府的支持和扶持，需要全社會(huì)的共同關(guān)注和努力，相信隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，綜合國(guó)力的不斷提高，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距會(huì)不斷縮小，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育和城市教育的一體化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

［1］ 李偉.我國(guó)基本公共服務(wù)均等化研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010：221.

［2］ 俞云，陳東平.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展及其路徑［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2010（7）：37-41.

［3］ 遲福林，等.中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院［M］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008：65-82.

［4］ 胡美靈.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民權(quán)利的嬗變［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008：187.

［5］ 李連仲.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的理論和實(shí)踐［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007：147.

［6］ 約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，等，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003：85.

［7］ 李連仲.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的理論和實(shí)踐［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007：147.

C913.4

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張勇（1985-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障及人力資源。