凌 嵐，張 玲

（1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.校黨委辦公室，天津 300222）

財(cái)政透明度的限度與效率：對(duì)一個(gè)分析框架的詮釋

凌 嵐1a，張 玲1b

（1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.校黨委辦公室，天津 300222）

推進(jìn)財(cái)政透明度是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要關(guān)注披露信息的限度與效率。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，財(cái)政透明度要避免陷入“過(guò)猶不及”的誤區(qū)。因此，要以改革政府預(yù)算制度為契機(jī)，通過(guò)建立與完善規(guī)范的預(yù)算報(bào)告制度，搭建公民參與的平臺(tái)，構(gòu)建高效率的公共財(cái)政治理機(jī)制。

財(cái)政透明度；預(yù)算透明度；限度；效率；治理機(jī)制

單從字義理解，透明度（Transparency）一詞是指物體或事物透明的性質(zhì)與狀態(tài)，無(wú)論在自然科學(xué)還是在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，透明度都有著極重要的研究?jī)r(jià)值。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，透明度經(jīng)常被用來(lái)形容社會(huì)問(wèn)題的能見(jiàn)度、公共政策的開(kāi)放度、政府的開(kāi)明程度等。我們從現(xiàn)實(shí)生活中感受到透明度問(wèn)題無(wú)處不在，如食品和藥品的標(biāo)簽、工業(yè)廢棄物的排放、災(zāi)害事件的預(yù)警報(bào)告，以及空氣、水源、土壤的質(zhì)量監(jiān)測(cè)等。透明度可以消除人們生活中的疑慮和恐懼，因而是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的必備基礎(chǔ)。

財(cái)政透明度的定義最早是由國(guó)際貨幣基金組織（IMF） 的專家柯彼茨（Kopits） 和克雷格（Craig）提出，其意指向公眾公布政府的結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策意向、公共部門(mén)賬戶以及財(cái)政預(yù)測(cè)的信息，并要求這些信息是可靠的、詳細(xì)的、及時(shí)的、容易理解且可以進(jìn)行國(guó)際比較。[1]國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，財(cái)政透明度有助于強(qiáng)化政府責(zé)任，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)穩(wěn)健、可持續(xù)的財(cái)政政策。它是衡量良好公共治理的關(guān)鍵因素，是公共財(cái)政的本質(zhì)特征，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的重要制度安排。[2]

推進(jìn)財(cái)政透明度的關(guān)鍵是把握其“度”，因?yàn)樾畔⑼该魇且槐半p刃劍”。在一個(gè)長(zhǎng)期封閉、缺乏透明度的社會(huì)里，財(cái)政預(yù)算信息的披露需要循序漸進(jìn)，過(guò)度的信息“傾瀉”反而會(huì)造成信息泛濫，降低效率。西方學(xué)者卡爾·波普爾（Karl Popper）曾經(jīng)精辟地論證了“民主的悖論”、“寬容的悖論”。基于同樣的道理，我們也有理由對(duì)財(cái)政信息的公開(kāi)透明度是否遭遇類(lèi)似的窘境作一番理性的追問(wèn)，應(yīng)避免一種傾向掩蓋另一種傾向。本文引入并借用英國(guó)公共管理學(xué)家戴維·赫爾德（David Heald）的一個(gè)分析框架，[3]結(jié)合我國(guó)財(cái)政管理創(chuàng)新的實(shí)際，對(duì)推進(jìn)財(cái)政透明度的限度和效率等問(wèn)題作一些探討。

一、過(guò)猶不及：從限度與效率的視角分析

常識(shí)表明：凡事必有度。過(guò)猶不及，透明度亦即如此。英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德以財(cái)政透明度為例，描述了一個(gè)透明度與效率之間關(guān)系的分析框架。在原文中，戴維·赫爾德對(duì)效率概念的界定是比較寬泛的，既可以用以評(píng)價(jià)政府財(cái)政收入和支出的效率以及公共政策的各個(gè)方面，也可以比較粗線條地考量政府經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency） 和效能（Effectiveness） 的所謂“三E”目標(biāo)等。

如圖1所示，以橫軸代表透明度，縱軸代表效率。透明度與效率之間關(guān)系的普遍規(guī)律是，隨著透明度的增加，效率隨之提高；但超過(guò)“最適度”后，效率隨透明度的增加而下降。社會(huì)制度和文化因素是影響圖形中“最適度”的高度及透明度與效率關(guān)系曲線的斜率。在一般情況下，透明度與效率之間的關(guān)系表現(xiàn)為以下四種情況：

圖1 透明度與效率的關(guān)系

（1）曲線AA′是悲觀的情形。當(dāng)透明度幾乎為零時(shí)，效率處于一般程度。隨著透明度的增加，效率迅速提高；但是，超過(guò)了“最適度”后，增加透明度反而會(huì)降低效率，甚至?xí)韧该鞫葹榱銜r(shí)的效率還要低（A＞A′）。這種觀點(diǎn)表達(dá)的寓意是，盡管透明度能夠阻止“內(nèi)部人”的欺騙和腐敗，但過(guò)度的透明也會(huì)導(dǎo)致所謂的“過(guò)度曝光”問(wèn)題，因產(chǎn)生較高的交易成本和過(guò)度政治化而導(dǎo)致效率的損失。

（2）曲線BB′是樂(lè)觀的情形。當(dāng)透明度幾乎為零時(shí)，效率很低。同樣，隨著透明度的增加，效率會(huì)提高，且超過(guò)“最適度”（后效率下降，但效率持續(xù)提高的時(shí)間要長(zhǎng)得多，即使效率下降，也比透明度為零時(shí)要高（B＞B）。當(dāng)然，對(duì)于推進(jìn)透明度，也有極端樂(lè)觀主義的觀點(diǎn)（在圖中以虛線延續(xù)的B曲線表示），認(rèn)為根本不存在某一個(gè)過(guò)猶不及的度，透明度越大越好。因?yàn)?，透明度的正效?yīng)總是要大于“過(guò)度曝光”的負(fù)效應(yīng)。

（3）透明度與效率之間的關(guān)系隨時(shí)間的推移而變化。圖2描述了這種變化。在t0t1區(qū)間內(nèi)，效率隨透明度的增加將會(huì)緩慢而穩(wěn)定地提高。在t1t2區(qū)間內(nèi)，效率提高顯著。但當(dāng)超過(guò)t2點(diǎn)之后，名義透明度TN增加，實(shí)際透明度TE降低。對(duì)t2點(diǎn)之后變化趨勢(shì)的解釋是：如果政府過(guò)度重視透明度，將其奉為圭臬，就會(huì)出爾反爾地修改透明度的基本定義，使提供的數(shù)據(jù)失去可比性，政府還有可能操縱媒體、杜撰虛假報(bào)道、提供虛假的財(cái)政數(shù)據(jù)、刻意夸大政績(jī)、渲染對(duì)己有利的信息等。于是，就會(huì)出現(xiàn)圖中由之間距離所代表的“透明度幻覺(jué)”——不管政府對(duì)透明度的解釋在技術(shù)上看似多么有效，但那只不過(guò)是假象而已，實(shí)際的透明度只是在點(diǎn)?！巴该鞫然糜X(jué)”可能源于公眾暫時(shí)的認(rèn)知不足，也有可能就是政府蓄意而為的結(jié)果。如在安哥拉、多米尼加、厄爾瓦多、阿爾巴尼亞等國(guó)家，盡管政府制定了信息自由法案，但這些國(guó)家仍被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)是屬于公共政策透明度很低，且治理績(jī)效欠佳的那一類(lèi)。[4]這剛好為驗(yàn)證戴維·赫爾德分析框架的可信度提供了來(lái)自現(xiàn)實(shí)世界的佐證。

圖2 名義透明度與實(shí)際透明度

（4）現(xiàn)實(shí)世界中，透明度與效率之間的關(guān)系變幻不定，“悖反性”是客觀存在的。圖3中的曲線試圖對(duì)這種復(fù)雜性作出描述。這一曲線在“最適度”（T*）之后，與樂(lè)觀的BB′曲線完全重合，但在“最適度”之前，它上升的軌跡卻與樂(lè)觀曲線有著很大的偏離。這揭示著透明度每前進(jìn)一步所得到的“紅利”都是來(lái)之不易的。在現(xiàn)實(shí)世界中，透明度是一柄“雙刃劍”，具有內(nèi)在的“悖反性”。它一方面能促進(jìn)公共治理，另一方面當(dāng)負(fù)面信息被“過(guò)度曝光”時(shí)，也可能引發(fā)公眾情緒化的過(guò)激反應(yīng)，使原本簡(jiǎn)單的、可以緩和的矛盾變得激化而不好收拾。如一家國(guó)有銀行出現(xiàn)了臨時(shí)性困難，信息披露后極有可能被公眾誤解，從而引起連鎖反應(yīng)，造成不必要的銀行危機(jī)。

圖3 透明度功能的轉(zhuǎn)換

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，戴維·赫爾德的分析框架主要著眼于經(jīng)濟(jì)效率，倘若換一個(gè)角度從言論自由或民主政治的視角考慮，結(jié)論或許有所不同。但有一點(diǎn)不能否認(rèn)，即透明度是有條件、有限度的。在一個(gè)不完善的世界中，過(guò)度的信息曝光有可能削弱某些維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則。①按照弗洛伊德的觀點(diǎn)，一個(gè)人過(guò)度暴露“本我”就是愚蠢，因?yàn)槊恳粋€(gè)人都有隱私。同樣，如果一個(gè)企業(yè)不保護(hù)商業(yè)秘密，就會(huì)在商戰(zhàn)中喪失競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于每一個(gè)置身激烈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家，也理應(yīng)嚴(yán)守本國(guó)的國(guó)家機(jī)密。根據(jù)國(guó)際慣例，凡涉及國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系、國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、對(duì)第三方的保密義務(wù)、法律執(zhí)行和個(gè)人隱私的內(nèi)容，都構(gòu)成信息披露的例外。關(guān)鍵在于對(duì)“國(guó)家機(jī)密”的認(rèn)定上，不應(yīng)把需要向公眾披露的不屬于“機(jī)密”的信息界定為“機(jī)密”。

戴維·赫爾德的分析框架對(duì)于中國(guó)財(cái)政透明度的推進(jìn)非常有益。它所引申的推論是：透明度本身并不是政府治理的目標(biāo)，而是服務(wù)于目標(biāo)的手段。對(duì)此，國(guó)際貨幣基金組織在2001年發(fā)布的《財(cái)政透明度手冊(cè)》的導(dǎo)言中指出：財(cái)政透明度只是良好財(cái)政管理的一個(gè)方面，需謹(jǐn)慎區(qū)分財(cái)政透明度與其他兩個(gè)重要方面——財(cái)政政策的效率和公共財(cái)政穩(wěn)健性之間的區(qū)別。[5]很明顯，財(cái)政透明度、財(cái)政政策效率和公共財(cái)政穩(wěn)健性三者間是相互制約的關(guān)系，單從提高政府管理績(jī)效這一點(diǎn)看，不通過(guò)透明度而采取其他激勵(lì)措施同樣能提高政府效率。因此，推進(jìn)透明度的改革，既是在“陽(yáng)光法案”和“過(guò)度曝光”之間尋覓那個(gè)“最適度”，也是在公平和效率之間、在經(jīng)濟(jì)體制改革和政治制度改革之間審時(shí)度勢(shì)地作出理性的抉擇。

二、繞過(guò)誤區(qū)：專注于財(cái)政治理機(jī)制的構(gòu)建

以政府預(yù)算公開(kāi)為標(biāo)志性事件，財(cái)政透明度在我國(guó)的推進(jìn)跨越了漫長(zhǎng)的歷史時(shí)空。粗線條地劃分，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：

——從1949年建國(guó)到1999年可謂財(cái)政透明度的萌芽期。在此期間，國(guó)家保密法等政府文件把政府預(yù)算規(guī)定為國(guó)家機(jī)密，不得向社會(huì)公開(kāi)。即使是人大代表，也無(wú)法切實(shí)履行審議監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力。

——第二階段，1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，具體提出了編制部門(mén)預(yù)算、細(xì)化預(yù)算編制等要求。2000年教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)部門(mén)率先實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，為預(yù)算公開(kāi)積極創(chuàng)造條件。同年，我國(guó)加入了國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)（GDDS），財(cái)政部每季度向國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)部及其出版物《國(guó)際金融統(tǒng)計(jì)》提供財(cái)政收支（包括債務(wù)）數(shù)據(jù)，能夠滿足國(guó)際組織對(duì)財(cái)政統(tǒng)計(jì)信息的基本要求。

——第三階段醞釀?dòng)?007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府信息公開(kāi)條例》。這是第一個(gè)涉及預(yù)算公開(kāi)的制度文本，規(guī)定將“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”和“財(cái)政收支、各類(lèi)專項(xiàng)資金的管理和使用情況”列為重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。直到2010年，國(guó)土資源部等部委向全社會(huì)公開(kāi)部門(mén)預(yù)算。

對(duì)照戴維·赫爾德的分析框架，我國(guó)財(cái)政透明度的推進(jìn)是否進(jìn)入“適度區(qū)間”?有沒(méi)有為之付出額外的成本？是否接近了“過(guò)猶不及”的拐點(diǎn)？我們未做實(shí)證研究，不可輕易作出判斷，但可以從限度和效率的角度，探討在我國(guó)推進(jìn)財(cái)政透明度的幾個(gè)“誤區(qū)”。我們的基本觀點(diǎn)是：財(cái)政透明度作為公共治理的一種有效工具，需要穩(wěn)扎穩(wěn)打地奠定基礎(chǔ)，這個(gè)基礎(chǔ)包括制度框架、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)能力和人力資源等許多方面。做表面文章，為透明而透明的表層改革，除徒增行政成本之外，并無(wú)提升政府治理績(jī)效的實(shí)際意義。要避免“透明度的幻覺(jué)”，切忌在制度設(shè)計(jì)的初始階段即陷入“誤區(qū)”。這一基本觀點(diǎn)可以分解為以下幾個(gè)要點(diǎn)：

（1）財(cái)政透明度信息提供的簡(jiǎn)明扼要非常關(guān)鍵?，F(xiàn)代國(guó)家制度的復(fù)雜性決定了財(cái)政透明度信息披露的復(fù)雜性。無(wú)論是IMF的數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)和財(cái)政透明度基本要求，還是OECD的預(yù)算透明度最佳做法，都是非常繁復(fù)的一整套系統(tǒng)。如果對(duì)透明度的每一項(xiàng)具體要求都不加選擇地逐一落實(shí)，那將是一個(gè)誤區(qū)。如前述過(guò)猶不及的道理，當(dāng)各方面條件還不具備時(shí)，過(guò)多的信息傾瀉反而會(huì)模糊經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的焦點(diǎn)，弱化了真實(shí)的財(cái)政透明度。

一個(gè)務(wù)實(shí)的選擇是全面考慮國(guó)情與時(shí)機(jī)、成本與效益以及財(cái)政管理創(chuàng)新中可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)分輕重緩急穩(wěn)步地推進(jìn)透明度。有必要強(qiáng)調(diào)提供簡(jiǎn)明扼要的財(cái)政信息非常關(guān)鍵，應(yīng)注重信息披露的實(shí)效，避免陷入數(shù)據(jù)編撰的另一套“繁文縟節(jié)”之中。盡量以較少的文件篇幅披露盡可能多的有用信息，這些信息應(yīng)便于公眾參與?？梢韵劝l(fā)布扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生方面的預(yù)算信息，疏通公眾參與預(yù)算監(jiān)督的渠道，由地方到中央層層推進(jìn)，自下而上地逐步建立預(yù)算透明度的信息發(fā)布制度。

（2）在績(jī)效預(yù)算改革中關(guān)注財(cái)政投入毫不松懈。在歐美國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)中，國(guó)家預(yù)算改革已經(jīng)進(jìn)展到“放松投入，結(jié)果導(dǎo)向和關(guān)注績(jī)效”的階段。我國(guó)現(xiàn)階段借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)引入“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算很有必要，但考慮到我國(guó)預(yù)算改革的背景，若放松對(duì)財(cái)政投入的關(guān)注，則會(huì)陷入另一個(gè)誤區(qū)。

之所以不能放松對(duì)財(cái)政投入的監(jiān)控，是著眼于延續(xù)至今的制度缺陷。傳統(tǒng)模式下財(cái)政透明度很低，從預(yù)算科目和體系設(shè)計(jì)都缺乏完整性，不能把全部預(yù)算外、制度外資金囊括其中。政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)亦不健全，不能及時(shí)、同步追蹤預(yù)算資金的真實(shí)投入情況。每年提交人大的政府預(yù)算報(bào)告只是文字說(shuō)明，不能全面反映各預(yù)算部門(mén)和項(xiàng)目的投入信息。因此，持續(xù)關(guān)注財(cái)政投入是完善財(cái)政預(yù)算制度的需要。需要關(guān)注投入的另一個(gè)原因也是為了防止舍本逐末。近年來(lái)，各級(jí)政府普遍實(shí)行政績(jī)考核，作出民生財(cái)政讓百姓得實(shí)惠的承諾，但此類(lèi)承諾往往是有“時(shí)間表”而無(wú)“預(yù)算表”。即對(duì)取得既定政績(jī)需要多少投入，有沒(méi)有可靠的資金保障，是否需要增稅或收費(fèi)項(xiàng)目等信息披露不夠。有鑒于此，為了避免讓不切合實(shí)際的“高指標(biāo)”造成“財(cái)政幻覺(jué)”，也是為了保持財(cái)政政策的效率性和穩(wěn)健性，需要對(duì)各級(jí)政府的“政績(jī)承諾”從資金來(lái)源和成本效益的角度實(shí)施監(jiān)控?？傊?，在我國(guó)現(xiàn)階段各項(xiàng)基礎(chǔ)制度尚不完善的情況下，應(yīng)在關(guān)注預(yù)算產(chǎn)出與績(jī)效的同時(shí)，毫不放松財(cái)政預(yù)算資金投入方面的制度完善。

（3）“結(jié)果的透明”比“過(guò)程的透明”更加重要。從公共決策的視角分析，保持政策形成過(guò)程的相對(duì)封閉還是必要的。以公共支出績(jī)效評(píng)估為例，雖然“投入、產(chǎn)出和結(jié)果”都是財(cái)政透明度追求的目標(biāo)，但是，從“投入”到“產(chǎn)出”，再由“產(chǎn)出”到“結(jié)果”，其中間轉(zhuǎn)換過(guò)程卻不一定要求透明。理由有二：一是不宜透明，二是不易透明。不宜透明主要是針對(duì)從“投入”到“產(chǎn)出”這一衡量效率和涉及技術(shù)、管理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)換過(guò)程。如果強(qiáng)求透明就有可能削弱創(chuàng)新的動(dòng)力，甚至造成效率損失。不易透明主要是針對(duì)從“產(chǎn)出”到“結(jié)果”這一檢驗(yàn)效能的過(guò)程。因?yàn)樾苤笜?biāo)既不易把握，也難以量化。如果要求披露“中間過(guò)程”的詳細(xì)數(shù)據(jù)，這既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要，還容易誘發(fā)捏造數(shù)據(jù)、弄虛作假的不良行政行為。

基于公共管理的效率目標(biāo)，我們提出“結(jié)果的透明”重于“過(guò)程的透明”這一觀點(diǎn)。也就是說(shuō)，政府必須及時(shí)發(fā)布有關(guān)財(cái)政決策結(jié)果的信息，而無(wú)需把政策形成及調(diào)整中的每一項(xiàng)備選方案、每一個(gè)測(cè)算數(shù)據(jù)都公之于眾。作為政府決策結(jié)果的各類(lèi)財(cái)政政策法規(guī)，必須及時(shí)公布、規(guī)定明確、表達(dá)清晰，符合透明度的要求，而政府政策法規(guī)本身則需要在一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境下形成。

（4）“機(jī)制構(gòu)建”重于“丑聞曝光”。我們?cè)噲D強(qiáng)調(diào)另一要點(diǎn)是：推進(jìn)預(yù)算透明度的目的在于構(gòu)建治理機(jī)制，而不僅僅是“曝光丑聞”。雖然“曝光丑聞”能在短期內(nèi)迅速吸引公眾的眼球，但如果沒(méi)有相應(yīng)的措施及時(shí)跟進(jìn)，公眾的注意力會(huì)逐漸減弱，反倒是“丑聞”越多，公眾越麻木，其后果不堪設(shè)想。正確的做法是以“丑聞曝光”為先導(dǎo)，抓住公眾達(dá)成共識(shí)的大好時(shí)機(jī)，采取有效的治理措施，推行制度創(chuàng)新，完善治理機(jī)制。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們：治理機(jī)制是正式規(guī)則和非正式規(guī)則相融合的產(chǎn)物，構(gòu)建治理機(jī)制不但要求正式制度規(guī)則上的創(chuàng)新，而且需要在更深層的社會(huì)文化層面確立非正式的制度約束。[6]一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)文化層次的變革需要相當(dāng)長(zhǎng)的演化時(shí)間，非正式制度約束的逐步形成要經(jīng)過(guò)四個(gè)階段：“引發(fā)→認(rèn)同→固化→傳承”?！捌毓獬舐劇惫倘荒苎杆僖l(fā)公眾的關(guān)注，凝聚全社會(huì)懲治腐敗，推動(dòng)財(cái)政治理的共識(shí)。須知此時(shí)也是制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，若沒(méi)有相應(yīng)的制度供給，不但治理機(jī)制難于形成，而且不可能有一整套固化的治理制度傳承下去，并在傳承中不斷強(qiáng)化和升華，再逐步內(nèi)化為社會(huì)文化深層的約束規(guī)則。因此，只注重“丑聞曝光”，而不注重“機(jī)制構(gòu)建”，這是應(yīng)當(dāng)避免的又一個(gè)“誤區(qū)”。

三、綱舉目張：緊握政府預(yù)算這一公共治理的利器

如何讓我國(guó)財(cái)政透明度盡可能保持在合意的區(qū)間內(nèi)，以“陽(yáng)光財(cái)政”不斷提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的效率，而不是讓公眾面對(duì)猶如“天書(shū)”般的預(yù)算文本困惑茫然？關(guān)鍵在于緊握政府預(yù)算這一公共治理的利器。歷史和現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐都向我們昭示，推進(jìn)政府預(yù)算改革具有“綱舉目張”的效果。因?yàn)楣差A(yù)算遵循嚴(yán)格的程序安排，體現(xiàn)立法、行政、司法之間的制衡，具有公開(kāi)、透明、便于公眾監(jiān)督的特點(diǎn)。預(yù)算改革一方面在收入和支出的源頭上強(qiáng)化對(duì)政府行為的約束，另一方面從預(yù)算科目、會(huì)計(jì)規(guī)則等技術(shù)層面逐漸滲透。這對(duì)于促進(jìn)政府制度創(chuàng)新和完善財(cái)政治理機(jī)制，將具有深遠(yuǎn)的意義。

可以樂(lè)觀地預(yù)言，我國(guó)財(cái)政透明度的進(jìn)展正在進(jìn)入“適度區(qū)間”，與這一區(qū)間相對(duì)應(yīng)的卻是國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度變革的“深水區(qū)”。為了能成功跨越“深水區(qū)陷阱”，并保持“適度區(qū)間”內(nèi)的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，我們建議采取以下舉措：

（1）建立系統(tǒng)性、高效率的預(yù)算報(bào)告制度。透明的預(yù)算猶如人人皆能運(yùn)用的公共治理的“利器”，而不透明的預(yù)算則被OECD比喻為“暗機(jī)關(guān)（Gimmick）”，②這樣的預(yù)算會(huì)引起公眾的不滿，對(duì)政府公信力造成極壞的影響。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)在財(cái)政透明度制度建設(shè)上的進(jìn)步是史無(wú)前例的，先后實(shí)行了財(cái)政部文告制度、審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度、政府發(fā)言人制度等。政府還間或地以白皮書(shū)等形式向社會(huì)公布扶貧減災(zāi)、社會(huì)保障、軍費(fèi)開(kāi)支等方面的財(cái)政信息。在地方層面上，已有廣州、上海、深圳等城市實(shí)施了與信息公開(kāi)相關(guān)的地方法規(guī)。今后我國(guó)財(cái)政透明度的推進(jìn)要注重實(shí)效，將著力點(diǎn)放在建立和完善系統(tǒng)性、高效率的預(yù)算報(bào)告制度上面，參照OECD預(yù)算透明度最佳做法，定期發(fā)布月報(bào)、季報(bào)、年度中期報(bào)告，并在其中披露充足的財(cái)政預(yù)算信息，從而避免糾纏于細(xì)枝末節(jié)一哄而起的作秀、跟風(fēng)和造勢(shì)。對(duì)于公眾關(guān)心的“三公”消費(fèi)數(shù)據(jù)要盡快公布，但其他無(wú)關(guān)宏旨的數(shù)據(jù)無(wú)需面面俱到地公布。在這里也有“抓大放小”的智慧，也要考慮推進(jìn)財(cái)政透明度的成本與效率。

（2）培養(yǎng)具有專業(yè)素質(zhì)的人大代表和成熟、理性的公民社會(huì)。良好的透明度需要一個(gè)對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的政府，一個(gè)成熟、理性的公民社會(huì)以及一種開(kāi)放、文明的社會(huì)氛圍。然而，中華文明上下五千年卻深植在“保密文化”的土壤中，公眾缺乏參與政府預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，即使大多數(shù)人大代表也不具備監(jiān)督政府預(yù)算的專業(yè)素質(zhì)。要卓有成效地推進(jìn)財(cái)政透明度，當(dāng)務(wù)之急的是培養(yǎng)具有專業(yè)素質(zhì)的人大代表和成熟、理性的公民社會(huì)。如上海等地已經(jīng)摸索出比較成功的經(jīng)驗(yàn)，他們通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等途徑，使各級(jí)人民代表在短期內(nèi)盡快掌握與預(yù)算監(jiān)督相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。

公共預(yù)算的預(yù)算程序是周而復(fù)始、連續(xù)不斷的，這一過(guò)程也可以成為開(kāi)啟民智，培育公民參與和公民精神的課堂。政府可以通過(guò)預(yù)算聽(tīng)證、公開(kāi)質(zhì)詢以及公眾辯論等方式集思廣益，吸取民意，采取有效措施，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的能力培養(yǎng)和制度建設(shè)。[7]當(dāng)公眾能及時(shí)獲取有價(jià)值的預(yù)算信息，他們就有能力幫助政府分析形勢(shì)，善意地提出政策建議，成為有作為、有建樹(shù)的公共政策參與者。

（3）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以公（市）民預(yù)算的方式高效、快捷地發(fā)布財(cái)政信息。按照國(guó)際預(yù)算項(xiàng)目的界定，“公（市）民預(yù)算”是指為了讓全體公民中盡可能多的人能讀得懂預(yù)算，而對(duì)預(yù)算文件進(jìn)行通俗化處理后的預(yù)算概要。其宗旨是盡量對(duì)復(fù)雜的預(yù)算文件做“去神秘化”的處理，使其更貼近民眾，讓人民了解預(yù)算，掌握預(yù)算信息，進(jìn)而更有效地監(jiān)督政府施政。這種預(yù)算概要可以采取多種形式，既可以由政府公布，也可以委托學(xué)術(shù)團(tuán)體發(fā)布，它并不替代常規(guī)的、詳細(xì)的政府預(yù)算文件，但卻是正式預(yù)算文件的重要補(bǔ)充。針對(duì)我國(guó)公眾預(yù)算知識(shí)欠缺的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外這種“公（市）民預(yù)算”的方式很有必要。近年來(lái)，我國(guó)的預(yù)算報(bào)告都附加了專業(yè)術(shù)語(yǔ)解釋，這是體現(xiàn)“公（市）民預(yù)算”精神的良好開(kāi)端。伴隨電子政務(wù)工程的實(shí)施，更多的政府文件、財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等上傳到政府網(wǎng)上，國(guó)內(nèi)一些研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、民間智庫(kù)所扮演的角色并不亞于國(guó)外的公民預(yù)算組織。建議我國(guó)正式采用“公（市）民預(yù)算”這一公民參與的有效方式，高效、快捷地發(fā)布財(cái)政信息，引導(dǎo)更多的公眾參與到預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)中來(lái)。

（4）通過(guò)政府預(yù)算過(guò)程兌現(xiàn)政府承諾，強(qiáng)化政府責(zé)任。實(shí)行預(yù)算透明度的前提條件是政府的決心與承諾。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、社會(huì)矛盾聚集多發(fā)期，這使政府治理面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此時(shí)的政府預(yù)算改革能夠強(qiáng)化政府乃至廣義公共部門(mén)的責(zé)任約束，預(yù)算透明度實(shí)際上就是把政府承諾制度化地展現(xiàn)出來(lái)。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和中期預(yù)算框架，在更廣闊的視野上凸現(xiàn)政府治理責(zé)任與績(jī)效。在政治上，兌現(xiàn)懲治腐敗，實(shí)現(xiàn)善治的承諾。在法律上，不僅要建立健全政府預(yù)算的各項(xiàng)法定程序和規(guī)則，更要注重其執(zhí)行機(jī)制等。如前所述，責(zé)任約束還表現(xiàn)在預(yù)算透明度推進(jìn)的限度與效率上，過(guò)猶不及，事緩則圓。要循序漸進(jìn)地在全社會(huì)形成一種公開(kāi)透明的制度氛圍，實(shí)事求是地公布預(yù)算信息，既不夸大政績(jī)，也不遮掩瑕疵。引導(dǎo)公眾井然有序地參與預(yù)算過(guò)程，永遠(yuǎn)是對(duì)政府責(zé)任機(jī)制的一種特殊考驗(yàn)。

注 釋：

①如對(duì)朱利安·阿桑奇創(chuàng)辦維基解密網(wǎng)站的評(píng)價(jià)是毀譽(yù)參半的。盡管絕大多數(shù)人都認(rèn)為其解密行為是有效地行使了公民監(jiān)督政府的權(quán)利，但是，在近期內(nèi)，這種自由放任的信息披露模式在任何一個(gè)國(guó)家也不可能成為現(xiàn)實(shí)。

②在英文中Gimmick一詞指暗機(jī)關(guān)，即一種用來(lái)欺騙、行騙或欺詐的裝置，尤指秘密地和欺騙地控制賭博器具的機(jī)械裝置。

[1]國(guó)際貨幣基金組織．財(cái)政透明度[M]．財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所整理．北京：人民出版社，2001．

[2]程 瑜.我國(guó)財(cái)政透明度制度構(gòu)建研究[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2009，(8)：35-39.

[3]David Heald．Fiscal Transparency:Concepts,Measurement and UK practice[J]．Public Administration,2003，81(4)：723-759.

[4]Ana Bellver， Daniel Kaufmann．Transparenting Transparency Initial Empirics and Policy Applications[R]．World Bank,2005．

[5]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2002.

[6]中國(guó)地方政府公共預(yù)算改革的試驗(yàn)和成功：對(duì)浙江溫嶺新河鎮(zhèn)公共預(yù)算改革的觀察[EB/OL].http://www.pbgchina.cn/newsinfo.asp.newsid=1220.

[7]韓 潔.論超越預(yù)算對(duì)預(yù)算管理改革的重要意義[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(5)：17-20.

Limitation and Efficiency of Fiscal Transparence：Interpretation of an Analytical Frame

LING Lan,ZHANG Ling（Tianjin University of Finance and Economics,Tianjin 300222,China）

To promote the fiscal transparence is a gradual process,during which attention should be paid to the limitation and efficiency of information disclosure.At present,China is in the period of social transformation,the promotion of fiscal transparence should avoid being trapped in the so-called notion of“going too far is as bad as not going far enough”.Therefore,by taking advantage of the reform of the government budget system,the Government ought to establish and perfect the standardized budget reporting system,construct the platform for public participation,and build a mechanism of governance for public finance with higher efficiency.

fiscal transparence;budget transparence;limitation;efficiency;mechanism of governance

責(zé)任編校：周全林

F812.2

A

1005－0892(2011)06－0023－07

2011-03-02

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政框架中的治理結(jié)構(gòu)”（04BZZ040）

凌 嵐，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理、社會(huì)保障研究；張 玲，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生，主要從事公共管理研究。