“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，要“以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”?！绊攲釉O(shè)計(jì)”這一全新概念首次出現(xiàn)在政府文件中。“頂層設(shè)計(jì)”的理念，強(qiáng)烈表達(dá)了系統(tǒng)地、全方位地深化體制改革的意向，是值得深入研究的重大課題。
　　一、改革頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵及背景
　　（一）頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵
　　頂層設(shè)計(jì)概念來(lái)源于“系統(tǒng)工程學(xué)”，后被廣泛引用于軍事學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，指一個(gè)總體規(guī)劃的具體化。對(duì)于“改革頂層設(shè)計(jì)”概念的理解，鄒東濤（2011）認(rèn)為需從兩個(gè)維度來(lái)理解：一是指設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的最高層，即中央政府；二是指設(shè)計(jì)水平的最高層。具體內(nèi)容包括：明確改革的戰(zhàn)略目標(biāo)和階段性目標(biāo)、確定改革的主攻方向、明確改革的優(yōu)先順序。吳敬璉（2010）指出，改革頂層設(shè)計(jì)一是對(duì)于改革的全局，對(duì)于經(jīng)濟(jì)體系、政府職能、法制體系、社會(huì)改革要有一個(gè)總體的頂層設(shè)計(jì)；二是改革要有決心，要有執(zhí)行力。
　　然而，“改革頂層設(shè)計(jì)”新概念的提出是否意味著我國(guó)之前的改革就不存在頂層設(shè)計(jì)了呢？
　　就頂層設(shè)計(jì)所指的中央層面總體規(guī)劃而言，改革是有總體規(guī)劃設(shè)計(jì)的。上世紀(jì)80年代，關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的研究已經(jīng)超越了70年代末討論的“松綁放權(quán)”等具體措施的水平，開(kāi)始探索“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式”。1984年，國(guó)務(wù)院體制改革委員會(huì)提出要研究一個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的設(shè)想時(shí)，就有過(guò)改革是否需要總體設(shè)計(jì)的爭(zhēng)論；中共十二屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。1993年，中共十四屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出“整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破”的新改革戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)的形成。
　　就頂層設(shè)計(jì)所要求的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)推進(jìn)改革而言，早在上世紀(jì)90年代末，就有學(xué)者提出改革的系統(tǒng)性推進(jìn)方略。白和金（2001）提出“十五”時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的系統(tǒng)性增強(qiáng)，更多地側(cè)重于綜合性的改革。常修澤（2003）認(rèn)為，隨著改革的深化，未來(lái)改革的系統(tǒng)性明顯加強(qiáng)，需要采取協(xié)調(diào)配套的改革方略。當(dāng)然，也有學(xué)者持不同意見(jiàn)，認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已基本完成，如魏杰（2010）認(rèn)為黨的十七大以后到2020年前后是新體制的磨合期。
　?。ǘ┈F(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的背景
　　已有研究主要從以下四方面來(lái)說(shuō)明：
　　一是從制度變遷的內(nèi)在邏輯出發(fā)，說(shuō)明改革已經(jīng)進(jìn)入全面協(xié)調(diào)推進(jìn)時(shí)期。白和金（2006）認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)在形成的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是帶有鮮明政府主導(dǎo)型，是由計(jì)劃型轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、再進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)主導(dǎo)和必要的政府規(guī)制相結(jié)合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然階段。遲福林（2007）認(rèn)為，改革在特定階段主要著眼于經(jīng)濟(jì)總量的提高具有一定的合理性，現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)建立中央自上而下統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)改革機(jī)制的一個(gè)重要原因是我國(guó)已進(jìn)入全面制度創(chuàng)新時(shí)期。
　　二是從新時(shí)期的新要求出發(fā)，尤其是科學(xué)發(fā)展觀(guān)對(duì)改革提出的新要求來(lái)說(shuō)明改革頂層設(shè)計(jì)的重要性。遲福林（2007）認(rèn)為，十六屆六中全會(huì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)決定的出臺(tái)標(biāo)志著改革進(jìn)入新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)確立以人為本的改革觀(guān)。聶高民（2010）進(jìn)一步指出，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要通過(guò)深化改革推動(dòng)。
　　三是從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深層次矛盾出發(fā)，說(shuō)明解決深層次矛盾需要改革頂層設(shè)計(jì)。馬曉河（2010）從改革的利益分配角度闡述了利益群體矛盾加劇對(duì)改革頂層設(shè)計(jì)的需求。吳敬璉（2008）認(rèn)為增量改革帶來(lái)雙重體制并存，行政權(quán)力干預(yù)交易活動(dòng)的尋租條件廣泛存在的問(wèn)題。從根本上說(shuō)，都源于經(jīng)濟(jì)改革沒(méi)有完全到位，政治改革嚴(yán)重滯后。
　　四是從改革自身面臨的問(wèn)題出發(fā)，直接說(shuō)明需要改革頂層設(shè)計(jì)。遲福林（2007）指出，改革在某些領(lǐng)域的走形變樣還與改革自身機(jī)制有關(guān)。馬曉河（2010）從社會(huì)環(huán)境變動(dòng)角度指出，隨著信息化、市場(chǎng)化的深入發(fā)展，老百姓素質(zhì)提高以后要求公平分享改革發(fā)展的成果，這種情況下，原有的改革方式很難推行，需要改變。
　　二、頂層設(shè)計(jì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)
　　已有科學(xué)發(fā)展體制保障的重大戰(zhàn)略任務(wù)研究主要圍繞著三方面問(wèn)題展開(kāi)爭(zhēng)論：一是改革頂層設(shè)計(jì)是否應(yīng)是“四位一體”的設(shè)計(jì)？或是僅指政治體制改革？二是經(jīng)濟(jì)體制改革的頂層設(shè)計(jì)方向是什么？已有的經(jīng)濟(jì)體制改革取向是否偏離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向？三是我國(guó)下一步改革的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)為社會(huì)體制改革嗎？社會(huì)體制改革的基本方向是什么？
　?。ㄒ唬╉攲釉O(shè)計(jì)與“四位一體”改革
　　大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)“四位一體”改革。另有學(xué)者提出，改革頂層設(shè)計(jì)就是政治體制改革。如孫立平（2005）認(rèn)為，改革策略的轉(zhuǎn)換需要以政治體制改革為條件，因?yàn)檎误w制改革缺位的其他改革很可能將這個(gè)社會(huì)引入歧途。
　　在頂層體制改革的主線(xiàn)和突破口上，不同學(xué)者觀(guān)點(diǎn)也不同。如張維迎（2009）認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的兩個(gè)核心任務(wù)——價(jià)格改革和國(guó)有企業(yè)改革基本上已經(jīng)完成，接下來(lái)改革應(yīng)該轉(zhuǎn)到政治體制改革。馬曉河（2010）認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)首先要從上層建筑領(lǐng)域推進(jìn)政治體制改革，以降低下一步經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力。今后在體制改革方面的突破口在于公共權(quán)力、公共資源這兩“公”。也有學(xué)者提出，我國(guó)下一步體制改革的重點(diǎn)是社會(huì)體制改革。更多的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革還未完成，同時(shí)提出改革下一步的重點(diǎn)是在進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，深化社會(huì)體制改革。
　?。ǘ└母锏幕痉较?br/>　　1、關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向
　　已有爭(zhēng)論集中在：市場(chǎng)化改革是否偏離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正確方向？是要繼續(xù)深化改革，還是要在一定程度上糾正改革的偏差？這涉及對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的評(píng)價(jià)問(wèn)題。
　　一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題很大程度是市場(chǎng)化改革不徹底，改革不完善造成的，化解這些問(wèn)題的出路是進(jìn)一步深化改革，建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。吳敬璉（2010）認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的根源在于不徹底的經(jīng)濟(jì)和政治體制改革。
　　另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題是因?yàn)楦母锸艿叫伦杂芍髁x影響，需要糾正改革的偏差，強(qiáng)調(diào)公有制主體地位，加強(qiáng)宏觀(guān)計(jì)劃調(diào)控。
　　在對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式上，彭森（2006）提出，中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是一種政府干預(yù)程度較歐洲模式更大、非政府主導(dǎo)、但法制健全的循環(huán)式發(fā)展的混合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。白和金（2011）認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)體制改革的目標(biāo)之一是建立市場(chǎng)主導(dǎo)和必要的政府規(guī)制相結(jié)合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
　　2、關(guān)于社會(huì)體制改革的基本方向
　　已有爭(zhēng)論集中在：社會(huì)體制是否存在過(guò)度市場(chǎng)化問(wèn)題？社會(huì)領(lǐng)域的體制改革能否按經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的思路進(jìn)行？社會(huì)管理制度的目標(biāo)模式是什么？如何與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相融合？
　　大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)原有的社會(huì)領(lǐng)域體制改革，存在一定的過(guò)度市場(chǎng)化，政府“甩包袱”問(wèn)題，但對(duì)于社會(huì)體制改革是否將成為未來(lái)改革的重點(diǎn)，不同學(xué)者有不同意見(jiàn)。一種觀(guān)點(diǎn)將社會(huì)體制改革提到整個(gè)體制改革的中心地位。竹立家（2011）認(rèn)為，改革需要“以社會(huì)管理為中心”；第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革尚未完善，改革仍應(yīng)以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心；第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為未來(lái)我國(guó)改革要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革并重，如周瑞金（2010）下一個(gè)十年要改“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”為“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)為中心”。
　　關(guān)于社會(huì)體制改革的目標(biāo)和方向，爭(zhēng)論焦點(diǎn)包括兩方面：
　　一是要建立“小政府、大社會(huì)”、還是“大政府、小社會(huì)”的社會(huì)體制。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)體制改革的目標(biāo)是“小政府大社會(huì)”， 強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治和社會(huì)自律的重要性，如國(guó)家發(fā)展改革委體管所（2008）提出要形成以自治自律為基礎(chǔ)的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制及管理體制。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)反思“小政府、大社會(huì)”的改革思路，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府部門(mén)職能進(jìn)行科學(xué)定位，調(diào)整中央與地方、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立多層次、全方位的政府監(jiān)督體制。
　　
　　二是社會(huì)體制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問(wèn)題。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會(huì)體制改革不能按照經(jīng)濟(jì)體制改革的思路進(jìn)行，但也不能完全政府包辦。丁元竹（2011）指出，僅把社會(huì)體制改革的目標(biāo)鎖定在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)上面是不夠的，社會(huì)體制有自己的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律。劉世錦（2010）提出，中高級(jí)生產(chǎn)要素必須市場(chǎng)化，至少去官僚化，他所指的中高級(jí)生產(chǎn)要素主要是指教育、科研、醫(yī)療、文化等社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。
　　3、戰(zhàn)略任務(wù)
　　吳敬璉（2008）認(rèn)為未來(lái)改革任務(wù)有：實(shí)現(xiàn)尚未完成的產(chǎn)權(quán)制度改革；繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局調(diào)整和完成國(guó)有企業(yè)的股份化改革；加強(qiáng)商品和服務(wù)市場(chǎng)的反壟斷執(zhí)法和資本市場(chǎng)的合規(guī)性監(jiān)管；建立社會(huì)保障體系；加快推進(jìn)政治改革。常修澤（2008）提出經(jīng)濟(jì)體制改革的中心是經(jīng)濟(jì)深度市場(chǎng)化；政治體制改革的中心是政治民主化；社會(huì)體制改革的中心是社會(huì)公正化；文化體制改革的中心是價(jià)值先進(jìn)化和多元化；環(huán)境制度改革的中心是生態(tài)文明化。
　　三、改革的成本風(fēng)險(xiǎn)分析
　?。ㄒ唬└母锍杀竞惋L(fēng)險(xiǎn)的概念
　　樊綱（1993）為改革成本及改革收益提供了一個(gè)簡(jiǎn)化概念，他認(rèn)為改革的成本和收益是從“社會(huì)成本”的角度出發(fā)，指的主要就是國(guó)民收入的增加和扣除。這種僅從顯性國(guó)民收入的增減來(lái)定義改革成本的簡(jiǎn)化方法受到許多學(xué)者的質(zhì)疑，如黃賦（1992）認(rèn)為，改革成本是指新舊體制轉(zhuǎn)換付出的代價(jià)。
　　樊綱（1993）指出改革成本主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是實(shí)施成本；另一類(lèi)是摩擦成本。汪曉波（2005）認(rèn)為改革成本包括：經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、心理成本、時(shí)間成本和腐敗成本。黨國(guó)英（2008）認(rèn)為，改革的風(fēng)險(xiǎn)是幾條底線(xiàn)的失守：改革夭折、國(guó)家分裂、社會(huì)對(duì)抗、政權(quán)不可持續(xù)。
　　同時(shí)，有學(xué)者提出要看到不改革的成本。如吳敬璉（2005）認(rèn)為，改革太慢了成本也一樣會(huì)很高，也一樣會(huì)承受不了”。
　?。ǘ┮延懈母锏某杀撅L(fēng)險(xiǎn)分析
　　一種普遍的看法是：我國(guó)漸進(jìn)式改革是成本最小的路徑。如彭森（2006）指出，中國(guó)的整體漸進(jìn)式改革是在國(guó)家權(quán)威下有控制地循序漸進(jìn)地展開(kāi)的，是一條改革成本最小化的道路，改革收益時(shí)時(shí)覆蓋改革成本。也有不同意見(jiàn)，如張帆（2004）提出，漸進(jìn)式改革雖然避免了大起大落的改革成本，但其成本仍然不可避免。
　　秦暉（2008）提出，中國(guó)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程交易成本低，韓朝華（2008）認(rèn)為改革的實(shí)施成本不是交易成本，政府主導(dǎo)改革顯著壓低了實(shí)施成本，卻增加了體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的社會(huì)交易成本。
　　從改革的成本分擔(dān)不同群體來(lái)看，趙曉（2006）提出，改革使相當(dāng)一部分人甚至越來(lái)越多的人承擔(dān)了更多的改革成本，卻未得到相應(yīng)的收益。
　?。ㄈ┪磥?lái)改革的成本風(fēng)險(xiǎn)分析
　　改革成本風(fēng)險(xiǎn)分析涉及改革動(dòng)力的形成和改革共識(shí)的重建。孫立平（2005）指出，改革動(dòng)力的喪失來(lái)源于現(xiàn)實(shí)中改革代價(jià)承擔(dān)者的出現(xiàn)，以及人們對(duì)于自己成為改革代價(jià)承擔(dān)者的恐懼。
　　普遍的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：未來(lái)改革的成本風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自既得利益的對(duì)抗。孫立平（2005）認(rèn)為，利益集團(tuán)扭曲改革措施的機(jī)制已經(jīng)形成。吳敬璉（2010）指出，改革如果不徹底，往往會(huì)形成新的既得利益集團(tuán)，成為妨礙改革進(jìn)一步推進(jìn)的重要阻力。
　　四、科學(xué)發(fā)展體制保障頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)先序和配套關(guān)系
　　（一）改革需要解決優(yōu)先序問(wèn)題
　　早在1989年，林毅夫已明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革具有優(yōu)先序，突破口應(yīng)選擇那種無(wú)須以其他方面的改革為前提，又能為其他方面的改革創(chuàng)造條件的改革內(nèi)容。
　?。ǘ┪覈?guó)原有體制改革的優(yōu)先序
　　普遍觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)改革確立了比較正確的優(yōu)先順序，即：先易后難；先農(nóng)村改革，后城市改革；先沿海后內(nèi)地；先經(jīng)濟(jì)改革為主，后政治改革。
　?。ㄈ┛茖W(xué)發(fā)展體制保障頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)先序
　　馬曉河（2010）認(rèn)為，頂層體制設(shè)計(jì)首先要從上層建筑領(lǐng)域推進(jìn)政治體制改革，以降低下一步經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力。遲福林（2011）認(rèn)為，改革突破口應(yīng)在關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、需要中央政府協(xié)調(diào)推進(jìn)的領(lǐng)域，具體指出了以下三個(gè)領(lǐng)域：收入分配制度改革、就業(yè)優(yōu)先的體制機(jī)制以及“讓農(nóng)民工成為歷史”的相關(guān)體制改革。
　　五、改革方式和組織保障
　?。ㄒ唬└母锓绞?br/>　　1、關(guān)于漸進(jìn)式改革的總體特征
　　馬曉河（2010）認(rèn)為，我國(guó)過(guò)去30年的改革是漸進(jìn)式的改革，遵循從下到上先易后難，先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)政治，先點(diǎn)后面、增量改革的邏輯模式。也有學(xué)者提出疑問(wèn)，認(rèn)為中國(guó)改革并不能完全用漸進(jìn)式改革來(lái)說(shuō)明。
　　2、關(guān)于增量改革和存量改革
　　有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的改革方式之一是增量改革，如：吳敬璉（2008）認(rèn)為，中國(guó)改革從一開(kāi)始就采取了一種不是整體變革，而是在維持原有主體經(jīng)濟(jì)不做根本性變動(dòng)的條件下，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)以外推進(jìn)的增量改革戰(zhàn)略。
　　3、關(guān)于改革“先試點(diǎn)、后推廣”和配套性
　　大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)漸進(jìn)改革的特征之一是“先試點(diǎn)、后推廣”，但也有學(xué)者持不同意見(jiàn)，如李曉西（2010）認(rèn)為，“試點(diǎn)”就范圍而言，可能是由點(diǎn)到面漸進(jìn)的，就內(nèi)容而言可能是激進(jìn)的。我國(guó)綜合配套改革的實(shí)踐表明，激進(jìn)式改革本質(zhì)上并非配套與否的問(wèn)題，而是政治體制改革主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)改革。
　　4、關(guān)于“自上而下”和“自下而上”改革
　　大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)是要強(qiáng)調(diào)自上而下的改革系統(tǒng)性，與“自下而上”發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神并不矛盾。彭森（2006）提出，未來(lái)的改革應(yīng)該是一種參與式的改革，要把利益相關(guān)者容納進(jìn)來(lái)。
　　（二）改革的組織保障
　　改革頂層設(shè)計(jì)需要頂層的組織保障。彭森（2006）認(rèn)為，改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段后，更需要一個(gè)權(quán)威的改革決策協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，靠部門(mén)自我改革缺乏動(dòng)力，需要建立一個(gè)權(quán)威的改革決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)充當(dāng)裁判角色。遲福林（2010）提出，要建立高層次的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成清晰的改革戰(zhàn)略，整體配套推進(jìn)各方面改革。
　　六、幾點(diǎn)思考
　?。ㄒ唬┮獓@科學(xué)發(fā)展觀(guān)提出科學(xué)的改革觀(guān)
　　主要是將改革的新理念，如“五個(gè)統(tǒng)籌”、“以人為本”、“民生取向”等與原有的完善市場(chǎng)體系的改革內(nèi)容進(jìn)一步融合，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性，使發(fā)展和改革不僅在理論上結(jié)合，還要在實(shí)踐中結(jié)合，用頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)改革全局。建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改革要始終圍繞在更多領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。社會(huì)體制改革要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制交融；同時(shí)，也要注重社會(huì)微觀(guān)主體的培育，發(fā)揮自律在調(diào)節(jié)社會(huì)運(yùn)行中的基礎(chǔ)性作用。
　?。ǘ└母镯攲釉O(shè)計(jì)要求有頂層的組織保障
　　有學(xué)者提出在不同改革領(lǐng)域都需要有頂層設(shè)計(jì)，且不同改革領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)的研究正在快速增加，許多政策措施也成為了頂層設(shè)計(jì)，如國(guó)資收益補(bǔ)充社保需要“頂層設(shè)計(jì)”。同樣，在實(shí)踐中，已有一些國(guó)家部委著手各自領(lǐng)域改革的“頂層設(shè)計(jì)”工作，如國(guó)土資源部研究制定的《頂層設(shè)計(jì)總體框架》。本課題認(rèn)為改革的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該具有需要有高端戰(zhàn)略性、整體系統(tǒng)性、先后次序性和縝密科學(xué)性，其中一個(gè)重要的特點(diǎn)就是需要中央層面進(jìn)行的設(shè)計(jì)，因此，改革的頂層設(shè)計(jì)是宏觀(guān)視野，不能逐個(gè)深入具體領(lǐng)域，而是要把重大的不協(xié)調(diào)問(wèn)題說(shuō)出來(lái)，說(shuō)明如何通過(guò)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)推進(jìn)科學(xué)發(fā)展。全局性改革應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在單項(xiàng)突進(jìn)與齊頭并進(jìn)難度都增大的情況下，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌主導(dǎo)至關(guān)重要。
　　（三）改革收益小于成本的風(fēng)險(xiǎn)在增大
　　改革要建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。以往有的改革讓群眾承擔(dān)成本過(guò)多，但并沒(méi)有讓群眾享受到預(yù)期的改革成果。改革效率應(yīng)從長(zhǎng)期來(lái)評(píng)價(jià)，而改革成本則可能短期內(nèi)就需相關(guān)利益群體承擔(dān)，因此，需要對(duì)改革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并建立補(bǔ)償受損機(jī)制，對(duì)改革后的利益進(jìn)行再分配。
　?。ㄋ模└母飪?yōu)先順序的確定要有基本理念
　　科學(xué)發(fā)展體制保障頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)先順序與改革布局有關(guān)，與戰(zhàn)略任務(wù)之間要有邏輯順序。改革優(yōu)先順序確定的基本理念至少應(yīng)建立在幾大關(guān)系分析基礎(chǔ)上：一是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系，二是微觀(guān)與宏觀(guān)關(guān)系，三是政府與社會(huì)的關(guān)系。頂層設(shè)計(jì)下改革優(yōu)先順序的確定，一要基于制度間關(guān)系的分析；二要基于對(duì)改革成本風(fēng)險(xiǎn)的綜合考慮；三要體現(xiàn)改革頂層設(shè)計(jì)者的決心、信心和勇氣。
　　（五）改革頂層設(shè)計(jì)不是針對(duì)“摸著石頭過(guò)河”，更不能針對(duì)“自下而上”
　　“摸著石頭過(guò)河”本質(zhì)是說(shuō)改革的實(shí)踐性和探索性，而漸進(jìn)改革是符合國(guó)情和規(guī)律的基本方式，改革頂層設(shè)計(jì)是強(qiáng)調(diào)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題。改革頂層設(shè)計(jì)不能單一理解為“自上而下”，也不能因?yàn)橹豢吹皆囼?yàn)區(qū)改革的阻力和阻礙，及其帶來(lái)的局限性就否定了試驗(yàn)區(qū)改革，因此否定了“自下而上”，否認(rèn)群眾推動(dòng)改革的首創(chuàng)精神。
　　
　　（本文為國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所2011年度重點(diǎn)課題“科學(xué)發(fā)展體制保障的頂層設(shè)計(jì)研究”的部分內(nèi)容）
　?。◤堣辞佟O長(zhǎng)學(xué)，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）