當前，我國正處于快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，第一產業(yè)就業(yè)人口逐步向二三產業(yè)轉移，大批農民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。針對當前城鎮(zhèn)化進程中面臨的矛盾和基層群眾最關心的問題，我們赴北京市昌平區(qū)十三陵鎮(zhèn)胡莊社區(qū)展開調研，在總結京郊農村向小城鎮(zhèn)轉變過程中經(jīng)驗教訓的基礎上，對如何完善小城鎮(zhèn)功能、切實提高城鎮(zhèn)化質量提出政策建議。
　　一、京郊小城鎮(zhèn)在發(fā)展中所取得的成功經(jīng)驗
　　十三陵鎮(zhèn)胡莊社區(qū)位于北京市昌平區(qū)西北6公里，成立于2003年，由原16個行政村和4個家屬院的居民組成，共計1979戶，其中城鎮(zhèn)戶籍人口3421人，保留農村戶籍人口2000余人。城鎮(zhèn)戶籍居民已經(jīng)脫離土地，主要參與非農產業(yè)生產，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；農村戶籍居民仍保留承包地，既從事農業(yè)生產也參與非農業(yè)生產，并參加面向農村居民的新農保和新農合。胡莊社區(qū)自成立以來已經(jīng)建立起較完善的基層社區(qū)服務管理體系，主要表現(xiàn)在以下方面。
　?。ㄒ唬┘w企業(yè)及特色經(jīng)濟發(fā)展良好
　　除到北京市中心城區(qū)工作外，胡莊社區(qū)大部分居民都在鎮(zhèn)集體企業(yè)中工作，由于十三鎮(zhèn)地處淺山區(qū)適宜果樹種植，當?shù)丶w企業(yè)主要以發(fā)展特色農業(yè)及果業(yè)為主，大多依托豐富的旅游資源和生態(tài)立業(yè)的發(fā)展理念，以特色農產品開發(fā)為重點，大力發(fā)展觀光采摘業(yè)，為社區(qū)居民提供了較多就業(yè)機會。國家各項強農惠農政策得到了有效落實，有力地支持了當?shù)靥厣?jīng)濟發(fā)展，各家各戶都實現(xiàn)了水泥路直通果園，有效地解決了果品運輸困難問題，同時種糧直補、退耕還林補貼等也及時地發(fā)放到居民手中，切實提高了居民的生產積極性。
　?。ǘ┥鐓^(qū)軟硬件環(huán)境逐步改善
　　胡莊社區(qū)由行政村整合而成，建立之初社區(qū)環(huán)境臟亂差現(xiàn)象嚴重，電力自來水等基礎設施條件較差，居民文化生活匱乏，管理難度較大。自社區(qū)成立以來，在國家相關政策扶持和社區(qū)黨支部居委會的組織領導下，社區(qū)居民通過大規(guī)模開展義務勞動等形式進行基礎設施建設，廣泛開展社區(qū)綠化，實現(xiàn)社區(qū)路面硬化和夜間照明，完成社區(qū)供水網(wǎng)絡改造，拆除違章建筑，并完成全部旱廁標準化改造，社區(qū)硬件環(huán)境得到了很大改善。同時社區(qū)黨支部和居委會注重通過健康向上的文化活動促進社區(qū)和諧發(fā)展。目前胡莊社區(qū)的軟硬件環(huán)境已經(jīng)達到甚至超過部分城市社區(qū)的水平。
　?。ㄈ┗竟卜阵w系初步建立
　　社區(qū)居民按照戶籍情況分別加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險及新型農村合作醫(yī)療、新型農村社會養(yǎng)老保險。原集體農場退休職工每月可以得到退休金1400多元，因商業(yè)開發(fā)征地而獲得城鎮(zhèn)戶籍的60歲以上老人可以得到來自各方的養(yǎng)老補貼共計1000余元，并通過城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險報銷醫(yī)療費用。所有農村戶籍60歲以上老人每月可以拿到230元的養(yǎng)老金，并可以根據(jù)年齡報銷醫(yī)療費用的50—70%，大大減輕了子女的贍養(yǎng)壓力。十三陵鎮(zhèn)基層衛(wèi)生服務站及三所小學、一所初中可以滿足居民的基本就醫(yī)及子女教育需求。社區(qū)居民整體上對基本公共服務體系水平表示認可。
　　（四）基層社區(qū)管理體系日趨完善
　　胡莊社區(qū)已經(jīng)建立起比較完善的社區(qū)管理體制，社區(qū)黨支部和居委會充分發(fā)揮核心領導作用，依靠廣大黨員和群眾的奉獻精神將社區(qū)建設成為全鎮(zhèn)精神文明對外宣傳的窗口，社區(qū)黨支部也因此連續(xù)多年被評為北京市先進基層黨組織。黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用在胡莊社區(qū)由松散的自然村向管理有序的社區(qū)轉變的過程中發(fā)揮了決定性作用。
　　二、京郊小城鎮(zhèn)在發(fā)展中所面臨的問題和挑戰(zhàn)
　　（一）二三產業(yè)發(fā)展受地理位置和自然環(huán)境影響較大
　　胡莊社區(qū)所處十三陵鎮(zhèn)是世界文化遺產明十三陵風景區(qū)的核心區(qū)，根據(jù)世界文化遺產保護要求，工業(yè)發(fā)展受到嚴格限制，經(jīng)濟發(fā)展主要依靠生態(tài)農業(yè)和觀光采摘業(yè)，與周邊其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比工業(yè)產值占比較低，造成當?shù)鼐用窬蜆I(yè)渠道單一，收入水平不高，當?shù)丶w企業(yè)就業(yè)的居民人均工資水平普遍只能達到北京市最低工資標準1160元。此外，十三陵鎮(zhèn)政府和當?shù)鼐用駨拿魇昃皡^(qū)收入中獲得相關收益較少，當?shù)鼐用褚踩狈σ劳忻魇昃皡^(qū)發(fā)展旅游服務業(yè)的手段和途徑。
　?。ǘ┗竟卜账接写岣?br/>　　胡莊社區(qū)工資水平普遍較低，農村戶籍居民所從事的非農工作并不穩(wěn)定，間歇性失業(yè)現(xiàn)象比較普遍，因此，完善社會保障體系對社區(qū)居民意義重大。在公共醫(yī)療衛(wèi)生方面，社區(qū)居民也提了較多意見：一是基層衛(wèi)生機構存在常用藥物缺乏的現(xiàn)象，造成社區(qū)居民看病需要到中心醫(yī)院；二是參加醫(yī)保后到醫(yī)院看病，醫(yī)生往往開價格較高的藥，以往很便宜就能治病的藥沒有了；三是目前城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和農村新型合作醫(yī)療對大病的保障力度不夠，藥品的報銷額度和種類都受到較多限制，存在因病致貧的現(xiàn)象，近幾年社區(qū)因病致貧的家庭有十幾戶。此外，義務教育也是社區(qū)居民反映較多的問題。
　?。ㄈ┺r產品流通體系建設不完善
　　胡莊社區(qū)集體企業(yè)主要從事農產品生產加工，流通體系建設對企業(yè)生存和發(fā)展至關重要，當前，銷售不暢和流通成本過高是制約當?shù)靥厣r產品生產加工業(yè)做大做強的主要因素。社區(qū)農產品普遍質量較高，有的還是北京市的名優(yōu)產品，但是由于缺乏有效的銷售渠道和政策支持，企業(yè)普遍生產規(guī)模較小，無力承擔冷凍冷藏保鮮庫的建設，往往由于銷路不暢出現(xiàn)增產不增收現(xiàn)象。此外，流通環(huán)節(jié)成本過高也直接影響了農產品的銷售。
　?。ㄋ模┩恋乩霉芾眢w制有待完善
　　當前集體土地使用管理混亂的問題在胡莊城鎮(zhèn)化的過程中也有所體現(xiàn)，各種違法違章建設屢禁不止，部分居民私自占用集體土地、未經(jīng)審批擅自改變農業(yè)用地性質，在農業(yè)用地中蓋經(jīng)營性房屋用來出租出售，巨大的利益誘惑造成對違法用地、違章建筑的管理難度很大。
　　（五）價格上漲對社區(qū)居民生活沖擊較大
　　胡莊社區(qū)部分居民保留農村戶籍和土地，可以通過農業(yè)生產獲得部分蔬菜糧食等，而轉變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍的居民對各種生活必需品只有通過市場購買的方式獲得。但由于社區(qū)城鎮(zhèn)戶籍居民收入水平普遍較低，價格上漲對居民生活沖擊很大?；实壬a資料價格、勞動力價格的上漲也壓低了農業(yè)生產利潤，進一步加劇了社區(qū)居民生活困難程度。
　　三、對小城鎮(zhèn)發(fā)展特點和趨勢的思考
　　小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的紐帶，既有城市的許多特征，又與廣大農村保持著密切聯(lián)系。小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，能夠對中心城市的各種職能予以補充，不斷完善城鎮(zhèn)體系功能，并且逐步弱化原有的城鄉(xiāng)二元結構，為全面高質量的城鎮(zhèn)化奠定基礎。胡莊社區(qū)是中國小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個縮影，胡莊社區(qū)在城鎮(zhèn)化進程中面臨的機遇和挑戰(zhàn)是廣大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)所共同面對的。許多城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)雖然有較好的產業(yè)和區(qū)位優(yōu)勢，已經(jīng)基本上脫離鄉(xiāng)村社區(qū)的性質，但還沒有全面完成城鎮(zhèn)化的進程，面臨著如何進一步發(fā)展二三產業(yè)、完善基本公共服務體系、不斷提高居民生活質量和城鎮(zhèn)化質量等諸多問題。通過調研，我們認為當前在推進城郊小城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中應關注以下幾點。
　?。ㄒ唬┓e極發(fā)展小城鎮(zhèn)是城市周邊農村城鎮(zhèn)化的合理選擇
　　區(qū)位因素和產業(yè)因素在農村城鎮(zhèn)化進程中起到?jīng)Q定性作用，以胡莊社區(qū)為代表的城市周邊農村到中心城區(qū)距離較近，可以獲得中心城區(qū)強有力的輻射帶動和較多的財政支持，并承擔對中心城市的旅游休閑、農產品供給等特定服務職能，城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿h高于全國大部分地區(qū)，這也是京津冀、長三角、珠三角地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的普遍特點。而全國大部分農村地區(qū)由于區(qū)位因素，在城鎮(zhèn)化過程中所接受的來自中心城區(qū)的輻射帶動較少，城鎮(zhèn)化進程較為緩慢，生產生活條件改善主要依靠社會主義新農村建設。在制定城鎮(zhèn)化政策過程中應充分考慮區(qū)域因素，區(qū)別對待。
　　
　　（二）在農村向小城鎮(zhèn)轉變過程中城鎮(zhèn)化質量有待提高
　　目前，部分小城鎮(zhèn)的建立很大程度上是依靠行政命令將原有自然村整合為城鎮(zhèn)社區(qū)，將農村戶籍轉變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍。這一做法的弊端，是短期內小城鎮(zhèn)的軟硬件建設水平無法跟上，二三產業(yè)所能提供的就業(yè)機會嚴重不足，居民整體文化素質和生活水平與中心城區(qū)居民存在較大差距，城鎮(zhèn)化的質量不高。因此，由農村向小城鎮(zhèn)的轉變應該是一個長期的、循序漸進的過程。
　　（三）小城鎮(zhèn)居民對基本公共服務的依賴性較強
　　部分小城鎮(zhèn)由于二三產業(yè)發(fā)展相對滯后，由產業(yè)發(fā)展程度所決定的工資水平往往較低，城鎮(zhèn)戶籍居民面臨的生活壓力要大于保留農村戶籍的居民，對基本公共服務的需求更強。與此同時，這部分城鎮(zhèn)戶籍居民由于沒有土地進行農業(yè)生產，生產和生活資料完全通過市場交易獲得，相比農村戶籍居民，他們應對價格上漲的能力更差。
　?。ㄋ模┗鶎狱h組織和居委會在小城鎮(zhèn)發(fā)展中起到重要作用
　　小城鎮(zhèn)社區(qū)由行政村轉變而來，居民之間的聯(lián)系溝通普遍較城市社區(qū)更為緊密，基層黨組織和居委會的組織動員能力和管理能力也高于城市社區(qū)基層組織，可以通過開展社區(qū)居民集體勞動等形式逐步改變社區(qū)面貌，社區(qū)居民也比較認同這些形式。基層黨組織和居委會將是加強小城鎮(zhèn)建設、提升城鎮(zhèn)化質量的重要力量。
　　四、對提高小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化質量的政策建議
　　（一）做大做強小城鎮(zhèn)優(yōu)勢產業(yè)，實現(xiàn)與中心城區(qū)功能互補
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展不能簡單依靠行政力量推動，必須有能夠為周邊農村居民和外來人口提供較高質量就業(yè)的產業(yè)作為支撐，從而形成人口和要素集聚效應，帶動服務業(yè)發(fā)展和多元化就業(yè)。城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)在產業(yè)發(fā)展方面具有較為明顯的優(yōu)勢，中心城市往往已經(jīng)形成了較為完善的產業(yè)鏈和產業(yè)集群，小城鎮(zhèn)應依托中心城市主導產業(yè)，發(fā)揮自身土地資源豐富、勞動力成本較低、交通運輸便捷等優(yōu)勢進行專業(yè)化生產，成為城市產業(yè)體系分工中的重要一環(huán)。要根據(jù)自身區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展特色產業(yè)，不斷增加就業(yè)崗位，提高居民收入水平。
　?。ǘ┘哟髮μ厥鈪^(qū)位條件小城鎮(zhèn)發(fā)展的支持，完善區(qū)域內轉移支付制度
　　在城郊小城鎮(zhèn)發(fā)展中，相當多小城鎮(zhèn)位于城市生態(tài)涵養(yǎng)帶及自然歷史風景名勝保護區(qū)中，無法進行大規(guī)模的工業(yè)發(fā)展，應通過區(qū)域內轉移支付來促進特殊區(qū)位條件的小城鎮(zhèn)發(fā)展。目前國家主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)出臺，針對區(qū)域的自然稟賦特點優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，并對農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)加大財政轉移支付力度。各級行政區(qū)有必要根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃精神，對農產品主產區(qū)及各級各類自然文化資源保護區(qū)等特定區(qū)域給予較為有力的財政扶持，提高區(qū)域內轉移支付力度，并實行差別化的土地管理政策，科學確定各類用地規(guī)模，促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展和城鎮(zhèn)化的均衡推進。
　?。ㄈ┙Y合各地實際情況，切實提高基本公共服務水平
　　完善的基本公共服務是促進農民脫離土地轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民的有力保障，基本公共服務水平的高低直接決定了農民對城鎮(zhèn)化工業(yè)化的接受程度，在實際工作中應結合各地區(qū)實際情況，重點解決群眾最關心的民生問題。在基礎教育方面，提高小城鎮(zhèn)基礎教育質量、促進教育公平是群眾最關心的問題，應積極借鑒各方面成功經(jīng)驗，通過加大教育投入、推進義務教育標準化教學、招生名額適度傾斜、促進城區(qū)優(yōu)質教育資源與小城鎮(zhèn)基礎教育對口幫扶等各種形式切實提高小城鎮(zhèn)教育質量，實現(xiàn)教育公平。在勞動培訓方面，針對小城鎮(zhèn)居民普遍教育程度較低、勞動技能缺乏、就業(yè)質量不高的情況，應建立居民勞動培訓制度，滿足居民在農業(yè)技術、務工技能等方面的需求，為小城鎮(zhèn)二三產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。在基本公共衛(wèi)生服務方面，要推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革，加強社區(qū)基層醫(yī)療服務站建設，將落實基本藥物制度與保證基層醫(yī)療衛(wèi)生服務站藥品種類相結合，防止由于基層醫(yī)療服務站缺乏常用藥和基本用藥而導致居民涌向中心醫(yī)院，造成醫(yī)療資源閑置浪費；要適當提高城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療對大病的給付能力，小城鎮(zhèn)居民與城市市民相比個人負擔能力較差，對商業(yè)醫(yī)療保險等補充醫(yī)療保險的接受程度和參與程度較低，對基本醫(yī)療保險的依賴程度較高，因病致貧等現(xiàn)象已經(jīng)成為小城鎮(zhèn)居民普遍擔心的問題，應結合這些具體情況，進一步提高基本醫(yī)療保障水平，解除農民在脫離土地過程中的后顧之憂。
　　（四）合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設用地，確保國家土地資源高效利用
　　在城鎮(zhèn)化過程中，各級政府應高度重視土地違法違規(guī)問題，結合各地實際情況，完善落實農村集體土地管理細則，切實保障征地農民的合法利益，同時要充分發(fā)揮群眾的積極性，加大對土地資源浪費現(xiàn)象的監(jiān)督檢查力度，切實保護耕地，嚴把土地供應閘門，防止高能耗、高污染工業(yè)項目盲目擴張，防止低水平重復建設，促進區(qū)域經(jīng)濟全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
　?。ㄎ澹┘訌娚唐妨魍w系建設，有效降低流通成本
　　城鎮(zhèn)化進程中小城鎮(zhèn)和中心城區(qū)之間的人流物流大幅度增長，小城鎮(zhèn)居民所生產的農副產品越來越依賴中心城區(qū)市場消費。應進一步做好農產品產運銷銜接，規(guī)范和降低流通環(huán)節(jié)不合理收費，加快水果蔬菜批發(fā)市場和冷鏈物流建設，落實“農超對接”和鮮活農產品運輸綠色通道等政策，鼓勵農業(yè)生產基地與大型流通企業(yè)、學校、中心城市社區(qū)等建立長期合作關系，實現(xiàn)直供直銷，為特色農業(yè)發(fā)展和農業(yè)生產規(guī)?；?、現(xiàn)代化提供有力支撐。
　?。┻M一步做好價格調控工作，落實對困難群體的價格補貼
　　在采取綜合手段保持物價基本穩(wěn)定的同時，應適當加大對小城鎮(zhèn)低收入群體的補貼力度。建議將社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制推廣到廣大小城鎮(zhèn)，適當擴大覆蓋范圍，明確保障對象、啟動條件、聯(lián)動措施和補貼標準，及時對困難群眾發(fā)放價格補貼，確保群眾生活水平不因價格上漲而降低，確保城鎮(zhèn)化進程中農民不因生活成本上升而放棄城鎮(zhèn)化。
　　（七）加強基礎設施建設和居民綜合素質建設，全面提升小城鎮(zhèn)居民生活質量
　　各級政府應切實加強基礎設施建設水平，提高農村水電路氣房建設標準和質量，為城鎮(zhèn)化的不斷推進打下良好的硬件基礎。在加大投入力度的同時，充分發(fā)揮基層黨支部和居委會的核心領導作用和較強的組織動員能力，加強對居民的宣傳教育，發(fā)動群眾自發(fā)參與小城鎮(zhèn)綜合環(huán)境治理，實現(xiàn)居民思想認識水平和整體素質與小城鎮(zhèn)基礎設施建設水平的同步提升。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委政策研究室）