作為對原生資源的一種替代，我國固體廢物（再生資源）進口數(shù)量逐年增加。據(jù)統(tǒng)計，上世紀90年代初，我國每年進口的再生資源約100—200萬噸，而到2010年，我國實際進口已達4800多萬噸①。當前我國對再生資源進口的監(jiān)管主要側(cè)重于環(huán)境保護，但并沒能很好解決進口規(guī)模、結構與制造業(yè)發(fā)展要求之間的矛盾，如何在國際協(xié)作基礎上適當放開進口品種和擴大進口規(guī)模、進一步規(guī)范圈區(qū)管理模式已成為促進再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需考慮的重要問題之一。
　　一、進口再生資源的積極意義
　?。ㄒ唬┻M口再生資源可彌補我國資源短缺
　　我國是一個原生資源相對缺乏的國家。按人均資源占有量核算，我國的人均資源占有量低于世界平均水平，是個資源小國。因此，從可持續(xù)發(fā)展角度，我國必須向外開拓資源。進口原生資源受供給、價格、出口限制等多種因素的制約，而進口再生資源則是一種替補。世界范圍內(nèi)再生資源的規(guī)模日益增大，我們可以較低的成本價格彌補我國原生資源的不足。
　　（二）進口再生資源符合國際資源循環(huán)要求
　　進入20世紀90年代以來，我國貨物進出口規(guī)模急劇擴大，且一直保持著對外貿(mào)易順差。貿(mào)易順差額從1990年的87.46億美元一直擴大到2009年的1956.9億美元；貿(mào)易順差主要來源于工業(yè)制成品的貿(mào)易。2009年，工業(yè)制成品的貿(mào)易順差為4223.6億美元，遠遠超過總的貿(mào)易順差額②。工業(yè)制成品的生產(chǎn)需要消耗大量的原材料資源，其巨額順差意味著原材料資源的大量流出。資源大量流出、少量流入的發(fā)展模式不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因而，進口再生資源是資源國際平衡的客觀要求，也有助于促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
　?。ㄈ┻M口再生資源可節(jié)能降耗、減少環(huán)境污染
　　利用再生資源與開發(fā)原生礦產(chǎn)資源相比，省卻了繁雜的開采過程、減少了大量尾礦的產(chǎn)生，既可有效節(jié)約原生資源，又可大幅度降低能耗與生產(chǎn)成本。據(jù)專家測算，每回收利用1萬噸廢紙，相當于節(jié)約3萬立方米木材、1.2萬噸標準煤、600萬度電、100萬立方米水；每利用1萬噸廢鋼鐵，相當于節(jié)約成品鐵礦石2.5萬噸、節(jié)約0.4萬噸標準煤；每利用1萬噸廢雜銅，可節(jié)省5.9萬噸標準煤、減少80萬噸礦石的消耗。利用再生資源還可大大減少污染的排放。如生產(chǎn)1噸再生銅，可以少排放50多噸固體廢棄物和140千克SO2；生產(chǎn)1噸再生鋁，約少排放0.6噸赤泥、0.06噸SO2和1.9噸工業(yè)HBEPeYsWCKC+YrpU6n40fA==廢渣；利用1噸廢紙，可減少75%的空氣污染和35%的水污染等③。
　　二、當前國際再生資源進口的主要監(jiān)管制度及存在問題
　　（一）國際再生資源進口的主要監(jiān)管制度
　　1、海關監(jiān)管制度
　　我國廢物進口管理的基本原則是：禁止不能用作原料的固體廢物，對可以用作原料的固體廢物實行限制和自動許可分類管理。根據(jù)2009年環(huán)保部等5家單位聯(lián)合發(fā)布的《關于調(diào)整進口廢物管理目錄的公告》，具體列明67種10位HS編碼的商品及其他17大類商品為禁止進口的固體廢物；列明48種10位HS編碼的商品為限制進口類可用作原料的固體廢物；列明20種10位HS編碼的商品為自動進口許可管理類可用作原料的固體廢物。凡不符合《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》或《自動許可進口類可用作原料的固體廢物目錄》相應“其他要求或注釋”中規(guī)定的進口固體廢物，按照禁止進口管理。
　　2、供貨企業(yè)注冊及收貨人登記制度
　　為便于監(jiān)管并減少加工過程的二次污染，我國對境外供貨人與國內(nèi)收貨人實行注冊及登記制度。境外供貨人注冊管理始于2003年，國內(nèi)收貨人登記制度則始于2007年。2007年，國家質(zhì)檢總局發(fā)布《關于對進口廢物原料國內(nèi)收貨人實施登記的公告》，規(guī)定自2007年9月1日起，未獲得國家質(zhì)檢總局登記的國內(nèi)收貨人，入境口岸檢驗檢疫機構不受理其廢物原料的報檢申請。
　　3、檢驗檢疫制度
　　我國自1997年起就開始實行“裝運前檢驗、口岸復驗”的檢驗檢疫方式④。負責裝運前檢驗的境外檢驗機構由國家商檢機構指定。對尚無認可的境外檢驗機構的國家（地區(qū)）輸入的進口廢物原料，可由相鄰國家（地區(qū)）指定的境外商檢公司進行檢驗，也可根據(jù)外國檢驗機構的申請，由國家商檢局組織考核、認可符合條件的外國檢驗機構承擔裝運前檢驗工作，也可由有關的口岸商檢局派員進行裝運前檢驗。
　　4、定點企業(yè)資質(zhì)認定制度
　　我國對加工利用進口廢五金電器、廢電線電纜、廢電機等環(huán)境風險較大的固體廢物的企業(yè)，實行定點企業(yè)資質(zhì)認定管理。根據(jù)《2009年進口廢五金電器、廢電線電纜、廢電機定點加工利用單位名單》，目前全國共有587家企業(yè)具有加工利用資質(zhì)。
　　5、圈區(qū)管理制度
　　伴隨著廢五金電器、廢電線電纜、廢電機進口量的不斷增長，一些沿海地區(qū)，如天津、河北、浙江、山東、廣東等，對此類廢棄物的拆解利用逐漸形成了相當規(guī)模的市場。為了減少散亂布點導致的環(huán)境污染、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些省市在國家相關部門的指導下開展了圈區(qū)管理試點工作，將從事拆解、利用廢五金電器等第七類進口廢物的企業(yè)納入園區(qū)集中管理。原國家環(huán)保總局于2004年發(fā)出《關于促進對國家限制進口的可用作原料的廢五金電器廢電線電纜廢電機圈區(qū)管理的指導意見》，具體提出了實行圈區(qū)管理的園區(qū)所應符合的條件。
　?。ǘ┊斍皣H再生資源進口存在的主要問題
　　1、再生資源進口總量偏小、品種受限
　　我國自1991年起實施進口目錄管理，之后進口目錄經(jīng)歷過較大變化。管理初期允許進口的廢物種類較廣，幾乎包括了絕大部分可用作原料的廢物。在原國家環(huán)?？偩?994年公布的允許在審批后進口的綠色廢物類名單中包括了廢五金電器、廢電腦、廢電話機等電子設備廢物，也包括了廢充氣輪胎、橡膠廢碎料等橡膠廢物⑤；而到了2000年，對包括廢電視機及顯像管、廢電冰箱等在內(nèi)的眾多廢家電禁止進口。盡管2010年9月，環(huán)保部適度放開了廢船、廢光盤破碎料和廢PET飲料瓶磚的進口，但總體而言，允許進口的廢物目錄較早期仍有較大的減少。
　　2、再生資源的違規(guī)進口及地下加工
　　國內(nèi)實際需求量很大。由于允許進口的再生資源品種有限，而且數(shù)量被嚴格限制，因而存在違規(guī)進口現(xiàn)象。一方面是非法走私。一些再生資源，尤其是廢家電等，通過夾帶、瞞報、謊報等手段被偷運進口。再生資源走私進口，在擾亂正常市場秩序的同時，也給后續(xù)的監(jiān)管造成困難。一些走私進入的廢舊家電等流入了家庭作坊、非定點小廠等進行非法拆解加工。這些從事回收、拆解的家庭作坊、企業(yè)，由于規(guī)模較小，作業(yè)現(xiàn)場條件非常簡陋，嚴重污染了環(huán)境。另一方面是進口環(huán)節(jié)尋租。一些有進口資質(zhì)的企業(yè)把自身沒有消化的進口批文轉(zhuǎn)手倒賣，使得一些非定點加工企業(yè)、不具備污染治理能力的企業(yè)非法進口并加工生產(chǎn)，加劇了二次污染的產(chǎn)生。
　　由此可見，進口數(shù)量與品種的受限，是問題的根源，而之所以對進口數(shù)量與品種設限，是為了防止可能的污染轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)生新的二次污染。不產(chǎn)生污染或污染可防可控是進口再生資源的約束條件。因此，如果能有效解決污染或是能把污染進行有效的控制，那么適當放寬進口數(shù)量與品種也是可行的。因此，我們提出構建國際再生資源監(jiān)管區(qū)，用一種特殊的制度安排解決上述矛盾。
　　三、國際再生資源監(jiān)管區(qū)
　　“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”應是一個在國際間政府合作基礎上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理的 “綜合試驗區(qū)”，主要從事廢家電、廢五金、廢汽車、廢電子產(chǎn)品等敏感再生資源的進口與拆解，在進口目錄、稅收等政策上實行從寬，但在管理上從嚴的特殊的“準保稅區(qū)”。它既應體現(xiàn)現(xiàn)行對“圈區(qū)管理”的要求，又應高于當前的“圈區(qū)管理”標準。“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”的建設應遵循以下五個原則：
　　
　?。ㄒ唬﹪遥ǖ貐^(qū)）之間的雙邊或多邊合作原則
　　在進口國與出口國（地區(qū)）政府簽訂雙邊或多邊協(xié)議的基礎上，成立專門的管理機構，加強信息交換、促進聯(lián)合監(jiān)管。這種合作的主要目的是促進《巴塞爾公約》的嚴格執(zhí)行，在國家（地區(qū)）間充分信息交流的基礎上，嚴格阻止危險廢物的非法越境轉(zhuǎn)移，從源頭防止污染的越境輸入。同時，加強重點地區(qū)的監(jiān)管。在2007年12月簽訂的《內(nèi)地與香港特區(qū)兩地間廢物轉(zhuǎn)移管制合作安排》的基礎上，進一步完善合作制度與細則，防止其他國家（地區(qū)）通過香港向內(nèi)地走私固廢；啟動內(nèi)地與澳門之間的合作協(xié)商，防止通過澳門的再生資源走私行為。
　　（二）“準保稅區(qū)”模式運行原則
　　為促進再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在國際再生資源監(jiān)管區(qū)內(nèi)按“準保稅區(qū)”模式運行。監(jiān)管區(qū)應是受海關、環(huán)保等部門高度監(jiān)管的、獨立的封閉區(qū)域。監(jiān)管區(qū)內(nèi)按污染預處理、生產(chǎn)加工、管理服務、污染治理等功能劃分區(qū)域。再生資源在海關監(jiān)管下進入監(jiān)管區(qū)后，首先由檢驗檢疫部門進行污染的監(jiān)測與預處理，之后按再生資源的不同類別到各專屬加工區(qū)進行分類、拆解、加工等，產(chǎn)品符合一定的產(chǎn)品標準和環(huán)境標準后方能出區(qū)進境。
　　之所以是“準保稅區(qū)”模式，是因為國際再生資源監(jiān)管園區(qū)的海關監(jiān)管模式與一般的保稅區(qū)既有相同之處又有顯著的差異。相同之處是都受到海關的監(jiān)管，而且在監(jiān)管區(qū)內(nèi)與一般的保稅區(qū)一樣，均享受稅收的優(yōu)惠，即再生資源在監(jiān)管區(qū)內(nèi)加工時可予以暫時的免稅，出區(qū)流入國內(nèi)市場時，再辦理海關的納稅手續(xù)；而不同之處是，在國際再生資源監(jiān)管區(qū)內(nèi)不得從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易以及作為保稅倉儲，限制加工貿(mào)易。這種差異是由進口再生資源的目的與約束條件所決定的。我們進口再生資源的根本目的是補充我國稀缺的原生資源，但前提條件是不能由此增加環(huán)境污染。保稅倉儲、轉(zhuǎn)口貿(mào)易無法實現(xiàn)資源的利用卻會增加污染的“滲漏”，因此應予以禁止，《固廢進口管理辦法》中也已明確予以禁止。而對于加工貿(mào)易也不予提倡，尤其是增值率較低的加工貿(mào)易應予以禁止。
　?。ㄈ┻M口品種適當開放原則
　　作為一個再生資源進口的“特區(qū)”，允許在監(jiān)管區(qū)逐步放寬進口品種。根據(jù)回收利用價值的高低，在保證污染控制的前提下，逐步放開允許進境的再生資源品種。建議在監(jiān)管區(qū)內(nèi)適量開展目前因環(huán)保問題遭限但能實現(xiàn)較高回收利用率的相關再生資源的進口與拆解加工?？沙雠_適合監(jiān)管區(qū)的禁止進口、限制進口和自動許可進口的固體廢物目錄。
　?。ㄋ模﹪栏駵嗜胫贫仍瓌t
　　借鑒我國已經(jīng)實施的對廢五金電器、廢電線電纜和廢電機的加工利用單位實施環(huán)保評估和認定的做法，制定嚴格的監(jiān)管區(qū)企業(yè)準入制度。凡申請進入國際監(jiān)管區(qū)的企業(yè)必須經(jīng)過嚴格的資格認證、環(huán)保評估，必須達到清潔生產(chǎn)的標準，嚴格控制加工過程中的二次污染。凡未獲得資格認證的企業(yè)，一律不得進區(qū)從事相關的進口與加工業(yè)務。
　?。ㄎ澹┰O施、服務共享原則
　　國際再生資源監(jiān)管區(qū)應具備優(yōu)于一般圈區(qū)管理模式的管理模式。除了統(tǒng)一基礎服務設施（包括統(tǒng)一供水、供氣、供電等）外，監(jiān)管區(qū)內(nèi)應建造共享的污水處理設施與污水管網(wǎng)、共享的廢氣處理設施以及固廢殘渣的處理設施等，監(jiān)管區(qū)也應統(tǒng)一考慮監(jiān)管區(qū)內(nèi)的土壤修復技術安排、水污染修復技術安排，最大限度地減少再生資源加工對環(huán)境的可能污染。此外，監(jiān)管區(qū)還應成立園區(qū)管理委員會，作為政府的派駐機構，為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供檢驗檢疫、環(huán)境監(jiān)測、報關、商檢等一條龍服務；園區(qū)管理委員會還可與相應的科研機構、高校等建立技術創(chuàng)新聯(lián)盟，不斷研發(fā)污染治理技術、再利用技術和設備、節(jié)能減排工藝和技術等，為園區(qū)發(fā)展提供技術支撐。
　　四、構建國際再生資源監(jiān)管園區(qū)的相關建議
　?。ㄒ唬┙ｉT的管理機構
　　建議成立國家層面的再生資源進口協(xié)調(diào)辦公室，主要負責與相關出口國政府的聯(lián)系與溝通，協(xié)調(diào)再生資源進出口的監(jiān)管與國際合作，規(guī)范再生資源的進口，防止與打擊有毒有害廢棄物的非法越境轉(zhuǎn)移；負責進口許可證的管理。
　　需要特別指出的是，由于一些國家目前尚不是《巴塞爾公約》的成員國，因而這些國家有害廢物的越境轉(zhuǎn)移、預先通知等行為并不受約束，因此，有針對性地展開雙邊協(xié)商、促進信息交流、簽訂雙邊協(xié)議顯得尤為重要。
　　（二）適當調(diào)整進口目錄及進口關稅
　　建議國家相關部門根據(jù)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，研究確定新的限制性廢物原料進口目錄和允許進口的廢物原料目錄，在嚴格監(jiān)管、確保污染治理的條件下適當放開敏感性固廢的進口。
　　與此同時，建議根據(jù)進口廢物的再生利用價值，調(diào)整廢物進口的關稅稅率。對能有效補充我國稀缺資源的廢物，可適當降低進口關稅，甚至零關稅，以促進再生資源的進口。在監(jiān)管區(qū)內(nèi)能實現(xiàn)無害化拆解加工的進口廢物免征進口附加稅和海關規(guī)費。
　　（三）完善檢驗檢疫技術標準
　　建議盡快出臺《進口廢物原料檢驗檢疫管理辦法》，明確對進口廢物原料實施供貨企業(yè)注冊、境外的裝運前檢驗、口岸檢驗檢疫、后續(xù)監(jiān)管四個環(huán)節(jié)的管理；盡快完善各主要進口廢物的環(huán)境保護控制標準和二手零部件以及翻新產(chǎn)品的質(zhì)量技術標準，為再生資源從進入監(jiān)管區(qū)、在監(jiān)管區(qū)拆解加工以及出區(qū)的全過程提供監(jiān)管的標準。
　　
　　注釋：
　?、侪h(huán)保部《2010年中國環(huán)境狀況公報》，環(huán)保部網(wǎng)站http://www.mep.gov.cn
　?、跀?shù)據(jù)來源：《2010年中國統(tǒng)計年鑒》
　　③周宏春. 變廢為寶：中國資源再生產(chǎn)業(yè)與政策研究[M]．科學出版社，2008
　?、車疑虣z局：《關于進口可作原料用廢物檢驗管理工作的若干意見》，1997
　?、菰瓏噎h(huán)保局《關于嚴格控制從歐共體進口廢物的暫行規(guī)定（1994）》
　　參考文獻：
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　　③丁海軍，杜歡政，施敏穎. 對我國進口國際再生資源的探討[J]．資源再生，2010（2），32—33
　?、苁┟舴f. 固廢進口的雙重動力及其監(jiān)管的進一步完善[J]．生態(tài)經(jīng)濟，2010（10），254—257
　　〔本文系浙江社科規(guī)劃辦重大委托課題“浙江國際再生資源監(jiān)管區(qū)模式研究”，（項目編號：08WTYJ01ZP）；浙江省科技廳課題“進口再生資源循環(huán)利用的創(chuàng)新機制研究——以臺州為例”，（項目編號：2009C25011）階段性成果〕
　　〔施敏穎， 1967年生，浙江嘉善人，嘉興學院商學院教授。研究方向：再生資源國際貿(mào)易。杜歡政，1962年生，浙江東陽人，長三角循環(huán)經(jīng)濟技術研究院（浙江）院長，嘉興學院副院長、教授。研究方向：循環(huán)經(jīng)濟〕