2011年是“十二五”開局之年，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)成為主線。產(chǎn)業(yè)的更迭升級、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同發(fā)展共同牽動著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，而土地則是這一進(jìn)程最重要的載體。要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長模式的制度。地方政府對土地財政依賴程度的加深開始越來越明顯地制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前土地財政困局已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須理順的重大體制結(jié)點(diǎn)。
　　一、我國土地財政的形成與發(fā)展機(jī)制
　?。ㄒ唬┑胤酵恋刎斦闹饕纬擅}絡(luò)
　　我國從1979年開始了國有土地有償使用進(jìn)程①，國家對國有土地的所有權(quán)有了經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)。從1982年起，各地逐步開展了用地收費(fèi)的做法。1987年，深圳公開拍賣了一個地塊50年的使用權(quán)，這是對土地拍賣的首次試水。1988年憲法修正案通過了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款，使市場配置土地資源有了充分的法律保障。到20世紀(jì)90年代，土地配置格局主要呈現(xiàn)行政劃撥與有償出讓并存雙軌制，協(xié)議出讓的方式長期占據(jù)主導(dǎo)地位。2001年的國務(wù)院15號文②，則確定了市場在配置經(jīng)營性用地中的基礎(chǔ)地位。2002年，國土部要求，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。2004、2006和2009年，國家建立和完善了工業(yè)用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的制度③。
　　我國土地從無償使用到有償使用的制度轉(zhuǎn)變是尊重社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的重大體現(xiàn)。近20年，土地有償使用的比例逐年大幅提高，全國土地出讓總價款累計(jì)5.2萬億元。2009年我國土地出讓總價款為1.59萬億元，同比增加63.4%。2010年則達(dá)到了2.7萬億元，同比增幅高達(dá)70.4%。一方面，源于土地的財政收入為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的資金來源；另一方面，制度的不完善也催生出了畸形的“土地依賴型財政”和眾多深層社會問題，這直接阻礙了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和“十二五”規(guī)劃藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)。
　?。ǘ┩聘咄恋刎斦蕾嚦潭鹊闹贫冗\(yùn)行機(jī)制
　　1、土地成為地方稅收和非稅收入的基點(diǎn)
　　土地已成為與地方各項(xiàng)收入關(guān)聯(lián)度最高的資源要素，主要表現(xiàn)在四個方面：一是地方政府直接獲得土地出讓收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國縣市中，土地出讓金占預(yù)算外財政收入的比重已超過了50%，有的地區(qū)甚至占到了80%以上。二是以土地為載體的城市大拆大建與過度擴(kuò)張帶動重點(diǎn)稅收。因?yàn)榘凑辗侄愔圃O(shè)計(jì)，地方的主體稅種主要是城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅等零星、分散的小稅種。其中，由城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來的稅收，全部歸地方所有。而目前地方政府重點(diǎn)征收的主要就是房產(chǎn)稅和建筑稅，有些地方所占比例已經(jīng)達(dá)到地方稅收收入的30—40%。三是以低地價換取產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和發(fā)展，帶動地方稅收和非稅收入增加。特別是利用建設(shè)用地招拍掛彌補(bǔ)土地一級開發(fā)的資金不足，同時擴(kuò)大土地租金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、菜地建設(shè)基金等的收費(fèi)規(guī)模。四是以土地為抵押作為融資工具獲得銀行貸款，以此來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市建設(shè)。土地融資為城市擴(kuò)張起到了杠桿和放大作用。總體上看，發(fā)達(dá)地區(qū)政府財政的基本格局是：預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入；城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　　2、政府對一級土地市場的壟斷與土地變性的高額利差
　　首先，政府是唯一具有完整土地處置權(quán)的主體。按照《土地管理法》的規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。在土地用途轉(zhuǎn)變過程中，政府是唯一的仲裁者，而對于“公共利益”由誰解釋、如何解釋卻沒有明確規(guī)定。這本質(zhì)上賦予了地方政府對一級土地市場的壟斷權(quán)利。其次，土地價值評估體系的“雙軌制”形成高額利差。一方面，政府對農(nóng)民按照農(nóng)作物的產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，無論是土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)都以農(nóng)作物形式計(jì)價。另一方面，地方政府又可以通過土地交易中心獨(dú)家出讓給用地者，則完全按照土地本身的市場價值計(jì)價。本質(zhì)上講，這是在以附著在土地上的農(nóng)作物來替代土地本身進(jìn)行所謂的“土地價值”轉(zhuǎn)換，這之間自然會形成巨大的價值鴻溝。這種巨額價差也造就了地方政府征地最原始最強(qiáng)烈的沖動。
　　3、地方政府征地行為的低成本與農(nóng)地轉(zhuǎn)換保護(hù)制度的缺失
　　地方政府征地行為的低成本表現(xiàn)在兩個方面：一是征收農(nóng)民集體土地的貨幣低成本，二是征地行為的制度低成本。制度低成本的核心在于三點(diǎn)：第一，我國地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃法律地位不高，權(quán)威性不夠，修編改變的隨意性大；對于規(guī)劃違規(guī)缺乏問責(zé)定罪的法律依據(jù)。第二，缺乏政府與土地所有者的談判機(jī)制，當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^規(guī)劃將農(nóng)地納入到城市發(fā)展范疇后，土地的用途管制就開始服從于所有制管制，農(nóng)民集體的土地話語權(quán)就完全喪失；如果不考慮所造成的社會穩(wěn)定成本，政府獲取土地的交易成本極低。第三，農(nóng)地轉(zhuǎn)換保護(hù)制度缺失，沒有立足農(nóng)地的特殊保護(hù)法案。以上對農(nóng)地征地的低成本與城市中按照市場規(guī)則運(yùn)行的拆遷高成本綜合后的結(jié)果，就是地方政府快速、大規(guī)模城市擴(kuò)張行為和巨大、低效的高投入，這也構(gòu)成了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本模式。
　　二、土地財政對我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響
　?。ㄒ唬┩恋刎斦魅趿私?jīng)濟(jì)運(yùn)行的自身調(diào)節(jié)機(jī)能
　　土地財政透支了社會的未來收益。占土地財政主體的土地出讓金實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取了若干年的地租。對于企業(yè)則意味著透支未來利潤，進(jìn)行負(fù)債經(jīng)營。而如果企業(yè)也參與到了土地的炒作中去，本質(zhì)上則是對社會負(fù)債規(guī)模的轉(zhuǎn)嫁和放大，歸根到底是形成資產(chǎn)泡沫，進(jìn)一步抑制社會投資。此外，這種所謂的負(fù)債經(jīng)營對中小企業(yè)的壓力最大，而他們是最具有適應(yīng)力、吸引勞動力就業(yè)最多的經(jīng)濟(jì)主體，這無疑會削弱市場自身的調(diào)節(jié)能力。
　?。ǘ┩恋刎斦璧K了國家的宏觀調(diào)控能力
　　土地成為地方政府財力的重要來源，成為經(jīng)營城市的重要工具和手段。政府本身擔(dān)負(fù)著引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的任務(wù)，但基于土地財政的需要，地方政府更熱衷于土地經(jīng)營開發(fā)和城市建設(shè)，將大量資金投入到建筑業(yè)、房地產(chǎn)、建材、電器、化工等產(chǎn)業(yè)中。低端的產(chǎn)業(yè)鏈條集聚了大量資金，這與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。此外，這也使得地方熱衷于把農(nóng)村土地“統(tǒng)”進(jìn)城市，而沒有將公共服務(wù)“籌”向農(nóng)村，偏離了中央“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略方針?？梢哉f，政府在征地低成本的前提下，再多的土地也不可能滿足城市的擴(kuò)張與建設(shè)。土地財政嚴(yán)重削弱了中央政府對地方的調(diào)控能力，甚至在某些方面，地方政府反倒成為了宏觀調(diào)控實(shí)施中的阻力。
　?。ㄈ┩恋刎斦魅趿藨?yīng)對糧食危機(jī)的能力
　　地方政府獲得土地的低成本，實(shí)際上是鼓勵了城市化的盲目擴(kuò)張，形成新時期的“圈地運(yùn)動”。盡管有科技的支撐，但我國糧食指望單產(chǎn)的提升，空間已經(jīng)不大，我國的糧食安全歸根到底還是要依靠耕地面積。當(dāng)前，糧食生產(chǎn)越來越依靠13個主產(chǎn)區(qū)，已經(jīng)形成現(xiàn)在的“北糧南運(yùn)”格局。但由于地方經(jīng)營城市的占地沖動，即使是糧食主產(chǎn)省，耕地面積也在逐年減少，再加上北方水資源的短缺和人口的穩(wěn)步增長，我國保證糧食安全的壓力將有增無減。而糧食安全是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型最基本的保證和保障，如果沒有這一條，轉(zhuǎn)型將無從談起。
　　
　?。ㄋ模┩恋刎斦黾恿司S持社會穩(wěn)定的難度
　　土地財政帶來的沖動，是地方政府官員對權(quán)利的濫用，更深層的影響是對政府公信力的挑戰(zhàn)，對公民權(quán)利保護(hù)的缺失。這已經(jīng)引發(fā)一系列社會管理問題，土地財政一方面不斷制造失地農(nóng)民，其就業(yè)、住房安置和長遠(yuǎn)生計(jì)對社會發(fā)展形成深遠(yuǎn)影響；另一方面抑制了城市居民的消費(fèi)需求，影響社會整體的需求結(jié)構(gòu)形成。特別是這種畸形的土地財政已經(jīng)開始將增加的社會成本通過“拆村并居”、“農(nóng)民上樓”等方式快速轉(zhuǎn)移到了農(nóng)民身上，農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)被強(qiáng)迫性地加大，貨幣需求快速增長，生活方式與生產(chǎn)方式極不協(xié)調(diào)，國民收入分配格局調(diào)整更加困難，引發(fā)的社會問題也會更加突出。
　　三、破解土地財政的辦法和途徑
　?。ㄒ唬┲贫ǔ鞘邪l(fā)展空間法和農(nóng)地特殊保護(hù)法
　　我國土地分為國有土地和集體所有土地兩種類型，可在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格落實(shí)土地的用途管制規(guī)則。在所有權(quán)平等的框架下，對城市土地和農(nóng)村土地進(jìn)行分類管理，對城市設(shè)立城市發(fā)展空間法，嚴(yán)格按照規(guī)劃框定城市發(fā)展空間，確立規(guī)劃的法律地位和權(quán)威性。鑒于耕地的特殊性質(zhì)和對我國重大的戰(zhàn)略意義，應(yīng)對農(nóng)地單獨(dú)立法，確認(rèn)對農(nóng)地的嚴(yán)格保護(hù)，同時對于農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換必須走特殊程序進(jìn)行，切實(shí)落實(shí)用途管制政策。
　?。ǘ⒄畬ν恋氐墓芾砺毮芎徒?jīng)營職能進(jìn)行剝離
　　首先，設(shè)定征地準(zhǔn)則，重點(diǎn)應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是征地拆遷的目的必須是為了公眾利益，并采用窮舉制明確公共利益的范疇；二是明確征地拆遷是萬不得已的辦法，即沒有其他更好的建設(shè)解決方案；三是保證透明的法律程序，接受公眾監(jiān)督；四是對征地的經(jīng)濟(jì)賠償要以土地的市場價值為指導(dǎo)，同時體現(xiàn)公平合理和失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。其次，將政府對土地的管理職能和經(jīng)營職能剝離，將城市土地經(jīng)營交給國有控股的土地資產(chǎn)管理公司運(yùn)營，按照市場要求交納稅收，此經(jīng)營收入交納稅收可納入地方稅種。
　　（三）嚴(yán)格執(zhí)行“農(nóng)地農(nóng)有，農(nóng)地農(nóng)用”的政策要求
　　農(nóng)地必須是農(nóng)民所有，非農(nóng)民不得擁有土地，須建立社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的審核和限制制度，重點(diǎn)引導(dǎo)公司等社會資本進(jìn)入到農(nóng)業(yè)服務(wù)體系而不是生產(chǎn)體系中。嚴(yán)格落實(shí)十七屆三中全會提出的“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”的政策規(guī)定。明確進(jìn)入建設(shè)用地市場的農(nóng)村集體建設(shè)用地的“經(jīng)營性”屬性，地方不得擅自擴(kuò)大范圍，將宅基地推入市場。
　?。ㄋ模⒌胤秸鞯孛娣e與上繳利稅規(guī)模掛鉤
　　建立土地征收的經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制。按照地方政府土地征收的實(shí)際規(guī)模確定土地出讓金上繳中央比例。在規(guī)劃范圍以內(nèi)的實(shí)行零比例，對超出控制規(guī)模以外的征地指標(biāo)和采用增減掛鉤增加的城市建設(shè)用地出讓金指標(biāo)實(shí)行累進(jìn)制比例上繳中央。
　　
　　注：
　　①《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》明確規(guī)定，對合營企業(yè)應(yīng)征收土地使用費(fèi)。隨后，國家又明確規(guī)定，中外合資企業(yè)的原有企業(yè)場地也一并納入計(jì)費(fèi)范圍。
　?、?001年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國有土地的，必須依法實(shí)行有償使用。為體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。
　?、?004年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓”。2006年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步明確，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低標(biāo)準(zhǔn)。2009年，《國土資源部監(jiān)察部關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)工業(yè)用地出讓制度的通知》明確要求，各地要嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌制度，凡屬于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批后由政府供應(yīng)的工業(yè)用地，政府收回、收購國有土地使用權(quán)后重新供應(yīng)的工業(yè)用地，必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式公開確定土地價格和土地使用權(quán)人。
　　（本文系國家發(fā)展改革委第九屆中青年干部經(jīng)濟(jì)研討會入圍論文）
　?。◤堈?，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）