一、“十二五”空心村土地整治的基本思路
　　農(nóng)村空心化，是指城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)村人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆舊”，新建住宅逐漸向外圍擴(kuò)展，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大和原宅基地閑置廢棄加劇的一種“外擴(kuò)內(nèi)空”的鄉(xiāng)村聚落演化過(guò)程。
　　在明顯出現(xiàn)農(nóng)村空心化、增地潛力較大的重點(diǎn)農(nóng)區(qū)（如黃淮海平原、東北平原、長(zhǎng)江中下游平原、四川盆地等地區(qū)），應(yīng)盡快開(kāi)展農(nóng)村空心村整治模式與關(guān)鍵技術(shù)研究及示范，著力推進(jìn)農(nóng)村空間整合、產(chǎn)業(yè)整合和組織整合實(shí)踐，將農(nóng)村土地綜合整治上升為國(guó)家保護(hù)耕地紅線、保障新農(nóng)村建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新平臺(tái)和新戰(zhàn)略。
　　二、空心村土地整治機(jī)制與政策創(chuàng)新
　?。ㄒ唬┟魑a(chǎn)權(quán)關(guān)系
　　明晰土地產(chǎn)權(quán)是空心村土地整治的前提，只有明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，村莊整治增地的確權(quán)、登記與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及其空間優(yōu)化等土地優(yōu)化配置過(guò)程才能順利進(jìn)行。為促進(jìn)城鎮(zhèn)化及村莊整治，未來(lái)有必要?jiǎng)?chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌配置機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)物權(quán)化、市場(chǎng)化。
　　（二）健全利益機(jī)制
　　在村莊整治過(guò)程中，必須維護(hù)主體利益。從整治過(guò)程來(lái)看，其涉及的利益主體主要包括農(nóng)民、企業(yè)、政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等。村莊整治應(yīng)突出“人性化”，強(qiáng)調(diào)“以人為本”，強(qiáng)化農(nóng)村“三生”（生活、生產(chǎn)、生態(tài)）功能，通過(guò)“三生”理念的貫徹和落實(shí)，能夠使農(nóng)民、企業(yè)、政府等不同主體從中獲益，特別是要讓農(nóng)民在土地整治中真正受益、獲得發(fā)展新機(jī)遇，從而促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌、利益均等、工農(nóng)協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)互動(dòng)。
　?。ㄈ┙⒊青l(xiāng)用地掛鉤調(diào)控機(jī)制
　　城鄉(xiāng)用地掛鉤是建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)的基本前提，是推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的重要途徑。建立城鄉(xiāng)用地掛鉤長(zhǎng)效機(jī)制是保障空心村整治順利推進(jìn)的根本舉措。城鄉(xiāng)用地掛鉤調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制主要包括農(nóng)村建設(shè)用地的退出機(jī)制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間置換機(jī)制、建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充平衡機(jī)制和城鄉(xiāng)用地掛鉤的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，形成面向城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、耕地保護(hù)和新農(nóng)村建設(shè)“一舉三得”綜合目標(biāo)的土地配置調(diào)控考核新機(jī)制。
　?。ㄋ模┩晟迫谫Y管理機(jī)制
　　村莊整治需要建立起統(tǒng)籌權(quán)益、責(zé)任、目標(biāo)“三位一體”的投融資機(jī)制，政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和農(nóng)民應(yīng)廣泛參與其中。當(dāng)前應(yīng)以省級(jí)國(guó)土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等業(yè)務(wù)主管部門為協(xié)調(diào)中樞，確立區(qū)域返還與用戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
　　將各部委口徑的支農(nóng)資金和專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)資金捆綁形成合力投放農(nóng)村，必將為土地整治還田、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套產(chǎn)生重要的支撐、引導(dǎo)和推進(jìn)作用。
　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新農(nóng)村社保制度
　　土地在保障農(nóng)民生存與發(fā)展中的特殊功能，決定了空心村土地整治中創(chuàng)新農(nóng)村社保制度的重要地位。通過(guò)社保制度創(chuàng)新消除農(nóng)民生活的后顧之憂，有利于加快農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，從而改變一些地區(qū)農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)帶來(lái)資源“雙重占用”的不合理現(xiàn)象。天津、重慶、成都等城市已試驗(yàn)施行“土地?fù)Q保障”制度，使農(nóng)村老齡人口，以及一部分放棄農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)，進(jìn)城后已非農(nóng)就業(yè)和定居的人口首先享有社會(huì)保障。此項(xiàng)改革的權(quán)益關(guān)系雖有爭(zhēng)議，但方向是對(duì)的。村莊土地整治與新增土地再配置，完全可以在解決農(nóng)村社保的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新土地股份合作制來(lái)保障農(nóng)民應(yīng)有資產(chǎn)性收益權(quán)，代表了農(nóng)村土地管理制度改革的主流方向。
　?。﹦?chuàng)新農(nóng)村房產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度
　　為促進(jìn)農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)，亟需解決兩個(gè)問(wèn)題：一是耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，這需要完善的體制及機(jī)構(gòu)加以保障。二是逆城鎮(zhèn)化問(wèn)題，我國(guó)城市化模式不可一刀切，未來(lái)在一些地區(qū)，如東部沿海發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，可以在符合土地利用規(guī)劃，不占用耕地的情形下，適當(dāng)允許逆城鎮(zhèn)化的發(fā)展，允許部分宅基地使用市場(chǎng)化，這樣既可以解決城市生境環(huán)境問(wèn)題，又能提高農(nóng)村集聚性和土地增值，促使農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
　?。ǜ党?，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)際合作中心研究部）