2007年，國(guó)務(wù)院38號(hào)文提出要培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、著力解決就業(yè)等促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)，2008年和2009年國(guó)務(wù)院分兩批正式確定了全國(guó)44個(gè)資源枯竭型城市（市轄區(qū)、林區(qū)、礦區(qū)、特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）。但是，我國(guó)資源枯竭型城市具有地域分布廣、資源類型多、發(fā)展水平差異大等特點(diǎn)，如何分類引導(dǎo)資源枯竭型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和吸納就業(yè)，成為科學(xué)落實(shí)國(guó)務(wù)院文件精神，推動(dòng)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。
　　一、資源枯竭型城市存在的主要問(wèn)題
　　（一）資源依賴性大，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后
　　資源枯竭型城市在經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重依賴資源開(kāi)采和加工，資源型產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大，資源開(kāi)采和加工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重大多超過(guò)50%。多數(shù)城市區(qū)位偏遠(yuǎn)、投資環(huán)境差，加之外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，嚴(yán)重制約了接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2009年，全國(guó)資源枯竭型城市制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員比重不足12%和30%，大大低于全國(guó)城市的平均水平。
　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不足
　　資源枯竭型城市以重工業(yè)、大企業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。2009年，我國(guó)資源枯竭型城市外資經(jīng)濟(jì)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重不足10%，低于全國(guó)城市平均水平約30個(gè)百分點(diǎn)。在國(guó)際金融危機(jī)中，資源枯竭型城市普遍出現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)和外貿(mào)出口增幅下降、地方財(cái)政收入增速下滑、經(jīng)濟(jì)增速回落等問(wèn)題。
　?。ㄈ┙?jīng)濟(jì)效益差，地方財(cái)政拮據(jù)
　　隨著資源枯竭，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)體系尚未形成，地方財(cái)政收入銳減，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與再就業(yè)需要大量資金，城市面臨財(cái)政收入遞減與剛性支出不斷增加的雙重壓力。資源枯竭型城市的地方財(cái)政收支都存在巨大的差額，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和吸納就業(yè)需要上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或地方舉債。
　?。ㄋ模┫聧徥I(yè)和再就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重，危及社會(huì)穩(wěn)定
　　伴隨一些大型礦山破產(chǎn)及天保工程的實(shí)施，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的職工面臨集中失業(yè)。資源型城市吸納就業(yè)能力較弱，再就業(yè)率普遍偏低，僅有42.7%，遠(yuǎn)低于全國(guó)城市70%的平均水平，貧困人口大量增加，且呈現(xiàn)出貧困集聚和代際傳遞問(wèn)題，群體性上訪事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)矛盾激化和不穩(wěn)定因素增多。
　?。ㄎ澹┥鷳B(tài)和環(huán)境破壞嚴(yán)重，影響城市可持續(xù)發(fā)展
　　在資源開(kāi)采和加工過(guò)程中形成的采煤沉陷區(qū)、廢棄礦坑、尾礦堆場(chǎng)、開(kāi)山塘口、危病險(xiǎn)庫(kù)等存在重大災(zāi)害隱患，造成耕地減少、滑坡、泥石流、水土流失、水質(zhì)污染、重金屬污染、大氣污染等嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)金屬尾礦、煤矸石堆積已超過(guò)50億噸和40億噸，全國(guó)每年85%的工業(yè)廢棄物來(lái)自礦山開(kāi)采。生態(tài)和環(huán)境承載能力降低，影響城市的可持續(xù)發(fā)展。
　　二、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和吸納就業(yè)的基本思路
　　在我國(guó)，不同類型、不同地區(qū)、不同發(fā)育階段的資源枯竭型城市在資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、外部環(huán)境等方面都存在很大的差異性。鑒于此，根據(jù)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展系數(shù)和就業(yè)比例，將全國(guó)資源枯竭型城市劃分為三類。根據(jù)不同類型，采取各有側(cè)重的發(fā)展思路。
　?。ㄒ唬┙犹娈a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好，就業(yè)狀況好的城市
　　1、加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)
　　充分利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和國(guó)內(nèi)外制造業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)，依托龍頭企業(yè)，壯大撫順、焦作、遼源、盤(pán)錦等城市的大型礦山、冶金和石油煉化等專用設(shè)備和成套設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)景德鎮(zhèn)、鞍山、銅川等城市的交通運(yùn)輸機(jī)械、通用機(jī)械的成套和配件制造業(yè)的發(fā)展。
　　2、扶持發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)
　　依托各城市的產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素集聚，圍繞新能源、新材料、電子信息和生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，培植若干個(gè)具有地方特色的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，提升資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。新能源領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電、高性能鋰離子動(dòng)力電池等產(chǎn)業(yè)。新材料領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展環(huán)保PVC和膜類產(chǎn)品等塑料加工業(yè)、煤矸石制磚等新型建筑材料，以及特種合金材料、復(fù)合材料和特種纖維材料。電子信息領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展以小型和超小型電子元器件為主的新興電子產(chǎn)業(yè)。生物醫(yī)藥領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展以中草藥加工為主的制藥產(chǎn)業(yè)。
　　3、積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)
　　堅(jiān)持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)并重，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與生活性服務(wù)業(yè)并舉，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成就業(yè)容量大、經(jīng)濟(jì)效益好、輻射功能強(qiáng)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系。重點(diǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)、物流業(yè)和特色旅游業(yè)，支持發(fā)展研究設(shè)計(jì)、工程咨詢、中介服務(wù)等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)和商務(wù)服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)這類資源型城市向區(qū)域中心城市轉(zhuǎn)變。
　　4、鼓勵(lì)下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)
　　營(yíng)造創(chuàng)業(yè)氛圍，積極開(kāi)展各類免費(fèi)技能培訓(xùn)，以培訓(xùn)促創(chuàng)業(yè)。為下崗失業(yè)人員在注冊(cè)資本金、小額擔(dān)保貸款、行政事業(yè)性收費(fèi)、社會(huì)保障支持等方面提供優(yōu)惠，以政策和資金保創(chuàng)業(yè)。對(duì)下崗失業(yè)人員創(chuàng)辦的企業(yè)吸納“零就業(yè)”家庭等困難群體就業(yè)的，按照有關(guān)規(guī)定給予企業(yè)社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼。
　?。ǘ┙犹娈a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，就業(yè)狀況一般的城市
　　1、做強(qiáng)資源型產(chǎn)業(yè)鏈
　　采用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造和提升原有資源型產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈條向精深加工和高附加值環(huán)節(jié)延伸。選擇一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、市場(chǎng)潛力大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、區(qū)域帶動(dòng)性強(qiáng)的精深加工項(xiàng)目，建設(shè)若干個(gè)煤化工、鹽化工、有色冶金、鋼鐵和木材深加工產(chǎn)業(yè)基地，促進(jìn)資源型產(chǎn)業(yè)向集約化、系列化和高級(jí)化方向發(fā)展。有條件的城市要充分利用國(guó)外資源發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，走出去建立初加工基地，或進(jìn)口生產(chǎn)原料，緩解資源緊張的狀況，提高資源綜合開(kāi)發(fā)和精深加工能力。
　　2、積極發(fā)展特色制造業(yè)
　　以吸納就業(yè)為導(dǎo)向，發(fā)揮各城市的比較優(yōu)勢(shì)，依托特色產(chǎn)業(yè)承接園區(qū)，建設(shè)一批具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的食品、家具、機(jī)械、化工、服裝、醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育資源型城市轉(zhuǎn)型的新增長(zhǎng)點(diǎn)。
　　3、鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)
　　引導(dǎo)企業(yè)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)煤層氣、油母頁(yè)巖、菱鎂礦、稀有金屬等共生、伴生礦等進(jìn)行綜合利用；鼓勵(lì)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢渣、廢水、廢氣、余壓、余熱等進(jìn)行回收利用；按照減量化、再利用、資源化的原則，全面推進(jìn)清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
　　4、加大吸納就業(yè)支撐能力建設(shè)
　　以提高下崗失業(yè)人員再就業(yè)能力和保障接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才需求為導(dǎo)向，大力支持資源型城市的職業(yè)教育和培訓(xùn)，建設(shè)與各資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的職業(yè)教育培訓(xùn)和實(shí)訓(xùn)基地。
　?。ㄈ┙犹娈a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差，就業(yè)狀況較差的城市
　　1、積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)
　　按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，因地制宜，在有條件的城市建立具有地方特色的城郊型、生態(tài)型和高效型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成龍頭企業(yè)帶動(dòng)、農(nóng)戶和基地支撐、專業(yè)市場(chǎng)引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。積極承接和發(fā)展各具特色的農(nóng)林產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批農(nóng)、林、牧、漁等特色產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)集群。
　　2、大力發(fā)展紡織、服裝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)
　　發(fā)揮勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)，培育具有地方特色的輕紡龍頭企業(yè)，逐步建立特色輕紡生產(chǎn)基地和交易基地，主動(dòng)承接周邊地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的紡織和服裝等勞動(dòng)密集型企業(yè)，提高輕紡工業(yè)的發(fā)展水平，增加勞動(dòng)就業(yè)崗位。
　　3、鼓勵(lì)發(fā)展旅游、商貿(mào)和物流等服務(wù)業(yè)
　　挖掘城市的人文和自然旅游資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)觀光旅游、文化旅游、工業(yè)旅游和溫泉旅游發(fā)展，跳出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)束縛，積極培育商貿(mào)、流通、生活性服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的比重，增強(qiáng)城市發(fā)展活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
　　
　　4、促進(jìn)下崗人員再就業(yè)
　　堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先的原則，努力為失業(yè)人員和新增勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)造條件。切實(shí)推進(jìn)職業(yè)介紹、培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款等工作，支持下崗失業(yè)人員再就業(yè)，大力開(kāi)發(fā)公益性工作崗位，健全就業(yè)服務(wù)體系。
　　5、扶持獨(dú)立工礦區(qū)的發(fā)展
　　鼓勵(lì)資源已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的企業(yè)整體或部分搬遷，對(duì)異地進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)在資金和技術(shù)等方面給予支持，對(duì)承載現(xiàn)有人口確實(shí)困難的獨(dú)立工礦區(qū)，在條件和能力允許的前提下，鼓勵(lì)異地發(fā)展，建設(shè)新區(qū)。
　　三、分類引導(dǎo)資源枯竭型城市發(fā)展的對(duì)策建議
　　針對(duì)不同類型的資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和就業(yè)解決情況，合理確定中央資金的扶持重點(diǎn)和投資規(guī)模，提高中央資金的使用效益，充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，激發(fā)社會(huì)力量和國(guó)外投資者參與資源型城市發(fā)展的積極性，擴(kuò)大資金積累規(guī)模，緩解資金瓶頸約束。
　?。ㄒ唬┙犹娈a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好，就業(yè)狀況好的城市
　　1、完善政府貼息制度
　　對(duì)勞動(dòng)密集型小企業(yè)、下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)、企業(yè)實(shí)施技術(shù)研發(fā)，以及其他符合國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策、具有市場(chǎng)前景的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提供政府貸款貼息支持；部分生活困難人員接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系續(xù)保繳費(fèi)，也可享受政府貸款貼息；逐步建立中央資金支持的退出機(jī)制，全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高城市的造血功能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
　　2、加強(qiáng)示范基地建設(shè)
　　選擇鞍山精品鋼材、棗莊煤化工、銅陵電子材料和深加工等若干個(gè)發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)示范基地，建立公共展示和信息交流平臺(tái)，完善平臺(tái)的軟、硬件配套設(shè)施；資助企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品和技術(shù)的交流、推廣、試驗(yàn)、示范等活動(dòng)；鼓勵(lì)示范基地以外的企業(yè)參加展覽會(huì)、展銷會(huì)等活動(dòng)，加強(qiáng)信息交流。
　　3、改革方案編制論證
　　加大財(cái)稅體制改革力度，創(chuàng)新管理體制和機(jī)制，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外權(quán)威機(jī)構(gòu)幫助制定可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，研究具體實(shí)施辦法和監(jiān)管措施；進(jìn)行資源稅改革試點(diǎn)，完善計(jì)稅依據(jù)，調(diào)整稅負(fù)水平，切實(shí)提高城市資金積累能力和解決自身問(wèn)題的能力。
　?。ǘ┙犹娈a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，就業(yè)狀況一般的城市
　　1、支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)
　　支持企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)、清潔環(huán)保設(shè)施、技術(shù)改造、吸納下崗失業(yè)人員等；按照“扶弱扶新”的原則，支持黃石市服裝產(chǎn)業(yè)信息化、白山市環(huán)保功能材料、穆棱市生物質(zhì)發(fā)電、大慶市玉米深加工等吸納就業(yè)能力強(qiáng)、資源綜合利用率高、溫室氣體排放少、市場(chǎng)發(fā)展前景好的項(xiàng)目建設(shè)，提高產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
　　2、完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施
　　加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)所必需的水、電、暖、氣、路、通信等公共設(shè)施建設(shè)，建立園區(qū)內(nèi)會(huì)議、商務(wù)、培訓(xùn)、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)扰涮追?wù)設(shè)施，以及會(huì)計(jì)、廣告、咨詢、技術(shù)等各種生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施，改善園區(qū)投資環(huán)境，擴(kuò)大吸引能力和投資規(guī)模。
　　3、增強(qiáng)就業(yè)支撐能力
　　利用職業(yè)教育和高等教育資源，大力發(fā)展職業(yè)技能培訓(xùn)和成人教育，提高文化素質(zhì)和就業(yè)能力；建立就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，完善信息網(wǎng)絡(luò)體系，提高信息采集能力和網(wǎng)絡(luò)覆蓋面；加大政策支持力度，對(duì)企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員再就業(yè)和提供就業(yè)培訓(xùn)等活動(dòng)，提供中央財(cái)政補(bǔ)貼。
　?。ㄈ┙犹娈a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差，就業(yè)狀況較差的城市
　　1、扶持幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展
　　幫助制定接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，理清發(fā)展思路；支持處于成長(zhǎng)期但市場(chǎng)發(fā)展前景好的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)扶持紡織服裝、機(jī)械制造、農(nóng)副產(chǎn)品深加工等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加強(qiáng)園區(qū)道路、通信、供排水、供暖供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善投資環(huán)境，建立招商引資平臺(tái)。
　　2、彌補(bǔ)社保資金缺口
　　對(duì)享受城市居民最低生活保障政策的家庭義務(wù)教育階段的學(xué)生，實(shí)行“兩免一補(bǔ)”；完善基本養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大覆蓋面，保證各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)金按時(shí)足額支付；完善社會(huì)救助制度，對(duì)符合條件的貧困人群按規(guī)定及時(shí)給予救助。
　　3、解決就業(yè)居住問(wèn)題
　　加強(qiáng)下崗失業(yè)人員技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高就業(yè)能力；對(duì)難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)開(kāi)發(fā)的棚戶區(qū)改造給予適當(dāng)支持，主要用于新建小區(qū)內(nèi)部和連接市政公共設(shè)施的供排水、供暖、供氣、供電、道路的外部基礎(chǔ)設(shè)施，以及配套學(xué)校、醫(yī)院的建設(shè)?！?br/>　　
　　〔基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金青年基金（40701044）〕
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