《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱組織法)先后經(jīng)歷1949年、1951年、1954年和1979年四次制定和1983年、1986年兩次修訂，該法律的頒布實施，對于規(guī)范和保障人民檢察院依法行使職權(quán)、推動中國特色社會主義檢察事業(yè)的發(fā)展，起了重要作用。近年來，社會各界對于組織法修改已經(jīng)取得共識，但綜觀所有呼聲，對于應(yīng)該修改的認(rèn)識基本都停留在一些具體問題上，比如組織法與刑事訴訟法的沖突、部分內(nèi)容隨著時代變遷已經(jīng)失去意義需要廢除等，而對一些基本問題則沒有認(rèn)識到或者雖有認(rèn)識但沒有認(rèn)識到位甚至存在誤導(dǎo)。筆者以為，不在組織法修改的基本問題上正本清源，一部真正適應(yīng)時代需要并符合歷史發(fā)展方向的檢察院組織法的出爐，只能是一廂情愿。
　　一、關(guān)于檢察院組織法的基本定位
　　什么是組織法?根據(jù)漢語詞典的解釋，組織法是專門規(guī)定某類國家機(jī)關(guān)的組成和活動原則的法律，是實體法的一種。那么檢察院組織法就是專門規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的組成和活動原則的法律。從這個概念可以得出以下結(jié)論：
　　(一)檢察院組織法是法律
　　長期以來，檢察院組織法更多的是作為一種政治性宣言在起作用?，F(xiàn)實中，對檢察官個體來說，他們對刑法、刑訴法等部門法耳熟能詳，但對于組織法知道的或雖知道但熟知其內(nèi)容的有限，似乎不需要組織法就可以當(dāng)好檢察官；對檢察機(jī)關(guān)來說，檢察改革如火如荼但鮮有提到組織法依據(jù)的，似乎不需要組織法就可以進(jìn)行檢察改革。造成這種局面不是偶然的，組織法的這種理論和實踐現(xiàn)狀不得不引起思考：長期以來，我們是不是在一個正確的組織法觀念下制定了一部真正的組織法并切實得到實施?組織法究竟應(yīng)該解決什么問題?到底應(yīng)該規(guī)定什么內(nèi)容?它又應(yīng)該如何在檢察實踐中發(fā)揮作用?如果組織法是法律的話，它就應(yīng)該有它特定的內(nèi)容和調(diào)整對象，并有它作為法律的歷史使命。筆者認(rèn)為，應(yīng)該淡化組織法的政治宣言色彩，它的主要使命應(yīng)該是確立檢察院監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位并確保監(jiān)督權(quán)力的有效而正確行使。
　　(二)檢察院組織法是保障憲法貫徹落實的憲法性文件之一，是與憲法相互配套的具體法律
　　我國憲法確立一府兩院的政治架構(gòu)以及檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位。因此，專門規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的組成和活動原則的檢察院組織法是為了確保檢察機(jī)關(guān)憲法定位實現(xiàn)的配套性法律。確立檢察院組織法是憲法性文件地位，僅在文本和理論上具有意義，而不會使組織法自動成為法律和行為上的規(guī)范。為確保組織法成為包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有機(jī)構(gòu)都自覺遵循的規(guī)范，就要講組織法的實施，并要始終強(qiáng)調(diào)這一點。筆者建議，為確保組織法的實施應(yīng)該建立違反組織法的審查制度，根據(jù)我國的根本政治制度，違反檢察院組織法審查機(jī)構(gòu)設(shè)置在人民代表大會內(nèi)部較為妥當(dāng)。
　　(三)檢察院組織法是檢察機(jī)關(guān)的“根本法”
　　所謂根本法，通常指規(guī)定國家根本制度、具有最高法律效力的法律。通常指憲法。它規(guī)定的基本原則是立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法的基礎(chǔ)，一切法律、條例和國家機(jī)關(guān)的決議、命令，都不能與之相抵觸，如有抵觸就無效。從根本法的內(nèi)涵和組織法對于檢察機(jī)關(guān)的意義來說，把組織法定位為檢察機(jī)關(guān)的“根本法”并無不妥，縱觀世界各國的立法例，個別國家對某些方面的法律也稱根本法，如法國于1956年制定的《海外領(lǐng)土根本法》。確立組織法的根本法地位有助于：
　　1，解決檢察改革合法性問題。檢察改革已經(jīng)進(jìn)行多年，過去主要是進(jìn)行程序和方式的改革，現(xiàn)在已經(jīng)到了司法組織機(jī)構(gòu)和人員等制度性改革層面，不可否認(rèn)，現(xiàn)實中改革出現(xiàn)很多“良性違憲”、“良性違法”現(xiàn)象。改革越往深水區(qū)，自身將面臨更多合法性危機(jī)。組織法需要承擔(dān)起檢察改革法律依據(jù)的使命。
　　2，解決對檢察改革的利益質(zhì)疑問題。檢察改革基本都由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)進(jìn)行，基于“再公正的法官都不應(yīng)擔(dān)任自己案件的審判官”的人性原則，改革完全由司法機(jī)關(guān)自己來做，公眾就有理由懷疑司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法改革可能有自己的利益考量也是出于自己的利益行為。由于組織法是由全國人大通過的，以此作為檢察改革的母法依據(jù)并嚴(yán)格在組織法框架內(nèi)進(jìn)行。可大大降低社會對于司法改革自身的信任性危機(jī)。
　　3，解決檢察改革的方向性問題。任何改革都應(yīng)該有個方向性的指引，否則其具體做法將與改革的大目標(biāo)背道而馳，甚至?xí)榱搜矍暗睦娑雎粤舜竽繕?biāo)，檢察院組織法應(yīng)該對檢察改革起指導(dǎo)改革方向的引領(lǐng)作用。檢察院改革整體上怎么改，應(yīng)該有一個整體的理論論證和制度設(shè)計，司法改革不可能一步到位，而且歷史的發(fā)展變化決定改革的步伐永不會停歇。這就要求在改革的方向上要定位把握準(zhǔn)確。有了組織法方向性的指引，檢察改革才不會產(chǎn)生方向性錯誤，也才能為以后的進(jìn)一步改革鋪平道路，否則可能與目標(biāo)相悖，甚至為以后的改革設(shè)置障礙。
　　4，解決監(jiān)督依據(jù)問題。檢察院組織法是對檢察機(jī)關(guān)是“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位的進(jìn)一步具體化，因此可以直接被引用作為審查其他機(jī)關(guān)是否接受監(jiān)督的依據(jù)。當(dāng)前，憲法不能直接作為訴訟依據(jù)被引用，其他法律如刑事訴訟法等對于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位、對行使檢察權(quán)的程序保障等方面的規(guī)定不盡如人意，直接影響檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使和發(fā)揮。這種情況下，啟動檢察院組織法的作用尤為必要。檢察院行使監(jiān)督權(quán)時，具體法律有規(guī)定的直接依規(guī)定進(jìn)行，不需要動用組織法保護(hù)機(jī)制；在法律規(guī)定不完善或者面對新事物新情況是否可列入監(jiān)督存在爭議時，需要啟用組織法加以審查，符合組織法立法精神時則啟動組織法保護(hù)機(jī)制直接加以保護(hù)。
　　對檢察院組織法的定位清楚了，才能根據(jù)其歷史使命合理安排其內(nèi)容并讓它真正發(fā)揮作用，組織法、刑事訴訟法、刑法才能各司其職，不至于出現(xiàn)重復(fù)、交叉，進(jìn)而損害組織法的角色作用本身。
　　二、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)
　　明確檢察院組織法的基本定位是解決組織法與其他部門法的關(guān)系問題，明確檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)才能解決組織法如何定位檢察權(quán)并規(guī)定其職能和機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置等問題，因而，檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)問題也是組織法修改首當(dāng)其沖的問題，
　　似乎對于檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)不應(yīng)成為問題，我們有憲法關(guān)于“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這面大旗可據(jù)以令各路“諸侯”，有散見于其他部分法律如民事訴訟法關(guān)于接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)定。但是，毋庸置疑，現(xiàn)實中由于檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)與法律規(guī)定的其具體職能之間存在不可逾越的鴻溝，檢察權(quán)一直在擴(kuò)權(quán)與限權(quán)中掙扎，倍顯尷尬。破解尷尬的良方在于彌合法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和其具體職能之間的鴻溝，讓職能之名完全符合性質(zhì)之實。探究此問題，我們似乎應(yīng)該把目光更多投放在歷史與現(xiàn)實之間，
　　首先，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位是沿襲前蘇聯(lián)的歷史產(chǎn)物。由于歷史原因。我們國家的檢察制度受前蘇聯(lián)影響較深，要真正走有中國特色法治之路，歷史種種遺留應(yīng)予認(rèn)真清理，檢察機(jī)關(guān)的職能定位便是其一。列寧當(dāng)時提出檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有其特定的國情和歷史背景，況且，實踐運(yùn)行中列寧的主張也并未成功。把符合他國國情但實踐運(yùn)作又不成功的制度搬到國情和制度完全不同的國家，如果指望能有好效用未免過于理想主義?！?br/>　　其次，檢察權(quán)的多年運(yùn)作名不符實。1979年的組織法首次明確檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但實際上1954年《人民檢察署的組織法》曾賦予檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督的職能，范圍很寬，即最高人民檢察院和地方各級檢察院分別對國務(wù)院所屬各部門和地方國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國家機(jī)關(guān)工作人員是否遵守法律，實行監(jiān)督。對此，全程參與四部檢察院組織法制定和修改的全國人大常委會法工委原主任顧昂然明確：1954年組織法關(guān)于檢察職能的規(guī)定與現(xiàn)在不同因此，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與一般監(jiān)督權(quán)之間并不能直接劃等號。實際上，檢察機(jī)關(guān)從來沒有履行過一般監(jiān)督權(quán)的職能，即使允許，也心有余而力不足。
　　再次，對法律監(jiān)督權(quán)的誤判造成檢察實踐的諸多混亂。這種誤判從“延伸檢察職能”的提法可見一班，現(xiàn)實中，“延伸檢察職能”的提法廣泛存在于各地的檢察創(chuàng)新甚至各類檢察高層文件和中央媒體。如當(dāng)前的民事行政檢察工作中，在沒有任何法律依據(jù)情況下僅僅扯上“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的大旗，各地實踐把監(jiān)督觸角在訴訟外向一般行政執(zhí)法機(jī)關(guān)延伸工作正開展得如火如茶，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)檢察建議督促其認(rèn)真履行相關(guān)法律(如食品安全法)并要求反饋，內(nèi)部信息爭相報道。這直接體現(xiàn)業(yè)界普遍存在對檢察職能邊界的模糊認(rèn)識和困惑心態(tài)。實際上，檢察權(quán)作為一項公權(quán)力不存在延伸問題，如果本來就有此職能，則履行職能是其職責(zé)所在，無所謂延伸，沒有做到則是工作不到位甚至瀆職：如果本來就無此職能，檢察權(quán)作為公權(quán)力，根據(jù)公權(quán)力法無授權(quán)不得行使的原則。自行延伸則屬違法。
　　所謂法律監(jiān)督，其任務(wù)應(yīng)該包括兩項：一是保證行政法規(guī)、命令、措施不同法律相抵觸，二是監(jiān)督政府有效地行政和司法機(jī)關(guān)正確執(zhí)法。只有這兩項監(jiān)督才稱得上是宏觀的、全面的法律監(jiān)督。實際上只有人大才具有該兩項職權(quán)。根據(jù)《人民檢察院組織法》第5條的規(guī)定，檢察院的職權(quán)包括部分案件偵查權(quán)、公訴權(quán)和對司法的監(jiān)督權(quán)。因此組織法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)應(yīng)該解決：
　　一是如果堅持檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，那么應(yīng)該明確其內(nèi)涵外延及厘清與人大監(jiān)督的關(guān)系，并明確而全面地列明與其法律監(jiān)督地位相符的職能；
　　二是如果根據(jù)多年的檢察實踐承認(rèn)檢察監(jiān)督只是司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么應(yīng)該實事求是糾正其“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的大而無當(dāng)?shù)姆Q呼。即使把檢察機(jī)關(guān)對國家工作人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)理解為一般法律監(jiān)督，這種監(jiān)督也是非常有限的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及對其“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位。大而無當(dāng)?shù)亩ㄎ贿h(yuǎn)遠(yuǎn)不是檢察機(jī)關(guān)所能承擔(dān)，繼續(xù)延用，受損害的只能是檢察權(quán)本身。
　　三、關(guān)于檢察院組織法的基本內(nèi)容
　　關(guān)于檢察院組織法的基本內(nèi)容，應(yīng)該由其作為檢察機(jī)關(guān)“根本法”的地位和對于檢察機(jī)關(guān)基本性質(zhì)的選擇來決定。因此，現(xiàn)在來討論什么應(yīng)作為組織法的基本內(nèi)容似乎不合時宜，但是，提出什么不應(yīng)成為組織法的基本內(nèi)容并加以排除是適當(dāng)?shù)?。組織法內(nèi)容的基本目標(biāo)是：
　　(一)規(guī)范性和法律性增強(qiáng)，政策性減弱
　　在組織法中體現(xiàn)其政治性是必要的，但在內(nèi)容上過多地把一些政治性、政策性的東西寫入組織法，會導(dǎo)致組織法成為擺設(shè)，并將直接導(dǎo)致組織法再次不被運(yùn)用。在表達(dá)組織法政治性的同時應(yīng)該更多體現(xiàn)其剛性，它對檢察院的權(quán)力要起著實際、有效的約束和保障作用。它所制定的規(guī)范是檢察院和其他機(jī)構(gòu)必需遵守的，違反了要引起法律后果，并承擔(dān)法律責(zé)任或政治責(zé)任。
　　(二)要更多運(yùn)行在現(xiàn)實中，而不是停留在紙上
　　組織法除了具有規(guī)范性和法律性外，還應(yīng)具有可操作性、強(qiáng)制性和可引用性，這樣才能把它從擺設(shè)變成可以規(guī)范行為的法律。這樣的組織法才能為檢察機(jī)關(guān)和檢察人員所需要，成為檢察權(quán)運(yùn)行不可缺少的一部分，才真正具有生命力，才能真正發(fā)揮其作為檢察機(jī)關(guān)根本法的作用。
　　(三)要提高立法技術(shù)，兼顧穩(wěn)定性與靈活性
　　任何法律都離不開人的因素，人的局限性和歷史局限性決定了不可能制定出完美無缺的法律，即使法律在當(dāng)下再完備，也無法應(yīng)對不斷變遷的社會生活。組織法應(yīng)該凝聚檢察權(quán)的最高價值，其價值取向應(yīng)該彌補(bǔ)法律的局限，起拾遺補(bǔ)缺的作用。這樣，當(dāng)社會某方面情況發(fā)生重大變化時，組織法才不會首先成為被修改對象，終結(jié)自己的歷史使命。當(dāng)然，兼顧穩(wěn)定性，必然涉及到組織法解釋的問題，筆者認(rèn)為，可以將組織法的解釋同時賦予前面所述設(shè)于全國人大內(nèi)部的組織法審查機(jī)構(gòu)。有權(quán)解釋機(jī)關(guān)不應(yīng)拘泥于字面意思，而是從社會現(xiàn)實出發(fā)，適應(yīng)社會發(fā)展和社會變遷的需要而適時地作出解釋，賦予組織法與時俱進(jìn)的生命力。
　　最后需要特別指出的是，除了在檢察院組織法的基本內(nèi)容中完善強(qiáng)化偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)參與民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟的地位外，最關(guān)鍵的是應(yīng)該在組織法中完善監(jiān)督程序，強(qiáng)化監(jiān)督手段。沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督手段，檢察監(jiān)督將不足以引起被監(jiān)督者的應(yīng)有尊重，難以獲得監(jiān)督效果，這是長期以來一直制約檢察權(quán)有效行使并且在現(xiàn)行法律體系內(nèi)無法解決的。因此，現(xiàn)行組織法中規(guī)定人民檢察院行使職權(quán)的程序應(yīng)該在修改后轉(zhuǎn)為規(guī)定保證人民檢察院行使職權(quán)的程序，而把規(guī)定人民檢察院行使職權(quán)程序的任務(wù)交由刑事訴訟法，這樣既明確組織法的根本法地位，又兼顧法律部門之間的相互協(xié)