深入推進三項重點工作是中央政法委的重要部署，檢察機關(guān)在貫徹三項重點工作時，對社會矛盾化解和公正廉潔執(zhí)法的理解和貫徹比較一致，但對檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的認識上存在一定爭議，有人認為檢察機關(guān)屬于司法機關(guān)，不屬于社會管理的主體。本文將從厘清檢察機關(guān)與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系問題出發(fā)，嘗試探討檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的職能定位，以及參與社會管理創(chuàng)新的途徑。
　　社會管理創(chuàng)新是去年中央政法委提出的三項重點工作之一。近期中央將“加強和創(chuàng)新社會管理”擺在了與“樹立和落實科學發(fā)展觀”“加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”等同等重要的位置。社會管理創(chuàng)新受到如此重視，說明傳統(tǒng)的社會管理理念和模式已不適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟社會日益發(fā)展的迫切需求。社會管理創(chuàng)新不僅是檢察機關(guān)履行職責的重要內(nèi)容、發(fā)揮職能作用的重要領(lǐng)域，也是檢察機關(guān)維護社會和諧穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟社會科學發(fā)展、推動自身工作科學發(fā)展的關(guān)鍵所在。檢察機關(guān)順應(yīng)時代潮流參與到社會管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是要結(jié)合檢察職能定位，找準切入點。
　　
　　一、創(chuàng)新社會管理的迫切性及其原因分析
　　
　　改革開放30多年來，隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展并融入全球化市場，市場經(jīng)濟逐步建立，原有的社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、就業(yè)方式和利益分配方式等呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，社會利益分化、價值多元、矛盾復雜、風險加大，社會整合和社會控制的任務(wù)非常繁重，社會管理面臨著歷史性的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的社會管理體制和管理方式已經(jīng)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟社會深刻變化的需要，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：
　　
　　(一)社會管理理念滯后于社會發(fā)展
　　過往，在一個同質(zhì)化的社會，社會管理相對簡單，但今天，經(jīng)濟、社會價值的分化帶來不同的利益群體的分化，不同群體需要表達不同的利益，不同利益表達之間怎樣才能達到協(xié)調(diào)，這是社會必須面對的問題?，F(xiàn)代社會管理需要創(chuàng)新，形成“科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，協(xié)調(diào)不同利益主體的利益”。
　　
　　(二)社會公共事業(yè)建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展
　　社會建設(shè)屬于社會管理的重要方面，主要是指社會公共事業(yè)建設(shè)。當前，我國政府仍帶有濃厚的投資型政府的特征，長期充當經(jīng)濟建設(shè)引導者，過于關(guān)注GDP的增長，忽視了社會公共事業(yè)發(fā)展，導致社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共事業(yè)的發(fā)展滯后，管理體制不暢、服務(wù)社會的功能不強、公共產(chǎn)品分配不公等。
　　
　　(三)社會管理的法治化、規(guī)范化欠缺
　　社會治安問題、生產(chǎn)安全事故、食品安全事件、官員腐敗問題、拆遷糾紛事件等一些列引發(fā)上訪或群體性事件，影響社會和諧的問題，其根本原因可歸結(jié)為_在這些領(lǐng)域的社會管理上，法治化和規(guī)范化水平欠缺。體現(xiàn)為漏管、管理交叉、錯管，漏管表現(xiàn)為相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)不健全，部分環(huán)節(jié)沒有納入社會管理的范圍或者管理的保障機制不健全：管理交叉即多頭管理，管理的權(quán)限、責任不清，導致多個主體管理同一事項，也可能導致多個責任主體相互推卸責任；錯管主要是指管理權(quán)限錯位，管理權(quán)的不當授予，管理起來不夠?qū)I(yè)，權(quán)力制約失衡，對管理缺乏監(jiān)督。
　　
　　(四)社會自治組織和自治程度不發(fā)達
　　在流動性強、高度分化的社會里，政府對社會的管理幅度更寬，管理攤子鋪的過大，不能實現(xiàn)集約化管理，導致管理資源不足、效率底下。政府不能包攬一切，就必須動員社會各種資源進行管理，政府要引導各種社會組織加強自身建設(shè)、增強其服務(wù)社會的能力，要探索在適當?shù)念I(lǐng)域把政府職能轉(zhuǎn)移為社會組織的服務(wù)職能。政府主要把精力集中在對社會組織的管理，實現(xiàn)對社會組織成員的集約化管理，提高管理效率和質(zhì)量。
　　
　　二、檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新中的職能定位問題
　　
　　(一)檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的認識問題
　　檢察機關(guān)能否參與社會管理創(chuàng)新，是否屬于社會管理的主體，是檢察機關(guān)在參與社會管理創(chuàng)新過程中首先要厘清的認識問題。社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。概況起來說，社會管理在廣義上，是由社會成員組成專門機構(gòu)對社會的經(jīng)濟、政治和文化事務(wù)進行的統(tǒng)籌管理：在狹義上僅指在政府部門依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，協(xié)調(diào)社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，保證社會公正，維護社會秩序和社會穩(wěn)定。社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理的條件下，對現(xiàn)行社會管理理念、方法和機制進行改造、改進、改革，構(gòu)建新的社會管理機制和制度，健全社會管理體系，以實現(xiàn)社會管理目標及一系列活動的過程。
　　當前，在推進社會管理創(chuàng)新工作進程中，檢察機關(guān)內(nèi)部存在著一些有爭議的認識。首先，有人認為社會管理主要應(yīng)以政府職能為主導，檢察機關(guān)依法獨立行使法律監(jiān)督權(quán)，在社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域不應(yīng)作為：其次，有人認為檢察機關(guān)在推進法律監(jiān)督工作的同時，便是為社會管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，只要正常履職即是參與社會管理創(chuàng)新，無須作為。勿庸置疑，這些觀點都過于狹隘片面，不能適應(yīng)社會管理創(chuàng)新工作對檢察機關(guān)提出的新要求。最高人民檢察院《關(guān)于深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》對檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容作了具體規(guī)定，這是檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的依據(jù)和基礎(chǔ)。
　　
　　(二)檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的職能定位問題
　　檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在我國屬于司法機關(guān)的范疇，有學者認為檢察機關(guān)是帶有一些行政權(quán)屬性的準司法機關(guān)。行政權(quán)最重要的特征是管理，司法權(quán)最重要的特征是處理案件，檢察權(quán)有案件性，這點與司法權(quán)接近，成為將其歸類為準司法權(quán)的最關(guān)鍵因素。所以，從權(quán)力屬性上來講，檢察機關(guān)不是典型的社會管理主體，不具有社會管理職能。但從廣義的社會管理來講，檢察機關(guān)具有對內(nèi)管理的職能，同時，部分檢察職能如公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)，具有主動追訴犯罪的功能，相對于中立的司法屬性而言，具有一定的控制犯罪的社會管理性質(zhì)。
　　從上面的分析，我們大致可以做出這樣的判斷，檢察機關(guān)具有一定的打擊和控制犯罪的職能，具有對內(nèi)管理的職能，這些都是廣義上的社會管理職能，但從狹義的社會管理職能上來講，檢察機關(guān)不是社會管理的直接主體。但是，檢察機關(guān)在我國定位為法律監(jiān)督機關(guān)，有相對廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，公訴部門可以對刑事審判活動進行監(jiān)督，偵查監(jiān)督部門可以對偵查活動進行監(jiān)督，監(jiān)所監(jiān)察部門可以對刑罰執(zhí)行活動以及周事強制措施進行監(jiān)督，民事行政檢察部門可以對民事行政審判活動及其執(zhí)行活動進行監(jiān)督，反貪、反瀆職侵權(quán)部門和職務(wù)犯罪預防部門還可以對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督。公安機關(guān)、法院、監(jiān)獄、看守所、行政機關(guān)作為被監(jiān)督者，其中除法院屬于司法機關(guān)外，公安機關(guān)、監(jiān)獄、看守所和行政機關(guān)都具有明確的社會管理職權(quán)，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督相對于被監(jiān)督對象而言是具有一定法律強制力的外部監(jiān)督，對于被監(jiān)督機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和管理具有重要促進作用，有利于規(guī)范被監(jiān)督機關(guān)的內(nèi)部管理。同時，對于促進公安機關(guān)、監(jiān)獄、看守所、行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為，完善和創(chuàng)新其管理社會的體制機制也具有重要的促進作用。
　　綜上所述，我們認為，檢察機關(guān)屬于廣義的社會管理主體，其執(zhí)法辦案活動是廣義的社會管理活動，同時作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)對部分社會管理活動負有監(jiān)督職責，既是創(chuàng)新的主體，又是推進創(chuàng)新的力量。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，對于維護憲法和法律的統(tǒng)一正確實施，促進公正司法和依法行政，推動法治化社會管理模式的形成，具有其獨特的促進作用。
　　
　　三、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的途徑
　　
　　檢察機關(guān)不是社會管理的直接主體，其社會管理作用是通過執(zhí)法辦案向社會管理職能的適當延伸，以及運用法律監(jiān)督促進社會管理創(chuàng)新實現(xiàn)的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
　　
　　(一)執(zhí)法辦案向化解社會矛盾、修復社會關(guān)系的延伸
　　社會矛盾的產(chǎn)生的原因可概括為兩個方面，一是社會交往摩擦產(chǎn)生的矛盾，即各種人際交往、經(jīng)濟交流等過程中產(chǎn)生的矛盾；二是社會管理存在偏差產(chǎn)生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或錯誤，導致相關(guān)當事人采取不當行為而產(chǎn)生矛盾。檢察機關(guān)所辦理的案件，往往是社會矛盾激化到一定程度的結(jié)果，矛盾糾紛的激化可能由于信息不對稱，存在重大誤解導致：也可能是一方采取嚴重的欺騙、侵權(quán)等，導致嚴重不公而產(chǎn)生。檢察機關(guān)執(zhí)法辦案就是要以法律責任追訴為手段，懲治導致矛盾的過錯方，維護被害方合法權(quán)益，彌補被害方損失；以析法說理為依據(jù)，溝通信息，分清責任，化解矛盾，修復受損的社會關(guān)系。從某種意義上來講，檢察機關(guān)執(zhí)法辦案適當向化解社會矛盾延伸，具有對激烈社會矛盾的進行糾偏、修復和管理作用。
　　
　　(二)通過法律監(jiān)督促進被監(jiān)督主體創(chuàng)新社會管理
　　公安機關(guān)、監(jiān)獄、看守所和行政機關(guān)具有明確的社會管理職權(quán)，也是檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案過程中進行法律監(jiān)督的對象。法律監(jiān)督權(quán)既體現(xiàn)了權(quán)力在不同部門問的配置，也體現(xiàn)了權(quán)力的分立與制衡，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)賦予了檢察機關(guān)啟動程序、糾正違法行為和檢察建議的權(quán)力，這些權(quán)力是在檢察機關(guān)參與相關(guān)執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)過程中行使的，檢察機關(guān)比較容易發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督主體在執(zhí)法過程中所存在的問題，具有較強的針對性，可以促進被監(jiān)督主體規(guī)范或創(chuàng)新管理模式。檢察機關(guān)在一些重大疑難案件中，可以提前介入公安偵查活動，在偵查取證上給予公安機關(guān)適當建議，在批捕環(huán)節(jié)可以運用審查批捕權(quán)控制證據(jù)的質(zhì)量。檢察機關(guān)在駐監(jiān)檢察工作中，可以對監(jiān)獄管理上的漏洞或不公正管教行為提出檢察建議，甚至有些地方開始探索檢監(jiān)共建，檢察機關(guān)可以連接到監(jiān)獄的動態(tài)管理信息平臺，及時收集監(jiān)獄管理信息，受理服刑人員舉報、控告，綜合分析后形成檢察建議，促進監(jiān)獄形成公開、公平、公正的監(jiān)獄管理氛圍和有助于服刑人員積極改造的激勵導向機制。檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件過程中，可以針對個案進行分析，揭示個案罪犯所在行政機關(guān)的體制機制問題，有針對性地作出檢察建議，督促其堵塞社會管理漏洞：也可以結(jié)合查辦的類案對特定的行政系統(tǒng)作出檢察建議，甚至可以結(jié)合職務(wù)犯罪的特點或苗頭，主動在某些行政領(lǐng)域開展職務(wù)犯罪預防工作，促進其加強社會管理創(chuàng)新，防患于未然。
　　
　　(三)參與社會綜合治理創(chuàng)新社會管理模式
　　社會綜合治理的目標是構(gòu)建和諧社會，是社會發(fā)展的重要前提，也是社會管理的重要內(nèi)容，而和諧社會不是沒有社會矛盾的社會，而是能有效化解社會矛盾的社會。檢察機關(guān)作為社會矛盾化解的主要主體，參與社會綜合治理是其分內(nèi)之事。綜合治理的最終目標是化解所有的個案矛盾，但要達到這一目標的關(guān)鍵是形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制。而這一機制的形成需要各矛盾化解主體各負其責，分工明確，協(xié)作有序，檢察機關(guān)在做好涉檢信訪工作的同時，要積極參與和促進綜合治理模式的建立。有些地方開展綜治信訪維穩(wěn)中心建沒，搭建社會綜合治理平臺，暢通了群眾訴求表達機制，協(xié)作化解社會矛盾，取得了良好的效果，這也是檢察機關(guān)參與進去創(chuàng)新社會管理的重要途徑。
　　
　　(四)維護法律尊嚴為社會管理創(chuàng)新提供理念引導
　　依法治國和依法行政已是得到認可的最佳治理模式，社會管理創(chuàng)新也應(yīng)遵守法治的模式。社會管理要有秩序、有效率離不開公平正義和良好的激勵導向機制，只有依法進行管理，不偏不倚才能體現(xiàn)公正，公正管理才被信服，才能形成良好的管理秩序：只有把良好的激勵導向機制體現(xiàn)在法律之中，依法進行管理，社會管理才能激發(fā)創(chuàng)造力，提升社會管理的效率。檢察機關(guān)以維護憲法、法律的統(tǒng)一正確實施為己任，以維護社會公平正義為目標，這一宗旨的核心就是依法治理國家、依法管理社會。社會管理創(chuàng)新中融入法治理念將會為社會管理創(chuàng)新提供不竭動力和良好效