一、環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建之必要性
　　
　　(一)環(huán)境資源保護(hù)的現(xiàn)狀
　　“公地悲劇”是外國(guó)學(xué)者所做的一個(gè)試驗(yàn)。將一塊草地劃分成幾塊分給牧羊人，在中間留下一塊作為共用地，每一個(gè)牧羊人都可以自由使用。一年下來(lái)，劃分給個(gè)人的草地有計(jì)劃有節(jié)制地被使用，而共用草地卻因?yàn)檫^度放牧而寸草不生。試驗(yàn)得出的結(jié)論就是：公共利益因?yàn)樯婕安惶囟ǘ鄶?shù)人的利益，因此常常處于無(wú)人管理狀態(tài)，同時(shí)每個(gè)個(gè)體都會(huì)出于利己的本性而榨取公共資源，所以怠于管理的公共利益最易受到侵害而得不到救濟(jì)。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是工業(yè)化進(jìn)程的加快，人類對(duì)環(huán)境資源開發(fā)利用的力度也在不斷加大，因此環(huán)境污染破壞問題也日益凸顯出來(lái)，逐漸成為獨(dú)立的社會(huì)問題。如何對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)成為值得深入探討的話題。
　　法學(xué)原理告訴我們。有權(quán)利就有救濟(jì)。所以，如果是公民、法人或者其他組織的具體合法權(quán)益因?yàn)榄h(huán)境破壞行為而受到損害，權(quán)利主體可以向國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)投訴，也可以提起民事訴訟或行政訴訟。但是環(huán)境資源通常都是公共資源，環(huán)境破壞行為侵害的不再僅僅是特定個(gè)體的利益，而是突破傳統(tǒng)私益的局限，越來(lái)越多地呈現(xiàn)出社會(huì)化的特征，受到損害的權(quán)利主體往往是不特定的。并且越是影響范圍大的環(huán)境問題，越以不直接針對(duì)個(gè)人權(quán)益的方式表現(xiàn)出來(lái)，但對(duì)國(guó)家和社會(huì)利益的侵害卻更嚴(yán)重。環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的這種發(fā)展趨勢(shì)，使得越是規(guī)模大影響廣的環(huán)境損害，得到救濟(jì)的途徑越少。
　　
　　(二)建立環(huán)境公益訴訟制度之必要性
　　環(huán)境資源保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)使得開辟多種途徑對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)成為當(dāng)務(wù)之急。而司法救濟(jì)作為社會(huì)生活中力度最強(qiáng)的保護(hù)手段，更應(yīng)發(fā)揮它的作用于環(huán)境資源保護(hù)方面，扭轉(zhuǎn)社會(huì)公共利益得不到關(guān)注和保護(hù)的局面。但是考察我國(guó)當(dāng)前的立法例。根據(jù)訴訟法的相關(guān)規(guī)定，提起訴訟的原告要適格必須符合一定的條件：原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。換言之，只有具體權(quán)益受到侵害的主體才能有資格以原告的身份提起訴訟。很明顯這樣的規(guī)定與當(dāng)前環(huán)境損害救濟(jì)需求是矛盾的，正好排斥了公共環(huán)境資源得到司法救濟(jì)的可能。因?yàn)楹芏喹h(huán)境損害就是因?yàn)闄?quán)利主體不直接、不特定而得不到救濟(jì)。因此建立一種特殊的環(huán)境公益訴訟制度就成為了必要。
　　所謂環(huán)境公益訴訟，是指當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益受到直接與間接的侵害或有被侵害的危險(xiǎn)時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)環(huán)境公共利益而對(duì)行為人提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)環(huán)境的公共利益。其特點(diǎn)在于起訴人不是因?yàn)樽约旱那猩砝嬖獾角趾?，而是因?yàn)榄h(huán)境公益受到損害或有遭受損害的威脅時(shí)，向法院提起訴訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的。作為與私益訴訟相對(duì)應(yīng)的一種訴訟模式，環(huán)境公益訴訟是對(duì)傳統(tǒng)“直接利害關(guān)系”訴訟要求的一種突破，它的這種特點(diǎn)，排除了對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行司法救濟(jì)的程序障礙。滿足了對(duì)環(huán)境公益損害進(jìn)行司法救濟(jì)的要求，從而使得實(shí)體權(quán)益能夠進(jìn)入司法程序而得到保護(hù)。
　　
　　二、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告之適格性
　　
　　(一)環(huán)境公益訴訟原告資格要求
　　對(duì)于環(huán)境公益訴訟而言，最關(guān)鍵的是原告資格問題。對(duì)此兩大法系都有不同的規(guī)定。以英美法系中最具代表性的美國(guó)為例，1970年美國(guó)的《清潔空氣法》中最早規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的原告資格問題，其中著名的公民訴訟條款中規(guī)定了任何人都可以提起訴訟，在此之后陸續(xù)制定的諸如《清潔水法》、《噪聲控制法》等環(huán)境保護(hù)的法律中也都制定了公民訴訟的條款，這些實(shí)體法上的相關(guān)條款與《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》(特別是其中的第17條)相配合。共同構(gòu)成了一整套較為完整的環(huán)境公益訴訟制度?？傮w說來(lái)。美國(guó)在訴訟原告的設(shè)計(jì)上采取了公民訴訟和相關(guān)人訴訟兩種模式。公民訴訟是指為了保護(hù)公共社會(huì)利益，任何人都可以政府的名義提起公益訴訟。而且公民的范圍相當(dāng)廣泛，任何個(gè)人、團(tuán)體、包括企業(yè)州政府等都可以起訴。相關(guān)人訴訟是指有相關(guān)身份的公民可以特定的名義提起公益訴訟，例如納稅人就是美國(guó)法意義上的相關(guān)人。從這些規(guī)定可以看出。美國(guó)非常鼓勵(lì)公眾進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。原告范圍具有很大的擴(kuò)張性，這也適應(yīng)了環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)：既然維護(hù)的是環(huán)境公益。那么權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)盡可能的廣泛。而大陸法系早在古羅馬時(shí)代已經(jīng)出現(xiàn)了公益訴訟制度，其中極具代表性的德國(guó)法對(duì)環(huán)境公益訴訟制度也做了比較詳細(xì)的規(guī)定。德國(guó)法將公益訴訟分為公權(quán)公益訴訟和私權(quán)公益訴訟，這兩種訴訟最大的不同在于提起訴訟的主體。前者的主體較為廣泛：任何公民只要認(rèn)為某項(xiàng)法律侵犯了憲法保障的權(quán)利即可以提起訴訟。后者的主體只能是具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，且提起的公益訴訟符合其章程和設(shè)立的目的，有利判決的效力惠及團(tuán)體成員。
　　相比兩大法系規(guī)定的差別，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)此問題也存在不同爭(zhēng)論，有的學(xué)者認(rèn)為，只有檢察機(jī)關(guān)才有資格作為環(huán)境公益訴訟的原告，其他公民、法人或其他組織只有請(qǐng)求權(quán)，卻沒有直接提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。也有的學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)和公益性社會(huì)團(tuán)體，或者檢察機(jī)關(guān)和公民都可以成為環(huán)境公益訴訟的起訴主體。還有的學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或組織、公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，等等。通過仔細(xì)考察中外學(xué)說、制度’我們不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟作為一種新型的訴訟模式，與傳統(tǒng)的訴訟相比有其存在的特殊性，因此對(duì)原告資格的要求也不同于一般訴訟：首先，起訴人不要求必須與損害有直接利害關(guān)系；其次，起訴人的范圍應(yīng)當(dāng)具有一定的廣泛性，不宜做過多的限制：第三，起訴人的起訴行為客觀上能夠起到保護(hù)環(huán)境公共利益的效果。
　　
　　(二)檢察機(jī)關(guān)原告資格適格性
　　雖然環(huán)境公益訴訟原告資格在學(xué)界還未達(dá)成一致，但是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格適格性卻是無(wú)可爭(zhēng)議的。這既是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的，同時(shí)也符合訴訟效率的要求，能夠節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的雙贏。
　　1.與其他公權(quán)力機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)，決定了其提起訴訟的合理性。就立法、行政和司法機(jī)關(guān)職能與分工來(lái)看，人民檢察院是唯一適格的環(huán)境公益訴訟的主體。首先，人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要行使立法權(quán)等抽象權(quán)力。一般不涉及具體權(quán)力的行使，況且如果允許其參與訴訟，就會(huì)出現(xiàn)訴訟一方主體制定作為裁判自己與他人之間糾紛規(guī)則的現(xiàn)象，這種形式上的不正義不符合現(xiàn)代法治要求。其次，行政機(jī)關(guān)雖然是國(guó)有資源和社會(huì)公共利益的管理者，但是當(dāng)前不少環(huán)境問題是因?yàn)樾姓袨榛蛐姓蛔鳛樵斐傻?，這種情況下，行政機(jī)關(guān)因?yàn)椴块T利益的考慮，顯然不能成為超然的原告，反而可能成為公益訴訟的被告。再次，司法機(jī)關(guān)中的法院如果作為原告，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的尷尬身份也不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。而檢察機(jī)關(guān)卻因其自身的性質(zhì)、地位而符合環(huán)境公益訴訟主體的要求，
　　首先，從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)來(lái)看，我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。從廣義的角度講，這一規(guī)定表明檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律的實(shí)施應(yīng)當(dāng)有全面的監(jiān)督權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督法律適用、執(zhí)行、遵守的權(quán)力，通過監(jiān)督活動(dòng)從宏觀上保障法律在社會(huì)生活中正確運(yùn)行，維護(hù)司法公正，實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一。因此檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)就不僅限于審判監(jiān)督權(quán)，因?yàn)榉ㄔ旱膶徟谢顒?dòng)只是法律實(shí)施的一部分，對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政行為，公民的個(gè)人行為是否合法，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，在微觀上保護(hù)公共利益不受非法行為包括非法行政行為的侵犯，當(dāng)然監(jiān)督的方式和程度必須合理。
　　其次，檢察機(jī)關(guān)自出現(xiàn)之初就代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，其實(shí)質(zhì)上具有國(guó)家整體利益的維護(hù)者或公共利益代表人的身份。如法國(guó)的檢察理論就認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是維護(hù)公益。所以如果有損害環(huán)境公共利益的行為發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)充當(dāng)環(huán)境公共利益的代表，對(duì)損害環(huán)境公益的違法行為提起訴訟，從而保障國(guó)家權(quán)益、社會(huì)公益不受侵害。這一點(diǎn)在現(xiàn)行刑事訴訟法中已經(jīng)得到了很好的體現(xiàn)：犯罪行為是由檢察機(jī)關(guān)提起公訴的原因之一，是因?yàn)檫@些行為都破壞了一定的社會(huì)關(guān)系，侵犯了公共利益，所以檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使公權(quán)力，對(duì)其做出刑事處罰。基于相同的道理，如果一般違法行為侵犯了環(huán)境公益，檢察機(jī)關(guān)因?yàn)槭黔h(huán)境公益的代表而作為原告提起訴訟是合理的，這也體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟國(guó)家干預(yù)的原則，至于是以什么方式提起訴訟，那就是制度設(shè)計(jì)問題了。
　　另外，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，也是世界許多國(guó)家法律所規(guī)定的。例如在法國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家和社會(huì)公益的代表，有權(quán)依照《民事訴訟法典》第13章(檢察院一章)以及《法國(guó)民法典》對(duì)共和國(guó)檢察官在民事訴訟中職權(quán)的規(guī)定，作為主當(dāng)事人提起訴訟：德國(guó)的《德國(guó)法官法》也有關(guān)于“代表人公益訴訟”的規(guī)定，其中的代表人就是各級(jí)檢察官。
　　2.與公民、法人或者其他組織相比，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟更具有職能優(yōu)勢(shì)。首先。怎樣以最少的司法資源投入，取得最好的司法效果產(chǎn)出，是存在于司法領(lǐng)域的司法效率問題。而環(huán)境問題具有以下特點(diǎn)：時(shí)間上的潛伏性，地域上的廣泛性，涉及領(lǐng)域的廣闊性以及知識(shí)的專業(yè)性，這些都使得調(diào)查取證極為困難，僅靠個(gè)人或者單個(gè)團(tuán)體的力量難以完成，如果他們作為原告提起訴訟，將會(huì)付出高昂的訴訟成本，卻也不一定能取得良好的訴訟效果。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，具有天然的職能優(yōu)勢(shì)，它可以對(duì)相關(guān)的資源進(jìn)行整合，調(diào)動(dòng)人力物力，從而以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。而且作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的熟悉度明顯強(qiáng)于一般公民，同時(shí)還有豐富的適法經(jīng)驗(yàn)，更能高效地運(yùn)用法律進(jìn)行公益訴訟。
　　其次，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，而根據(jù)監(jiān)督制約理論，國(guó)家要得到良好的發(fā)展，國(guó)家權(quán)力必須得到監(jiān)督和制約。而要對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，主要有以下三種途徑：一是權(quán)力制約權(quán)力。二是權(quán)利制約權(quán)力。三是以一種權(quán)力結(jié)合權(quán)利制約或監(jiān)督另一種國(guó)家權(quán)力。這就是監(jiān)督制約理論的全部?jī)?nèi)涵，是管理國(guó)家的一條永恒規(guī)律。但是相對(duì)于公權(quán)力的強(qiáng)大，有的時(shí)候私權(quán)利的制約性是微不足道的。因此需要另一種強(qiáng)大的公權(quán)力介入制衡。而行政權(quán)力作為一種重要的公權(quán)力當(dāng)然也需要得到制約。作為環(huán)境公共利益的管理者，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在利益衡量及其他因素的影響下，未履行法定職責(zé)，應(yīng)作為而不作為，不應(yīng)作為而作為，以及濫用行政自由裁量權(quán)的情形屢有發(fā)生，從而構(gòu)成了對(duì)環(huán)境公共利益的損害。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，與人民政府等行政機(jī)關(guān)都由同級(jí)人民代表大會(huì)所產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，向其匯報(bào)工作，他們的權(quán)力是平行的。我國(guó)《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)。不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@使得檢察機(jī)關(guān)能夠處于一種超然的地位而擺脫外界因素的束縛。權(quán)力的平等性使其可以有力對(duì)抗擴(kuò)張的行政權(quán)，而其行使的獨(dú)立性又可以避免非法的行政干預(yù)或其他干預(yù)，因此在出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟事由時(shí)，檢察機(jī)關(guān)能夠忠實(shí)、有力地維護(hù)環(huán)境公益。而且環(huán)境損害重在預(yù)防，需要防患于未然，從這個(gè)角度上講，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于公民、組織個(gè)體的優(yōu)勢(shì)更加明顯。
　　另外，公共利益的權(quán)利主體抽象而且分散，特定個(gè)人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會(huì)對(duì)個(gè)人利益產(chǎn)生直接且明顯的影響，通常情況下，出于利己本能，個(gè)人更愿意坐享別人對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)。環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公益，因此與私益訴訟相比，對(duì)個(gè)人的利益驅(qū)動(dòng)力要比后者弱得多，“搭便車”的心理使個(gè)人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起訴訟的動(dòng)機(jī)。但是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地位上具有超脫性，不存在任何利益上的制約?？梢酝耆鲇诠婺康?。提請(qǐng)公益訴訟。
　　
　　三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度設(shè)想
　　
　　近幾年在司法實(shí)踐中，不少地方的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)提起環(huán)境公益訴訟有了初步嘗試，但是因?yàn)闆]有法律的明文規(guī)定，各個(gè)地方的做法還未能達(dá)成一致，目前還是處于初步探索階段。但是檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的適格主體優(yōu)勢(shì)明顯，因此目前需要在制度設(shè)計(jì)上做有益的探索。
　　
　　(一)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的模式
　　檢察機(jī)關(guān)以原告身份直接提起訴訟，根據(jù)訴訟對(duì)象的不同可以分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。
　　1.所謂環(huán)境民事公益訴訟，其訴訟對(duì)象針對(duì)的是公民、法人和其他組織的普通破壞換環(huán)境公益的行為，一般情況下，上述主體的行為應(yīng)當(dāng)受到行政機(jī)關(guān)的處理。但是在行政機(jī)關(guān)怠于或者不能履行職權(quán)時(shí)，就由檢察機(jī)關(guān)作為原告，代表國(guó)家提起民事訴訟，要求承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。
　　2.所謂環(huán)境行政公益訴訟，其訴訟對(duì)象針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為。行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)行政行為或者不作為往往是造成環(huán)境公益損害的重要原因，這種情況下必須得有另外一種力量對(duì)其進(jìn)行制約。因此需要檢察機(jī)關(guān)作為原告，提起環(huán)境行政公益訴訟。要求行政機(jī)關(guān)糾正不當(dāng)行政行為或者限期作為，以保護(hù)環(huán)境公益。
　　3.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是最適格的主體，但卻不是唯一的主體，為了鼓勵(lì)更多的主體參與環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)需要作為公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)有意提起訴訟的公民、組織提供支持。而《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)、團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴?！备鶕?jù)此規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在親自參與訴訟之外，還可以依職權(quán)支持環(huán)境利益受損方起訴。在當(dāng)前的立法例還未修改的情況下，這也是檢察機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境公益的重要途徑。
　　
　　(二)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位
　　檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，需要考慮其訴訟地位問題。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)，在傳統(tǒng)的訴訟中多以公法主體的身份出現(xiàn)。而環(huán)境公益訴訟特別是環(huán)境民事公益訴訟，涉及的都是私法關(guān)系。這要求在訴訟中當(dāng)事人雙方法律地位平等。否則將出現(xiàn)私法訴訟中私權(quán)利和公權(quán)力對(duì)抗的不平等情形，不符合法治形式正義的要求。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以私法的方式參與訴訟。從而保證整個(gè)環(huán)境公益訴訟制度的統(tǒng)一和諧。具體來(lái)說，在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的程序要求，不得濫用公權(quán)力，對(duì)對(duì)方當(dāng)事人采取強(qiáng)制措施，限制人身自由；嚴(yán)格遵守舉證規(guī)則的要求，取證時(shí)不能采取辦理刑事案件的取證方法：也要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，等等。考慮到環(huán)境公益訴訟自身的特殊性，普通訴訟中的一些制度不便引用，例如被告不可以提起反訴，原告撤訴或者與對(duì)方和解需要經(jīng)過法院嚴(yán)格的審核程序等。
　　總之，建立環(huán)境公益訴訟制度是當(dāng)今各國(guó)總體的立法趨勢(shì)。而檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格也基本達(dá)成共識(shí)，關(guān)鍵是要如何設(shè)計(jì)合理的制度，使環(huán)境公益訴訟制度發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，改變當(dāng)前環(huán)境公益損害救濟(jì)的尷尬局面。
　　
　　責(zé)任編輯：苗