【摘要】 財(cái)政管理體制的深入改革，逐步要求加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效益的管理和監(jiān)督。文章在分析目前財(cái)政專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出建立一種結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容和特點(diǎn)，將支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理模式，以優(yōu)化財(cái)政資源配置，有效提高財(cái)政資金的使用效益。
　　【關(guān)鍵詞】 財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；支出預(yù)算；績(jī)效考評(píng)；管理模式
　　
　　一、引言
　　
　　財(cái)政管理體制改革逐步深化的進(jìn)程中，政府一方面在不斷加大對(duì)公共投資的支出；另一方面在逐漸加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效益的管理和監(jiān)督，開(kāi)始對(duì)財(cái)政資金的使用分配情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，以此提高財(cái)政資金的使用效率（崔也光等，2008）。在財(cái)政專項(xiàng)資金占高?？偨?jīng)費(fèi)中的投入比例逐年提高的情況下，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理成為提高財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財(cái)政專項(xiàng)資金要經(jīng)過(guò)專項(xiàng)申報(bào)、財(cái)政評(píng)審、預(yù)算批復(fù)等環(huán)節(jié)，執(zhí)行時(shí)必須按照預(yù)算批復(fù)內(nèi)容?？顚Ｓ?，并且時(shí)效性強(qiáng)，這些特點(diǎn)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理提出了更高的要求?，F(xiàn)階段對(duì)專項(xiàng)資金的管理仍停留在簡(jiǎn)單的預(yù)算管理，但同時(shí)存在著違背預(yù)算管理、擠占、挪用資金、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不符等問(wèn)題，極大地降低了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，使大量資金在當(dāng)年形成沉淀，造成資源浪費(fèi)，同時(shí)也不利于高校教育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
　　
　　二、高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀
　　
　　高校為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是學(xué)校解決發(fā)展問(wèn)題經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源 ， 專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，項(xiàng)目的申報(bào)應(yīng)符合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，與學(xué)科專業(yè)發(fā)展方向和人才培養(yǎng)目標(biāo)相一致，是學(xué)校各部門完成教學(xué)、科研事業(yè)規(guī)劃及發(fā)展目標(biāo)的重要補(bǔ)充。
　　近年來(lái)，財(cái)政對(duì)高校資金投入力度明顯加大，在投入資金結(jié)構(gòu)上有了很大變化，財(cái)政專項(xiàng)資金占投入資金的比重逐年上升。財(cái)政教育資金投入格局的改變一方面極大地促進(jìn)了高校各項(xiàng)教育事業(yè)的發(fā)展；另一方面對(duì)高校資金使用效益管理體制提出了更高的要求。但是，我國(guó)實(shí)行部門預(yù)算起步較晚，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的績(jī)效考評(píng)也是近幾年逐步開(kāi)展的，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的精細(xì)化管理仍在探索階段，因此在專項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施和管理過(guò)程中，不可避免地存在著一些問(wèn)題亟待改進(jìn)。
　?。ㄒ唬ｍ?xiàng)申報(bào)中存在的問(wèn)題
　　首先，高校作為專項(xiàng)申報(bào)主體，應(yīng)當(dāng)在觀念上明確，申報(bào)財(cái)政專項(xiàng)的目的必須是出于高校事業(yè)發(fā)展的需要及教學(xué)、科研水平提高的需要，不能盲目上項(xiàng)目。但是現(xiàn)階段專項(xiàng)申報(bào)中，存在前期工作準(zhǔn)備不足，造成項(xiàng)目預(yù)算編制不細(xì)、市場(chǎng)調(diào)研不充分、測(cè)算依據(jù)不準(zhǔn)確等問(wèn)題。在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，抱著“不要白不要”的態(tài)度，只重爭(zhēng)取資金，不重細(xì)致調(diào)查研究。有些項(xiàng)目由于在立項(xiàng)時(shí)比較倉(cāng)促，可行性研究不夠，因而在財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)后無(wú)法正常使用，影響預(yù)算資金的支出進(jìn)度，到期被財(cái)政收回，或改變資金用途違背預(yù)算管理，或在資金收回前突擊花錢，影響正常的教學(xué)秩序、科研安排等等?！爸厣陥?bào)、輕執(zhí)行”等不正確的觀念和做法實(shí)質(zhì)上造成了資金的浪費(fèi)。由于缺乏資金使用的全程監(jiān)督管理，缺乏追蹤問(wèn)效，從而使部分專項(xiàng)資金的投入難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。在一定程度上影響了當(dāng)年財(cái)政資金的合理分配，降低了資金的使用效益。
　　其次，缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，信息溝通不充分，存在相同或類似項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)的問(wèn)題。目前基層單位在申報(bào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，不能做到較好地規(guī)劃和預(yù)測(cè)，為了多獲取研究經(jīng)費(fèi)，對(duì)同一研究項(xiàng)目從不同的職能部門申報(bào)經(jīng)費(fèi)，或預(yù)算粗略，不科學(xué)、缺乏依據(jù)，在經(jīng)費(fèi)有限的情況下，會(huì)造成類似項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)，而一些有研究?jī)r(jià)值的項(xiàng)目無(wú)法申報(bào)的狀況，造成有限的資源得不到合理有效的配置，并可能導(dǎo)致各部門之間的利益之爭(zhēng)。
　?。ǘｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)使用中存在的問(wèn)題
　　專項(xiàng)申報(bào)中存在的一些問(wèn)題會(huì)延續(xù)至專項(xiàng)的使用過(guò)程中，同時(shí)缺乏項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)也使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在使用中存在更多的問(wèn)題。
　　首先，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用與業(yè)務(wù)需要脫節(jié)問(wèn)題是存在的普遍問(wèn)題。目前，教育項(xiàng)目分類較多，不同項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支內(nèi)容和范圍是不同的，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中一個(gè)普遍現(xiàn)象是經(jīng)費(fèi)支出與預(yù)算不符、與項(xiàng)目的業(yè)務(wù)不相關(guān)。一方面由于預(yù)算編制不夠精細(xì)化以及預(yù)測(cè)難以達(dá)到準(zhǔn)確無(wú)誤，造成支出違背預(yù)算；另一方面為了防止財(cái)政經(jīng)費(fèi)到期收回，許多專項(xiàng)使用人將無(wú)關(guān)業(yè)務(wù)的費(fèi)用在其中列支，造成虛假列支，擠占、挪用專項(xiàng)資金。
　　其次，專項(xiàng)的突擊花錢現(xiàn)象嚴(yán)重。由于專項(xiàng)資金定期收回，這就造成在經(jīng)費(fèi)到期前，經(jīng)費(fèi)使用人集中時(shí)間突擊花錢，一方面影響正常的教學(xué)秩序及科學(xué)研究進(jìn)展；另一方面也不免存在違背預(yù)算安排購(gòu)置不需用設(shè)備、通過(guò)各種途徑以虛假發(fā)票列支經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，造成資金的浪費(fèi)，并嚴(yán)重影響財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
　　（三）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀
　　專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理同樣應(yīng)當(dāng)在年度專項(xiàng)使用結(jié)束后，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用情況與預(yù)算對(duì)比，分析經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況及所取得的效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并出具專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)決算報(bào)告，對(duì)于大額支出、重點(diǎn)專項(xiàng)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查審計(jì)。但是目前對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理多存在重視預(yù)算申報(bào)、輕視經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)象，缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況、使用效益的績(jī)效考評(píng)。缺乏科學(xué)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人職責(zé)缺失，是造成目前專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)薄弱的重要原因。
　　
　　三、高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理模式
　　
　?。ㄒ唬┙ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合的管理模式
　　針對(duì)目前高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題，本文擬提出建立一種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合的管理模式，該管理模式將業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費(fèi)使用管理相結(jié)合、將經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合，以加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理、提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。
　　現(xiàn)有的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施改造、設(shè)備購(gòu)置、信息化建設(shè)、科研計(jì)劃類項(xiàng)目、科研基地類項(xiàng)目、科技成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目、實(shí)驗(yàn)室和實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)類項(xiàng)目、圖書(shū)館建設(shè)類項(xiàng)目、人才強(qiáng)教計(jì)劃類項(xiàng)目等，本文擬以科研類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為例具體闡述專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合的管理模式。圖1顯示了支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合管理模式的理論框架，其核心在于建立一種以實(shí)際科研活動(dòng)需求為出發(fā)點(diǎn)，編制詳實(shí)、有據(jù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，實(shí)施科研活動(dòng)，并對(duì)形成的科研成果及預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施績(jī)效考評(píng)，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益進(jìn)行深入分析，據(jù)此為下一年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算提供依據(jù)，建立科學(xué)、有效的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理模式。
　　在圖1所示的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理模式中，圍繞著科研活動(dòng)的展開(kāi)存在著兩條路徑，一方面是以科研活動(dòng)的需求為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)施科研活動(dòng)，并形成相應(yīng)的科研成果（圖1上半部分）；另一方面根據(jù)科研需求編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，項(xiàng)目結(jié)題時(shí)完成經(jīng)費(fèi)決算（圖1下半部分）。兩條路徑最終匯合于績(jī)效考評(píng)，從項(xiàng)目的業(yè)務(wù)成果和財(cái)務(wù)執(zhí)行情況兩個(gè)角度對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，深入、全面分析該項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效益，從而為下一年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的申請(qǐng)?zhí)峁┮罁?jù)。
　　（二）業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費(fèi)管理相結(jié)合
　　項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的直接使用者和管理者，應(yīng)該逐步建立起一種新的管理理念，就是將業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費(fèi)使用管理相結(jié)合，經(jīng)費(fèi)為業(yè)務(wù)需要而申請(qǐng)，為教學(xué)、科研需要而支出?，F(xiàn)階段，多數(shù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)管理中，多忽視業(yè)務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)使用二者的關(guān)系，在重視科研業(yè)務(wù)管理的情況下，對(duì)經(jīng)費(fèi)管理則比較弱化，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出不按預(yù)算內(nèi)容、進(jìn)度執(zhí)行，或者完全掌握經(jīng)費(fèi)執(zhí)行狀況，僅依靠財(cái)務(wù)部門的賬面記錄，實(shí)質(zhì)上造成了經(jīng)費(fèi)管理的薄弱環(huán)節(jié)。在專項(xiàng)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是同時(shí)掌握業(yè)務(wù)實(shí)施進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有項(xiàng)目負(fù)責(zé)人真正對(duì)項(xiàng)目的完成和經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行同時(shí)做到控制、監(jiān)督，才能將業(yè)務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)管理結(jié)合起來(lái)。
　　
　　如圖2所示，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的直接管理者，一方面根據(jù)科研業(yè)務(wù)研究需要組織開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，并將項(xiàng)目從開(kāi)題到結(jié)題階段的業(yè)務(wù)成果進(jìn)行匯總形成業(yè)務(wù)成果庫(kù)；另一方面嚴(yán)格按照經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排執(zhí)行經(jīng)費(fèi)支出，做到將每一筆經(jīng)費(fèi)支出按照預(yù)算進(jìn)度、預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行，并同財(cái)務(wù)部門在項(xiàng)目結(jié)束期出具項(xiàng)目決算報(bào)告。這種業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費(fèi)管理相結(jié)合的模式將為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)提供包括業(yè)務(wù)資料和財(cái)務(wù)資料的直接依據(jù)，在一定程度上減少甚至杜絕經(jīng)費(fèi)擠占、挪用等現(xiàn)象，可以有效防止專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出不及時(shí)造成的資金沉淀等現(xiàn)象，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。
　?。ㄈｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合
　　隨著財(cái)政體制改革的深化，部門預(yù)算管理、績(jī)效考評(píng)、國(guó)庫(kù)集中支付等重大改革措施的逐步實(shí)施，使我國(guó)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出管理得到大幅度提高，其中支出預(yù)算管理和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)成為財(cái)政預(yù)算管理的重要經(jīng)濟(jì)手段。
　　支出預(yù)算管理作為部門預(yù)算管理的重要組成部門，按照“綜合預(yù)算、收支平衡”的基本原則，以收入預(yù)算為基礎(chǔ)，全面安排事業(yè)活動(dòng)等經(jīng)濟(jì)支出。這就要求各基層單位在申報(bào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，在可申請(qǐng)專項(xiàng)資金有限的情況下，根據(jù)項(xiàng)目的急緩需求，合理分配資源、安排資金結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)確編制支出預(yù)算，并嚴(yán)格按照預(yù)算開(kāi)展各項(xiàng)事業(yè)活動(dòng)及輔助活動(dòng)。
　　績(jī)效考評(píng)作為對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況的反饋，即采用一定的方法、標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一定的角度審議和評(píng)論效果、影響及其效率的好壞程度?？?jī)效考評(píng)通過(guò)業(yè)務(wù)資料和財(cái)務(wù)資料，從兩個(gè)角度考察財(cái)政資源配置的有效性，針對(duì)性地檢驗(yàn)預(yù)算管理程序執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)度和規(guī)范性，從而為下一年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算申報(bào)提供依據(jù)，有效促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高。績(jī)效考評(píng)機(jī)制有效抵制了傳統(tǒng)的“重分配、輕管理”的模式，促使項(xiàng)目主管部門在申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之后，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的日常管理和監(jiān)督，并逐步建立起項(xiàng)目管理的全局意識(shí)、規(guī)劃意識(shí)，減少項(xiàng)目的盲目申報(bào)和資金浪費(fèi)。
　　支出預(yù)算是項(xiàng)目決算后績(jī)效考評(píng)的前提，同時(shí)績(jī)效考評(píng)又是對(duì)支出預(yù)算的監(jiān)督和促進(jìn)，為下一年度支出預(yù)算安排提供依據(jù)和改進(jìn)建議，兩者形成互相促進(jìn)、互相補(bǔ)充的互補(bǔ)機(jī)制。在財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中，應(yīng)將二者有效地結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理。
　　首先，結(jié)合科研等業(yè)務(wù)工作的特點(diǎn)和內(nèi)容，確定支出預(yù)算的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上科學(xué)、準(zhǔn)確編制支出預(yù)算，這也是本文提出的管理模式的主要特點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)引入業(yè)務(wù)管理，結(jié)合業(yè)務(wù)工作的特點(diǎn)編制支出預(yù)算，并為績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)定奠定基礎(chǔ)。
　　其次，績(jī)效考評(píng)不僅僅在于對(duì)當(dāng)年度財(cái)政項(xiàng)目執(zhí)行情況的考評(píng)，而更強(qiáng)調(diào)對(duì)今后專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)工作的管理。財(cái)政專項(xiàng)中每一類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有其固有特點(diǎn)，某些經(jīng)費(fèi)，如人才強(qiáng)教團(tuán)隊(duì)類項(xiàng)目，還存在同一項(xiàng)目分年度撥款的特點(diǎn)，針對(duì)這些經(jīng)費(fèi)，績(jī)效考評(píng)更應(yīng)突出對(duì)下一年度經(jīng)費(fèi)管理的指導(dǎo)作用?？?jī)效考評(píng)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)置業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)，有針對(duì)性地對(duì)本年度專項(xiàng)完成情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并為支出預(yù)算不斷改進(jìn)與完善提供支撐。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　本文在分析現(xiàn)有高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)，將支出預(yù)算管理與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合的綜合管理模式，強(qiáng)調(diào)以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為主體的業(yè)務(wù)管理與經(jīng)費(fèi)管理相結(jié)合，支出預(yù)算與績(jī)效考評(píng)相互補(bǔ)充的管理模式，并論證了其可行性，將在一定程度上減少資金擠占、違背預(yù)算支出的現(xiàn)象，優(yōu)化資金分配結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效益。
　　
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