[摘要]校院兩級財務(wù)管理改革是校院兩級管理體制改革中的核心問題之一，而經(jīng)費分配模式的改革就是核心中的核心。文章首先對校院兩級財務(wù)管理改革過程中存在的問題進(jìn)行了分析，據(jù)此提出了“校院兩級管理，財權(quán)下放”的解決方案。即校院兩級經(jīng)費預(yù)算分配只在學(xué)校和二級學(xué)院之間進(jìn)行；學(xué)校層面的預(yù)算再分配，則由校長辦公會和各個行政主管分校長根據(jù)部門工作需要來分配；二級學(xué)院層面的預(yù)算分配依據(jù)生均定額計算后直接分配。通過擴大和加強二級學(xué)院經(jīng)費支持的范圍和力度，弱化職能部門的權(quán)力，增加二級學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)。
　　[關(guān)鍵詞]高等學(xué)校；　財務(wù)管理體制；校院兩級；預(yù)算分配模式
　　
　　在近年高等學(xué)校改革中，校院兩級管理體制的改革是高校內(nèi)部管理體制改革的重點。經(jīng)過幾年的摸索，改革仍然存在著“原則都同意、論證較充分、實施有困難”的現(xiàn)狀，當(dāng)涉及到校院兩級管理改革的切實問題時往往又會繞開。其中校院兩級財務(wù)管理改革是校院兩級管理體制改革中的核心問題之一。而經(jīng)費分配模式的改革就是核心中的核心。要實現(xiàn)校院兩級管理體制改革目標(biāo)，這個問題是回避不了的。本文擬就此進(jìn)行研究，探討解決方案。
　　
　　一、校院兩級財務(wù)管理體制改革的理論依據(jù)和制度依據(jù)
　　
　　(一)校院兩級財務(wù)管理體制改革的理論依據(jù)
　　《現(xiàn)代管理學(xué)》理論在劃分組織部門的原則中“責(zé)權(quán)利相結(jié)臺”的原則、“管理幅度”的原則、“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”的原則等是適用于高等學(xué)校校院兩級管理體制改革的理論依據(jù)。校院兩級財務(wù)管理的難點是財權(quán)的分權(quán)問題。財權(quán)的分配必須堅持“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”的原則，首先是學(xué)校按照校院兩級管理的要求劃分工作職責(zé)；再按照職責(zé)的要求賦予相應(yīng)的權(quán)力，為完成職責(zé)的要求分配相應(yīng)的財權(quán)。
　　
　　(二)校院兩級財務(wù)管理體制改革的制度依據(jù)
　　《高等學(xué)校會計制度(試行)》(財預(yù)字[1998]105號)規(guī)定：“實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理’財務(wù)管理體制的高等學(xué)校，可采用兩級核算方式核算二級單位的收支；在保證會計信息真實、完整的前提下，具體核算辦法由各高等學(xué)校結(jié)合實際情況確定”。實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”的財務(wù)管理體制是大部分高等學(xué)校依據(jù)《高等學(xué)校會計制度(試行)》采取的校院兩級財務(wù)管理改革的具體方式。
　　
　　二、校院兩級財務(wù)管理改革過程中存在的問題
　　
　　(一)高等學(xué)校管理層級問題
　　目前高等學(xué)校的管理層級，不是一級管理，也不是二級管理，實際上或部分上是三級管理。產(chǎn)生的原因：高等學(xué)校的上級主管部門是教育委員會，教育委員會的上級主管部門是政府，同時教育經(jīng)費撥款是政府財政部門。兩層上級組織、三個上級主管部門均為政府行政機關(guān)，他們是按照管理行政機關(guān)的方法管理教育部門的，以行政機關(guān)管理方式布置的工作和相關(guān)管理文件無一不帶有行政機關(guān)的色彩。但是，高校的組織結(jié)構(gòu)是有別于其他社會組織的，行政機關(guān)管理方式直接影響了高等學(xué)校內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置，高等學(xué)校必須比照上級主管部門的結(jié)構(gòu)設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，最終形成高等學(xué)校兼具“學(xué)術(shù)性”和“行政性”雙重屬性的特殊組織結(jié)構(gòu)。高校的學(xué)術(shù)屬性表明高校是從事知識傳播和科學(xué)研究工作的單位，行政屬性表明高校隸屬于上級主管部門的行政管理體系。這就是目前高校內(nèi)部比較復(fù)雜的機構(gòu)層級的基因鏈根源，具體結(jié)構(gòu)如圖1所示。
　　
　　
　　
　　從圖1可以看出，學(xué)校與學(xué)院中間夾著一層職能部門。這種組織結(jié)構(gòu)是為了適應(yīng)上級主管部門而設(shè)置的，因為上級主管部門不能把工作直接布置給校長。這些職能部門代表學(xué)校層級行使行政權(quán)力，起到“上傳下達(dá)”的作用。隨著時間的推移。這些職能部門憑借掌握的職權(quán)(主要是相關(guān)經(jīng)費的使用權(quán))能夠控制和指揮各個學(xué)院。各個學(xué)院在學(xué)校及各個職能部門的多頭指揮下，只能窮于應(yīng)付各項工作，不能集中精力組織教學(xué)這個基本任務(wù)。正如朱向梅在《校院兩級教學(xué)管理體制創(chuàng)新探討》一文中描述的：“目前，我國高校組織結(jié)構(gòu)設(shè)置普遍存在‘行政權(quán)利泛化，學(xué)術(shù)權(quán)利弱化”’的現(xiàn)象。中間環(huán)節(jié)越多，執(zhí)行力越差，信息溝通和反饋越慢，這是不爭的事實。高校的“學(xué)術(shù)性”和“行政性”這兩種屬性在長期的發(fā)展過程中存在著相互矛盾又相互依存的關(guān)系，如果不能很好地協(xié)調(diào)，就會出現(xiàn)專家們所描述的因?qū)W校和學(xué)院兩級管理的關(guān)系長期處理不好，導(dǎo)致管理效率低下，影響基層學(xué)院發(fā)揮自主辦學(xué)的積極性。
　　
　　(二)高等學(xué)校的集權(quán)和分權(quán)問題
　　高等學(xué)校內(nèi)部誰的權(quán)力最大?毋庸置疑，當(dāng)然是校長的權(quán)力最大。校長的權(quán)力是通過發(fā)布命令、布置工作來實現(xiàn)的。但若要開展工作，必須有經(jīng)費支持，表面上權(quán)力是職權(quán)，實質(zhì)上是財權(quán)。但學(xué)校預(yù)算一經(jīng)分配，校長手里就沒什么錢了。除了按定額標(biāo)準(zhǔn)計算分配給學(xué)院的教學(xué)經(jīng)費外，大部分經(jīng)費分配給了職能部門。所以，真正的權(quán)力最后掌握在職能部門手中。如圖2所示：
　　從圖2可以看出，學(xué)校一級的權(quán)力并不大，學(xué)院一級的權(quán)力也很小，而中間的職能部門的權(quán)力在膨脹。財力過分集中在職能部門，那些為政績涂脂抹粉的面子工程就會屢禁不止，就會擾亂正常的教學(xué)秩序和教學(xué)規(guī)律，使學(xué)院為完成職能部門的任務(wù)而疲于奔命。
　　
　　(三)高等學(xué)校內(nèi)部的責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確
　　調(diào)查顯示：校院兩級管理體制改革基本處于“事權(quán)下移，財權(quán)、人權(quán)和重大事權(quán)仍然集中在校級”或職能部門的狀態(tài)，呈現(xiàn)出管理中的“職能分權(quán)”特征。校院兩級管理體制改革要“重心下移”，但是不能只下移責(zé)任，不下放權(quán)力。既然進(jìn)行校院兩級管理體制改革，就要充分相信學(xué)院的自主辦學(xué)能力和自我約束能力。學(xué)校要建立相應(yīng)的監(jiān)督制度來約束和控制。而不能采取不信任的態(tài)度，否則會造成校院兩級管理體制改革流于形式，致使改革最終流產(chǎn)?！叭硕鵁o信，不知其可也”。不論是學(xué)校層級，還是學(xué)院層級，做人做事不講信用，他們怎么可以立身處世呢?
　　
　　三、校院兩級財務(wù)管理改革的探索
　　
　　(一)校院兩級財務(wù)管理改革前高校預(yù)算的分配模式
　　校院兩級財務(wù)管理改革前高校的預(yù)算分配模式是：財務(wù)部門將教學(xué)經(jīng)費預(yù)算分配給主管教學(xué)工作的職能部門，如教務(wù)處、實驗物資處等。教學(xué)經(jīng)費主要包括實驗業(yè)務(wù)費、教學(xué)差旅費、生產(chǎn)實習(xí)費、金工實習(xí)費、畢業(yè)設(shè)計費、社會實踐費及其他業(yè)務(wù)費。各學(xué)院(系)教學(xué)活動中如需使用這些經(jīng)費，必須去教務(wù)處、實驗物資處等主管部門申請，申請過程中不排除因人情世故、關(guān)系親疏等原因能否申請到經(jīng)費及申請到多少經(jīng)費這些因素。學(xué)院(系)完全沒有自主權(quán)，被動受控于職能部門。
　　
　　(二)校院兩級財務(wù)管理改革的初步嘗試
　　早在1997年底，高校就開始探索校院兩級財務(wù)管理改革。首先針對上述情況開展調(diào)查研究，通過三年的各學(xué)院(系)在教務(wù)處、實驗物資處等職能部門申請經(jīng)費的實際情況，統(tǒng)計出各學(xué)院(系)的教學(xué)經(jīng)費實際使用量，再加上學(xué)生、教師人數(shù)、實驗室設(shè)備、面積等各種因素的調(diào)整系數(shù)，推出一套基本的教學(xué)經(jīng)費定額。在1998年初下達(dá)當(dāng)年預(yù)算時，按各學(xué)院(系)實有學(xué)生人數(shù)×各項教學(xué)經(jīng)費定額確定各學(xué)院(系)當(dāng)年的教學(xué)經(jīng)費，并由財務(wù)部門直接分配給各學(xué)院(系)。減少了職能部門再分配的中間環(huán)節(jié)。從此，校院兩級財務(wù)管理體制改革邁出了第一步。
　　1999--2000年開始在三年校院兩級財務(wù)管理改革實踐的基礎(chǔ)上，對最初的教學(xué)經(jīng)費定額進(jìn)行了一次大的調(diào)整。教學(xué)經(jīng)費定額按學(xué)科性質(zhì)不同、經(jīng)費耗用程度不同分為機類、電類、文類等，使經(jīng)費定額更趨合理，進(jìn)而又將一定比例的學(xué)費、報刊訂閱費、行政勞保辦公用品費、學(xué)生獎學(xué)金、學(xué)生活動費、畢業(yè)生分配專項經(jīng)費等也陸續(xù)納入到各學(xué)院教學(xué)經(jīng)費定額中，使各學(xué)院自主掌握、自主控制的經(jīng)費額度不斷加大。
　　
　　(三)深化校院兩級財務(wù)管理改革，明確學(xué)校、二級學(xué)院和職能部門的職責(zé)，調(diào)整高等學(xué)校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)
　　1.校級職責(zé)
　　高等學(xué)校的中心工作是教學(xué)、科研、社會服務(wù)活動。學(xué)校層級的權(quán)力具體體現(xiàn)在對人、財、物的控制、占有和分配上。其主要職責(zé)是把握學(xué)校發(fā)展方向、制定發(fā)展規(guī)劃等宏觀方面的工作，具體體現(xiàn)在建立健全學(xué)校管理辦法，聘用中層干部，確定招生政策，籌措辦學(xué)經(jīng)費。組織考核評估，建設(shè)和管理校園基礎(chǔ)設(shè)施、圖書館、校園網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)體系，避免重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)資源共享。
　　2.院級職責(zé)
　　二級學(xué)院是隸屬于學(xué)校的，以實施教育教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)為主要職能的辦學(xué)主體。所謂主體的含義是指某種活動的主動發(fā)出者。對于學(xué)院來說，就是教學(xué)實踐活動的主動發(fā)出者和參與者。二級學(xué)院的權(quán)力主要體現(xiàn)在對人、財、物的使用上。學(xué)校應(yīng)當(dāng)把日常教學(xué)、科研、社會服務(wù)的權(quán)力下放給學(xué)院，使他們擁有教學(xué)、科研、社會服務(wù)的自主權(quán)。二級學(xué)院直接面向教師和學(xué)生，始終處于教學(xué)、科研和學(xué)生工作的前沿。深化校院兩級財務(wù)管理改革，就要適應(yīng)二級學(xué)院的主體地位和教學(xué)實踐活動的需要，擴大和加強對二級學(xué)院經(jīng)費的支持范圍和力度。
　　3.職能部門職責(zé)
　　職能部門是經(jīng)學(xué)校層級授權(quán)的、對于行政事務(wù)的執(zhí)行權(quán)。校院兩級管理改革就要改變職能部門觀念，將職責(zé)定位在服務(wù)于學(xué)校和二級學(xué)院上。轉(zhuǎn)變后的職能部門，工作模式應(yīng)逐步由管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型。服務(wù)包括學(xué)校日常事務(wù)性服務(wù)和專業(yè)性服務(wù)，如：招生政策、人事信息、法律咨詢、財務(wù)核算、物資供應(yīng)、住宿餐飲等后勤保障服務(wù)。
　　4.新的高等學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)模型
　　正在構(gòu)建中的大學(xué)管理制度十分重視二級學(xué)院制度的建設(shè)。高等學(xué)校在實施校院兩級管理改革中，“以學(xué)校為主導(dǎo)，學(xué)院為主體”，“兩級管理，重心下移”(“北京工業(yè)大學(xué)關(guān)于完善校院兩級管理體制的意見”工大發(fā)[2009]9號)，將原來屬于學(xué)校職能部門的一部分管理權(quán)、決策權(quán)移交給學(xué)院，改變二級學(xué)院“當(dāng)家不做主”的現(xiàn)狀，增強院級的職能，強化其在教學(xué)管理中的重要作用，最終形成一個學(xué)校內(nèi)部“金字塔”型結(jié)構(gòu)，如圖3所示：
　　圖3為在校長領(lǐng)導(dǎo)下，以學(xué)院為主體，職能部門為服務(wù)后盾的新型高等學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)。
　　
　　四、深化校院兩級經(jīng)費預(yù)算分配模式改革的研究
　　
　　實行“兩級管理，重心下移”的實質(zhì)是“權(quán)力下移”。權(quán)力無外乎就是人事、財務(wù)、物資的分配權(quán)及使用權(quán)。人事、物資的權(quán)力落到實處時，仍然以財權(quán)的形式來體現(xiàn)。所以說，“權(quán)力下移”的核心，就是財權(quán)的下移。
　　
　　(一)現(xiàn)行預(yù)算分配對二級學(xué)院經(jīng)費支持的范圍和力度不夠
　　現(xiàn)行的預(yù)算分配模式中，教學(xué)直接成本如教學(xué)業(yè)務(wù)費已經(jīng)劃撥給二級學(xué)院，在初級階段的校院兩級財務(wù)管理改革中，也逐步擴大了劃撥給二級學(xué)院經(jīng)費的范圍，比如增加了一定比例的學(xué)費、報刊訂閱費、行政勞保辦公用品費、學(xué)生獎學(xué)金、學(xué)生活動費、畢業(yè)生分配專項經(jīng)費等。但這些范圍和力度仍然不能適應(yīng)不斷深化的校院兩級管理改革的要求。
　　實踐中發(fā)現(xiàn)，年初學(xué)校分配給職能部門的某些經(jīng)費，在年度執(zhí)行過程中，職能部門沒有支出去，到年底就緊急劃撥給學(xué)院。這不僅是造成學(xué)校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度上不去、結(jié)余資金過多的原因。也給學(xué)院造成很大的壓力，并且出現(xiàn)在年底集中突擊花錢，造成浪費的現(xiàn)象。當(dāng)然也存在學(xué)年制與會計年度不匹配的制度原因，這不是本文討論的重點，在此不贅述。
　　實行校院兩級財務(wù)管理，就要增加二級學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，使二級學(xué)院的主觀能動性得到釋放，激發(fā)出二級學(xué)院作為辦學(xué)主體的活力。這也是校院兩級經(jīng)費預(yù)算分配模式改革的出發(fā)點和落腳點。
　　
　　(二)加強和擴大直接劃撥經(jīng)費范圍，明確二級學(xué)院的責(zé)權(quán)利
　　1.直接劃撥經(jīng)費
　　包括：除國家法定檔案工資外學(xué)校安排的二級學(xué)院教職員工全部人員經(jīng)費，97bc7fd5de14cb5eb27d2a13148323d5如校內(nèi)崗位津貼、績效工資、超課時酬金等；教學(xué)業(yè)務(wù)費(已劃撥)；各類?？?已按項目下達(dá))。
　　2.加大劃撥院級經(jīng)費的比例
　　加大學(xué)生活動費、學(xué)生獎學(xué)金、畢業(yè)生分配專項經(jīng)費、學(xué)生困難補助、學(xué)生勤工儉學(xué)費用、教學(xué)儀器設(shè)備維修、實驗室修繕經(jīng)費、研究生教學(xué)經(jīng)費、研究生獎學(xué)金、研究生學(xué)生活動費、招生經(jīng)費等經(jīng)費下?lián)艿谋壤聯(lián)芊葢?yīng)占這部分經(jīng)費總額的70％～80％。
　　3.按額定用量計算直接劃撥水、電等公共資源費
　　各學(xué)院在教學(xué)科研過程中耗費的水、電、燃?xì)夂碗娫捯磳嶋H耗費交納各類資源占用費，建立公共資源占用回收制度。在節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境的大背景下，高等學(xué)校更應(yīng)率先樹立建設(shè)節(jié)約型社會的楷模。
　　4.合理測算學(xué)院預(yù)算外創(chuàng)收留成結(jié)算比例
　　各學(xué)校在培養(yǎng)學(xué)生為社會提供服務(wù)的過程中，擴大高等學(xué)校在社會上的影響，吸引吸收各種社會力量投資辦學(xué)，依法多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費。
　　隨著校院兩級管理改革的不斷深化，相信直接劃撥給二級學(xué)院的經(jīng)費范圍將不斷擴大，最終形成二級學(xué)院獨立自主的辦學(xué)體系。隨著二級學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)力的擴大，相應(yīng)的責(zé)任也會加重。高等學(xué)校在深化校院兩級管理改革中，應(yīng)加強監(jiān)督和控制，嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，建立目標(biāo)管理責(zé)任制，建立績效考核機制，并將考核結(jié)果與二級學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費和獎勵掛鉤。避免在校院兩級管理改革過程中二級學(xué)院盲目追求“大而全”、“小而全”的形式，避免重復(fù)建設(shè)和浪費現(xiàn)象的發(fā)生。高等學(xué)校在學(xué)校層級應(yīng)該建立起能夠全面共享的公共資源服務(wù)體系。
　　
　　(三)弱化職能部門的管理權(quán)限，增強其服務(wù)職能
　　在目前財政收入水平基礎(chǔ)上，高等學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費還是有限的。增大劃撥二級學(xué)院的經(jīng)費力度，勢必要減少職能部門主管的經(jīng)費額度。職能部門在校院兩級管理改革中。要把自己的位置定位在為二級學(xué)院提供服務(wù)上。在招生、畢業(yè)生分配、教學(xué)實踐、生產(chǎn)實習(xí)、思想和政治工作、基礎(chǔ)設(shè)施、后勤保障等方面為二級學(xué)院提供政策、信息咨詢和服務(wù)。學(xué)校只保證職能部門自身所需行政辦公經(jīng)費的需求，不再分配其主管的本科生、研究生教學(xué)業(yè)務(wù)和管理經(jīng)費、學(xué)生活動及管理經(jīng)費。
　　
　　(四)深化校院兩級經(jīng)費預(yù)算分配模式
　　高等學(xué)校目前以財政撥款為主要辦學(xué)經(jīng)費來源，非財政收入為補充辦學(xué)經(jīng)費來源，科學(xué)研究經(jīng)費為特定科研經(jīng)費來源。學(xué)校年度預(yù)算盤子一經(jīng)確定，一般不會有太大的變化。那么年初預(yù)算盤子的分配就是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。校院兩級經(jīng)費預(yù)算分配模式應(yīng)該在總預(yù)算盤子的基礎(chǔ)上，首先在學(xué)校和二級學(xué)院之間進(jìn)-行分配，即為保證學(xué)校層面的需要，確定所需經(jīng)費預(yù)算占總盤子的百分比，其余就是學(xué)院的辦學(xué)經(jīng)費預(yù)算。
　　學(xué)校層面的預(yù)算再分配，則由校長辦公會和各個行政主管分校長根據(jù)自己主管的所屬部門工作需要，在學(xué)校層面預(yù)算經(jīng)費允許的范圍內(nèi)按照“先生活，后工作”的原則，保障學(xué)校師生生活和基礎(chǔ)設(shè)施必需的支出，盡量壓縮行政辦公經(jīng)費，本著厲行節(jié)約的精神，“少花錢多辦事，不花錢也要辦好事”。
　　二級學(xué)院層面的預(yù)算則根據(jù)各個學(xué)院的學(xué)生人數(shù)、教師人數(shù)、教學(xué)設(shè)備數(shù)量、實驗室面積等相關(guān)因素核定不同類別的綜合定額。按生均定額計算后直接劃撥給各個二級學(xué)院。二級學(xué)院應(yīng)本著為國家培養(yǎng)教育學(xué)生的責(zé)任，管好用好辦學(xué)經(jīng)費，并嚴(yán)格遵守國家的財經(jīng)紀(jì)律和制度規(guī)定。發(fā)揮有限的辦學(xué)經(jīng)費的使用效益。最大化地取得社會效益，并利用現(xiàn)有資源和高等教育的無形資產(chǎn)，擴大依法取得辦學(xué)經(jīng)費的渠道，爭取更多的社會資源支持教育事業(yè)。
　　綜上所述，隨著我國高等教育體制改革的不斷深入，高校規(guī)模的不斷擴大，現(xiàn)有的高校財務(wù)管理體制已不能滿足高校的發(fā)展需求，特別是規(guī)模較大的高校必須適度放權(quán)。推進(jìn)“校院兩級管理，重心下移。財權(quán)下放”的校院兩級管理體制，確立學(xué)院辦學(xué)主體地位，實現(xiàn)事權(quán)和財權(quán)有機結(jié)合，激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)活力與理財主動性，對于提高高校教育資源的利用效率、提高辦學(xué)績效水平、促進(jìn)高校各項事業(yè)的發(fā)展都具有極其重要的作