黨的十六大報(bào)告指出：“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。”隨著經(jīng)濟(jì)社會的高技術(shù)化，社會組織結(jié)構(gòu)和管理方式也應(yīng)當(dāng)發(fā)生相應(yīng)的變化，加強(qiáng)建設(shè)公共決策咨詢系統(tǒng)，借助決策咨詢機(jī)構(gòu)的力量，為決策者提供技術(shù)和理論上的有力支持，使現(xiàn)代政府能更加科學(xué)地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，達(dá)到?jīng)Q策成效的最大化，這樣才能適應(yīng)日新月異的社會發(fā)展。因此，我國各級政府及所屬部門為實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化都已經(jīng)建立了決策咨詢機(jī)構(gòu)和信息中心。然而隨著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向廣度、深度推進(jìn)，現(xiàn)有決策咨詢機(jī)構(gòu)不能適應(yīng)黨和政府科學(xué)民主決策的實(shí)際需要。因此，本文通過分析我國思想庫對公共政策支持的現(xiàn)狀，試圖為處于轉(zhuǎn)型期間的公共政策思想庫的發(fā)展尋找方向。
　　
　　一、公共決策咨詢的基礎(chǔ)理論
　　
　　(一)概念界定
　　公共決策咨詢機(jī)構(gòu)也稱為智庫、智囊團(tuán)，由跨學(xué)科的專家和學(xué)者集合而成，分析研究現(xiàn)實(shí)社會中的各種問題，以科學(xué)客觀、價(jià)值中立為原則，以綜合研究和最新的科研成果為手段，在群體知識和智力互補(bǔ)的條件下開發(fā)創(chuàng)新、預(yù)測未來，日益成為決策過程中不可或缺的要件(包興榮，2008)。為公共決策提供更全面的研究支持，是公共決策咨詢機(jī)構(gòu)的根本價(jià)值所在，它的主要任務(wù)包括: (1)搜集信息，研究分析；(2)擬訂決策方案，進(jìn)行科學(xué)論證，為決策中樞系統(tǒng)作出正確決策提供科學(xué)依據(jù)；(3)直接參與決策中樞系統(tǒng)的決策研討，對決策過程提供各種問題的咨詢。
　　 (二)公共決策咨詢機(jī)構(gòu)的基本功能
　　公共決策咨詢機(jī)構(gòu)在政策形成過程中發(fā)揮著多種作用，概括起來具有以下基本功能：(1)問題分析功能；(2)政策設(shè)計(jì)功能；(3)政策革新功能；(4)生產(chǎn)政策思想；(5)聚集、儲備和提供人才功能；(6)公益表達(dá)功能。
　　
　　二、我國公共決策咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀
　　
　　(一)發(fā)展現(xiàn)狀
　　我國的決策咨詢研究機(jī)構(gòu)，是在黨的十一屆三中全會后，隨著黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，為適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開放新形勢而設(shè)立的。1949年11月，政務(wù)院設(shè)立參事室，以民主黨派和無黨派愛國人士為主體，參政議政，建言獻(xiàn)策，咨詢國事，成為中國官方部門思想庫的雛形。1977年5月，原中科院哲學(xué)社會科學(xué)學(xué)部改組成為中國社會科學(xué)院，隨后各省市社科院相繼建立，這就標(biāo)志著中國以研究社會科學(xué)為主的又一個(gè)專業(yè)思想庫的崛起。成立于1981年的國務(wù)院發(fā)展研究中心，是國內(nèi)國際最重要和最有影響力的專門從事綜合性政策研究和決策咨詢的機(jī)構(gòu)之一。至此，決策咨詢機(jī)構(gòu)在我國逐步發(fā)展壯大。從中央到地方，各個(gè)部門、各級組織都不同層次地建立了政策研究室、經(jīng)濟(jì)研究中心、決策咨詢委員會等名稱不一的咨詢機(jī)構(gòu)，基本形成了一個(gè)完整的官方?jīng)Q策咨詢網(wǎng)絡(luò)體系。1992年初鄧小平南巡講話，同年10月，中共十四大召開，社會主義市場經(jīng)濟(jì)起步，因此，思想庫的決策咨詢工作在社會上得到廣泛認(rèn)可，業(yè)務(wù)量逐漸增加，研究質(zhì)量不斷提高。
　　我國現(xiàn)有的決策咨詢機(jī)構(gòu)大體可分為以下幾個(gè)類型：
　　1.具有純行政性質(zhì)且隸屬于政府部門的決策咨詢機(jī)構(gòu)。我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的咨詢機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了規(guī)模，依據(jù)層級關(guān)系，在中央、國務(wù)院一級形成了中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心等政策研究機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，就國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、長期性問題提供政策建議和咨詢意見。各部、委、廳、辦、局設(shè)置了政策研究室或政策研究所(陳加豐，2002)。各省、市、地、縣黨政系統(tǒng)都設(shè)立了政策研究室和經(jīng)濟(jì)研究中心等咨詢機(jī)構(gòu)。
　　2.融合了行政性、學(xué)術(shù)性為一體的決策咨詢機(jī)構(gòu)。如中國人民銀行金融研究所、國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所等。這些研究機(jī)構(gòu)的信息齊全準(zhǔn)確、理論基礎(chǔ)扎實(shí)，并且利用所屬部門的有利條件較容易獲得資料，盡可能做到理論與實(shí)際結(jié)合(溫娜，2006)，提供的決策方案適用性強(qiáng)，研究成果在本領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，對重大政策的制定和運(yùn)行影響較大。
　　3.中科院、社科院及部分高校下設(shè)的純學(xué)術(shù)型決策研究機(jī)構(gòu)。如中國人民大學(xué)軟科學(xué)研究所、中國社會科學(xué)院金融研究中心等。這些機(jī)構(gòu)具有專業(yè)理論扎實(shí)，基礎(chǔ)資料系統(tǒng)，不受行政系統(tǒng)束縛，教學(xué)與研究并重，理論研究與人才培養(yǎng)并重等優(yōu)勢(劉敏軍，2008)。
　　4.由企業(yè)、公司、個(gè)人創(chuàng)辦的非官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)、研究會等民間決策咨詢機(jī)構(gòu)。它們面向全社會，遵循市場價(jià)值規(guī)律，以實(shí)用性為宗旨，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益為目標(biāo)，逐漸形成新形勢下的現(xiàn)代智囊團(tuán)。如中國管理科學(xué)研究所、零點(diǎn)研究咨詢公司等。這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)、不受行政機(jī)制的制約、專業(yè)背景多樣化、熟悉現(xiàn)代化的社會調(diào)查手段和分析方法。
　　(二)我國公共決策咨詢機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)
　　與西方發(fā)達(dá)國家的思想庫不同，中國的咨詢機(jī)構(gòu)具有自己的鮮明特色：
　　首先，中國的公共決策咨詢機(jī)構(gòu)隨著社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定的政治體制下產(chǎn)生，受政治氣候的影響而波動(dòng)，其作用的大小以及發(fā)揮作用的空間，很大程度上由其所處的政治經(jīng)濟(jì)體制所決定。思想庫的發(fā)展往往與重大事件相聯(lián)系，在一定政治經(jīng)濟(jì)條件下孕育誕生。
　　其次，我國的官方咨詢機(jī)構(gòu)占絕對主導(dǎo)地位，民間咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，起步較晚。由于我國實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按民主集中制原則辦事，政黨力量強(qiáng)大，因而體制外的、獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)數(shù)量極少(戴琮，2005)。體制內(nèi)的研究機(jī)構(gòu)成績顯著，數(shù)量龐大，人員眾多，門類齊全且碩果累累。
　　另外，我國的咨詢機(jī)構(gòu)以研究社會、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和科技、軍事戰(zhàn)略為重心，注重跨學(xué)科、全方位、綜合性研究。建國初期成立的思想庫多數(shù)秉承了蘇聯(lián)模式，以國防安全、世界軍事熱點(diǎn)分析等國家戰(zhàn)略問題為主，隨著決策科學(xué)化和民主化的進(jìn)程，思想庫開始涉及重大經(jīng)濟(jì)制度和社會發(fā)展戰(zhàn)略的研究和制定，解決環(huán)境污染、資源短缺、人口老齡化的新課題。進(jìn)入新世紀(jì)以來，思想庫圍繞人口與社會的可持續(xù)發(fā)展、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)作了一系列的研究，為國家制定相關(guān)政策提供了具有重要參考價(jià)值的科學(xué)依據(jù)。
　　(三)當(dāng)前中國公共決策咨詢機(jī)構(gòu)存在的問題
　　1.行政決策主體對咨詢活動(dòng)的重要性認(rèn)識不夠
　　近二十多年來，我國對行政咨詢工作非常重視，始終堅(jiān)持重大決策要實(shí)行科學(xué)化、民主化的決策程序。但是，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)對咨詢工作的重要性認(rèn)識不足，對決策科學(xué)的內(nèi)容、程序、功能等缺乏深入了解，對咨詢機(jī)構(gòu)的地位、作用認(rèn)識不到位。在出臺重大項(xiàng)目、政策時(shí)，有的決策者找咨詢機(jī)構(gòu)論證方案，也僅將之視為體現(xiàn)民主而走的形式，缺乏耐心，不能聽取專家意見或?qū)＜医ㄗh重視不夠，往往在論證不充分的情況上僅憑以往的經(jīng)驗(yàn)就匆忙下結(jié)論。
　　2.咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性弱、依附性強(qiáng)、地位低
　　我國主要的決策咨詢機(jī)構(gòu)都是政府下屬機(jī)構(gòu)，由于利益關(guān)系、行政隸屬關(guān)系的存在，在咨詢活動(dòng)中容易受行政干擾。行政咨詢機(jī)構(gòu)雖然能夠及時(shí)掌握信息，熟悉決策者的情況，但這種設(shè)置不能將“謀”與“決”徹底地分離開來，從而導(dǎo)致決策研究“中立性”不足，價(jià)值判斷多于事實(shí)判斷。同時(shí)，咨詢機(jī)構(gòu)屬于政府體內(nèi)環(huán)境，出于本部門利益的考量，不得不揣摩上意來“投其所好”，容易出現(xiàn)唯權(quán)、唯上現(xiàn)象，甚至為決策主體的錯(cuò)誤選擇尋找理論根源和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。
　　3.民間咨詢機(jī)構(gòu)不夠發(fā)達(dá)
　　
　　近年來，我國的民間咨詢機(jī)構(gòu)在不斷成長。但是與官方咨詢機(jī)構(gòu)比起來，民間咨詢機(jī)構(gòu)無論是在數(shù)量上還是在影響力上都比較弱小，不能很好地發(fā)揮作用。
　　4.決策咨詢的運(yùn)行機(jī)制不合理
　　目前，我國咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量不少，雖然已具有一定的層次和規(guī)模，但是相互間缺乏聯(lián)合，交流合作不經(jīng)常，相互封鎖，各行其是。橫向各部門利益相抵觸，縱向各層次政策不一致，削弱了機(jī)構(gòu)的整體功能。有時(shí)即便同屬于一個(gè)層次的咨詢機(jī)構(gòu)，也缺少交流，導(dǎo)致研究論證的過程中產(chǎn)生沖突、重復(fù)研究的現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)(鮑芳修，2005)。
　　5.公共決策咨詢?nèi)藛T素質(zhì)亟待提高
　　對我國12個(gè)省級政策研究室的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：50歲以上咨詢?nèi)藛T占40%，40歲以下的占16%。而據(jù)國家科技部政策體改司統(tǒng)計(jì)：截至1996年底，我國思想庫從業(yè)人員中大學(xué)畢業(yè)人員占48.8%，大專畢業(yè)人員占24.4%，而絕大部分本科畢業(yè)生的學(xué)歷是就讀于夜大、電大等非正規(guī)學(xué)校而取得的，而且研究人員中80%以上是文科畢業(yè)生(陳心暉等，2002)。相比之下，美國的蘭德公司在500人的研究人員中具有碩士以上學(xué)位的有378人占80%，各學(xué)科的人員比例是：經(jīng)濟(jì)學(xué)家15%，數(shù)學(xué)家14%，計(jì)劃統(tǒng)計(jì)專家9%，工程技術(shù)人員28%，物理學(xué)家12%等。從業(yè)人員狹窄的知識面使得我國很多咨詢活動(dòng)變?yōu)閱渭兊牧_列數(shù)據(jù)，很難提出切實(shí)可行的方案。
　　6.行政咨詢機(jī)構(gòu)研究經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足
　　政府對咨詢機(jī)構(gòu)的資金投入欠缺。由于我國的咨詢機(jī)構(gòu)大多是隸屬于各級行政部門的，其經(jīng)費(fèi)來源自然是財(cái)政撥款，而政府對決策咨詢的作用認(rèn)識不足導(dǎo)致官方咨詢機(jī)構(gòu)常因財(cái)政拮據(jù)而無法保證必要的研究經(jīng)費(fèi)；民間咨詢機(jī)構(gòu)就更不可能受到政府的重視而得到資助，它們主要靠自謀出路籌集經(jīng)費(fèi)。
　　
　　三、建設(shè)發(fā)展有中國特色的公共決策咨詢機(jī)構(gòu)的途徑
　　
　　縱觀國外公共決策咨詢的發(fā)展歷史，可以清楚地看到一些有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)：(1)高度重視決策咨詢，大力發(fā)展咨詢產(chǎn)業(yè)。凡咨詢業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家，決策者對決策咨詢都非常重視。(2)堅(jiān)持以才取人的原則，從嚴(yán)選拔人才，注重培養(yǎng)專業(yè)咨詢?nèi)瞬?，?yán)格規(guī)范職業(yè)道德。注重吸引、培養(yǎng)高層次的咨詢?nèi)藛T，用人堅(jiān)持擇優(yōu)競爭原則是西方咨詢業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵原因之一。(3)尊重客觀規(guī)律，科學(xué)規(guī)范咨詢活動(dòng)。公共決策咨詢的最終目標(biāo)在于幫助服務(wù)對象改進(jìn)決策水平，提高決策質(zhì)量，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須采取科學(xué)的咨詢體制，規(guī)范咨詢方法和程序，切實(shí)尊重科學(xué)，按客觀規(guī)律辦事。(5)強(qiáng)調(diào)研究工作的獨(dú)立性，崇尚客觀、公開、中立。國外大多咨詢機(jī)構(gòu)在組織上一般不隸屬于政府或企業(yè)、事業(yè)實(shí)體，也不受其約束與控制。
　　我們正處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會都以空前的速度發(fā)展和變革的時(shí)代。新情況、新問題層出不窮，面對復(fù)雜多變的政治問題和社會現(xiàn)象，政府決策層需要決策咨詢機(jī)構(gòu)提供更有效、規(guī)范的智力支持。政府對決策咨詢機(jī)構(gòu)的依賴性逐漸增強(qiáng)，需要更高水平的咨詢機(jī)構(gòu)為決策過程保駕護(hù)航。為了適應(yīng)新的形勢，抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，我們必須借鑒國外決策咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對我國政府在決策咨詢過程中存在的實(shí)際問題，從以下幾方面逐步形成體制和程序成熟、完善的決策咨詢機(jī)構(gòu)，進(jìn)而不斷提高我國公共決策咨詢的水平。
　　1.提高決策者的咨詢意識，充分認(rèn)識決策咨詢的重要意義。決策者在決策中能否正確認(rèn)識和充分發(fā)揮咨詢?nèi)藛T的作用，是決策成敗的關(guān)鍵，必須引起高度關(guān)注。努力提高決策者的咨詢意識，強(qiáng)化決策者的咨詢觀念，是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要保證(劉雪明，2001)。
　　2.充分認(rèn)識和正確處理政府決策者與咨詢機(jī)構(gòu)的關(guān)系，強(qiáng)化決策咨詢的獨(dú)立性。以實(shí)踐檢驗(yàn)的準(zhǔn)確性為標(biāo)準(zhǔn)的咨詢理念，以及獨(dú)立運(yùn)作、自由研究的制度，是西方發(fā)達(dá)國家決策咨詢獲得巨大成功的保障。因此，增強(qiáng)我國決策咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使決策咨詢?nèi)藛T自由研究不受體制制約，是提高咨詢水平的關(guān)鍵。
　　3.扎實(shí)開展調(diào)查研究活動(dòng)，全面提高決策咨詢的成果質(zhì)量?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，對于決策咨詢工作來說，沒有調(diào)查研究，就沒有決策咨詢權(quán)。決策咨詢研究不同于一般性的理論探討，不能只坐在辦公室里查資料、看統(tǒng)計(jì)數(shù)字，閉門造車，而必須深入實(shí)際調(diào)查研究，不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)新問題。深入接觸現(xiàn)實(shí)，切身感受現(xiàn)實(shí)，才能深刻了解存在的問題，并提出切實(shí)可行的政策建議。
　　4.加強(qiáng)學(xué)習(xí)更新知識，進(jìn)一步提高決策咨詢?nèi)藛T的自身素質(zhì)。提高咨詢?nèi)藛T的自身素質(zhì)，是做好決策咨詢工作的基礎(chǔ)。主要是提高決策咨詢機(jī)構(gòu)組成人員的專業(yè)水平，積極吸收各學(xué)科領(lǐng)域的相關(guān)專家加入咨詢活動(dòng)中，為咨詢活動(dòng)建言獻(xiàn)策。
　　5.發(fā)展民間決策咨詢組織。民間決策咨詢組織是由民間發(fā)起成立的，在中國現(xiàn)有的約2 500個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)中幾乎全是官方或半官方性質(zhì)。而在美國2 000多個(gè)咨詢組織中，有1/4都是民間機(jī)構(gòu)。民間咨詢組織更接近基層，貼近受政府決策影響較大的普通民眾，同時(shí)也能保持決策研究的持續(xù)性和連續(xù)性。
　　6.優(yōu)化公共決策咨詢體制。要營造一個(gè)良好的咨詢氛圍，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會各界參與行政咨詢的積極性和創(chuàng)造性，給咨詢機(jī)構(gòu)提供一定的扶持，特別是解決經(jīng)費(fèi)不足的問題，要有固定的財(cái)政預(yù)算專門用于決策咨詢活動(dòng)。完善公共決策咨詢信息系統(tǒng)，保證最準(zhǔn)確、最及時(shí)的信息能快速地傳達(dá)給咨詢機(jī)構(gòu)，盡可能地運(yùn)用現(xiàn)代化的方法和技術(shù)設(shè)備，如互聯(lián)網(wǎng)、決策咨詢信息數(shù)據(jù)庫，設(shè)立專門的政府咨詢信息管理中心，構(gòu)筑一個(gè)完整的決策咨詢體系。
　　(貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)