現代社會組織可分為三種類型：政府組織、營利組織啼場、非政府組織。在西方，這三個組織分別被稱為第一部門、第二部門和第三部門。其中，非政府組織是指那些非政府性、非政黨性、非營利性，具有一定的自治性、公益性或互益性、志愿性和合法性的社會組織。關于政府與非政府組織之間的關系，根據國內外非政府組織與政府關系發(fā)展歷史及現狀，學術界公認的為三種：對立“零和”型、互不干涉型、合作互補型。第三種模式屬于強政府、強社會模式，政府會根據自身的角色定位，把自己效率不高的活動領域或不屬于政府活動領域的工作交給非政府組織去做，實際上就是一種合作伙伴的關系。我國非政府組織是在政府的扶持下發(fā)展起來的，但隨著非政府組織自身不斷完善和發(fā)展，政府對非政府組織的過度干預問題就顯現出來了。非政府組織影響政府政策的制定，是政府與社會民眾良性互動的橋梁，在社會轉型中，構建政府與非政府組織之間的合作伙伴關系顯得十分必要。對我國來說，非政府組織發(fā)展不成熟，政府與非政府之間的合作伙伴關系還沒有真正地構建。本文主要從政府的維度、非政府的維度、二者合作的限度三個方面來探討這種合作伙伴關系的構建。
　　
　　一、中國非政府組織自身的特殊性
　　
　　1.政府主導是非政府組織生成的特殊方式
　　近代中國早已產生非政府組織，但是，真正意義上的非政府組織無疑是政治體制改革的產物，是在改革開放以來的社會轉型中，中國政府面對國際、國內的需要作出的有意識的選擇。在計劃經濟體制下，非政府組織是政府的附屬物，是作為政府管理社會事務的工具而存在的，隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，政府逐漸把非政府組織推向社會，但政府對非政府組織調控或干預現象仍然存在。比如共青團、婦聯、殘聯等組織，行政色彩相當濃厚，占行政編制、行使行政職能、擁有行政級別、享受行政待遇。有些非政府組織即使沒有行政色彩，但是在業(yè)務上與政府仍有聯系，在人事安排、資金來源以及活動的開展等方面都要受到主管部門的調控和支配。可以說，非政府組織的行政色彩不可能在短期內消除，而且，當前非政府組織發(fā)育不成熟，政府支持是它發(fā)展所必不可少的，不可否認，政府依然是非政府組織發(fā)展的“第一推動力”。
　　2.“非官非民”是非政府組織特殊的結構模式
　　因為我國特殊的國情造成了我國非政府組織帶有較為濃厚的官方色彩，但非政府組織同時也是新興群體的利益代表，民間自主性是它重要的特點，這種非官非民的特殊模式主要表現在以下幾點：首先，在管理上實行“雙重管理”，政府不僅是宏觀管理者，還是微觀管理者，行政權力滲透到非政府組織活動的各個環(huán)節(jié)。其次，在活動中，非政府組織主動性不強。從理論上說，非政府組織是不同利益的代表，應比政府更關注所代表的公共事務、公共利益、公共服務，更積極參與公共管理、提供公共服務。但是，長期以來，我國非政府組織與政府的合作中常處于被動地位。最后，非政府組織的組織架構和人事管理具有鮮明的行政色彩，政府掌握一半以上的非政府組織的領導人事任免權?？傊袊钦M織雖是社會民間力量的代表，但是，由于其產生和發(fā)展背景的特殊性，構成了中國非政府組織獨特的“非官非民”模式。
　　
　　二、政府與非政府組織合作互動的必要性分析
　　
　　1.非政府組織影響政府政策的制定
　　中國的非政府組織是在政府的控制之下，但是不影響它作為公共服務傳遞者的角色，隨著非政府組織的發(fā)育成熟，有些非政府組織正在把自己的注意力轉向代表人民而不是政府利益。特別是一些涉及環(huán)境保護及與社會公正有關的問題時，非政府組織發(fā)揮出了公民社會組織的天性，在影響公共利益方面想盡一切辦法嘗試參與政府決策過程，影響政府行為，在這一影響過程中，非政府組織的作用日益顯著，逐漸成了政府的重要合作對象。作為中國民間環(huán)境保護團體的“自然之友”，就是利用其會長是全國政協委員的身份，在每次的全國政協會議上都會提交相關的提案，如在自然資源保護、野生動物保護、城市野生動物市場管理、治理城市污染對策、治山與治水等方面向政府提出了不少建議。
　　2.非政府組織是政府與社會民眾良性互動的橋梁
　　過去由于各級政府的利益取向不同，導致中央政府制定的政策在貫徹執(zhí)行過程中被大打折扣。中央一些政策能夠真正貫徹落實，就需要有一定的組織來保障。近年來，一些非政府組織的實踐表明，非政府組織是溝通政府和群眾的一座重要橋梁，可以促進政府與民間的良性互動。一方面，非政府組織本身是代表不同利益的群體，能夠了解民眾的利益訴求、愿望，了解民眾對政府的批評、建議，然后把它們集中起來轉達給政府。另一方面，由于民眾對政府了解的局限，作為中間者的非政府組織，通過自身特定的功能，把政府的相關政策轉達給社會民眾，從而有利于拉近黨和政府與民眾之間的距離，有助于和諧社會的構建。而且，一些非政府組織的實踐也表明，非政府組織是實現社會管理的有效途徑，比如，在保護群眾利益、反映群眾訴求、管理公共事務等方面，發(fā)揮了積極作用，改善了政府與社會民眾的關系，增強了群眾對黨和國家的認同，而且非政府組織是非營利性組織，在各個領域都很容易得到公眾的認可，能夠很好地發(fā)揮社會作用，成為政府與社會民眾互動的橋梁。
　　
　　三、我國政府與非政府組織合作伙伴關系構建的路徑
　　
　　1.政府維度——為非政府組織發(fā)展提供良好的外部環(huán)境
　　我國對非政府組織的管理較為嚴格，實行準入制度，在管理上，還要“雙重管理”，非政府組織既要受業(yè)務主管單位的管理，又要受行政掛靠部門的管理，這不利于非政府組織自主的發(fā)展。作為政府，應轉變自身角色，為非政府組織發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。首先，要提供非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境。制定相關法律，完善相關的法規(guī)體系，如對行業(yè)協會、海外民間組織的登記管理，盡快制定專項法規(guī)。并且隨著改革開放如深入，越來越多的海外民間組織進入我國，有些還打著非政府組織的旗號危害我國國家安全，因此，很有必要有專門的法規(guī)對它們進行登記管理。要以法律的形式，明確規(guī)定政府與非政府組織雙方各自的權限及責任，促進雙方共同提高公共管理的效率。在給予非政府組織權限的同時，通過法律對其進行規(guī)制。規(guī)制，既不是限制，更不是控制，而是基于非政府組織健康發(fā)展的內在規(guī)律所形成的基本規(guī)范，它在規(guī)范非政府組織發(fā)展的同時，也保證了非政府組織在法律上的獨立性。可考慮制定突破限制性法律政策，非政府組織的登記與否不應是非政府組織合法性的前提，應簡化和放松登記注冊時的必要手續(xù)，加強對它們開展活動及其運作的過程進行監(jiān)督管理，如建立民間組織監(jiān)管委員會，統(tǒng)一行使對非政府組織的備案、登記和監(jiān)管的職能，同時對具有專業(yè)要求的非政府組織輔以資質認證和必要的業(yè)務指導。這樣既打破了雙重管理體制的制約，又可以加強管理效果。在稅收方面，也應加強對非政府組織的扶持，根據活動的宗旨和性質將非政府組織分為不同的類型，制定不同的稅收優(yōu)惠政策。當然，也要防止一些以營利為目的的組織打著“非營利”的幌子進行營利性的活動，騙取國家稅收優(yōu)惠政策。在資金支持方面，可多加扶持，由政府牽頭舉辦公益活動，幫助非政府組織獲得更多的社會捐贈。也可設立專項資金，用于扶持以社會服務和公益事業(yè)為宗旨的非政府組織的發(fā)展。或是構建項目支持體系，以政府采購制度為基礎，把政府的項目通過招標的方式，交給非政府組織去執(zhí)行，政府購買非政府組織的服務。對一些行業(yè)解除限制，打破壟斷局面，強化競爭態(tài)勢，成立多個非政府組織，優(yōu)勝劣汰，逐漸提高非政府組織的自身能力和影響力。
　　2.非政府組織維度——加強自身建設不斷完善發(fā)展
　　非政府組織在當前社會管理中起著重要的作用，但是非政府組織也不是完美的，也存在著“失靈”的問題，特別是當前我國非政府組織發(fā)育還有待完善，更須加強自身的建設。首先，非政府組織要確定自身的發(fā)展目標和方向，明晰自己的權利和社會責任，提高自主意識，與政府合作中有意識地維持自己的獨立地位。其次，要加強自律，非政府組織內部的信息，要按照規(guī)定進行公開，建立完善的財務報表，做到信息的公開、透明，提高公信力，確保非政府組織工作有效開展。再次，要加強對非政府組織成員的管理，要重視對申請加入者的資格審查，建立獎懲機制，對違規(guī)組織的會員取消資格，以維護非政府組織會員的良好社會形象。最后，在管理上建立反應靈活的現代管理體制，促進民主，如完善民主選舉程序、民主決策程序。在理事會建設中應該根據組織活動的性質吸納更多的專業(yè)人才加入，以提高組織的專業(yè)化水平。
　　3.二者合作的限度——去利益集團化和防止利益共謀
　　利益集團是為某種共同的利益而聯合起來的一些公民，不管他們占全部公民的多數或少數，他們總是以損害公民的權利或社會的長遠利益來實現自身的利益。非政府組織也是一個利益聚合體，有著自身的利益追求，這也是非政府組織存在與發(fā)展的源動力，非政府組織在追求自身利益的過程會存在與公共利益相沖突的可能性。因此，要規(guī)范非政府組織的行為，去除利益集團消極的方面。一般情況，利益集團的利益表達渠道主要有：黨和政府、人大和政協、大眾傳播媒介。從根本上說，非政府組織的利益表達是合法也是應該鼓勵的，它有利于促進地方民主發(fā)展，提供有效信息給地方政府作為公共政策制定的依據，但同時也可能會干擾地方政府政策的制定與執(zhí)行，損害地方政府的“公共性”，損害地方弱勢群體的利益。改革開放之后，市場經濟取代了計劃經濟，資源配置的主體發(fā)生了變化，衍生出了各不相同的利益主體和集團。社會轉型是一個長期的過程，新興的資本集團是轉型中的受益者，在轉型過程中已擁有一些既得的利益，他們想進一步爭取利益的最大化。由此，一方面新興的資本集團有能力出高價購得再分配資源，另一方面，產生強勢的權力集團索租，形成“利益共謀”關系，影響改革開放的深入推進。在改革的潮流中，利益博弈不可避免，所以，需要在政府與非政府組織合作的過程中，促進利益博弈合法化，設立利益博弈的規(guī)則并使之制度化，使各利益集團在健康的道路上發(fā)揮其積極功能，防止利益博弈中利益集團與政府的合謀關系的形成。
　　(福建行政學院寧德分