進入21世紀以來，各類突發(fā)公共事件已成為世界各國政府的共同挑戰(zhàn)，由于社會制度、文化背景、自然條件的差異，各國的應急管理也存在著較大差異。本文對各國的突發(fā)公共事件應急管理進行比較，分析中外在應急管理體系建設上的差異，從而探索建設我國應急管理體系的途徑。
　　“階級社會的推動力可以用一句話來概括：我餓！風險社會的驅動力則可以用另一句話來概括：我怕！”德國社會學家貝克在《風險社會》一書中首次提出了“風險社會理論”，產生了廣泛的影響，其概念的推廣意味著人們思維觀念的轉變。進入21世紀以后，頻繁的天災人禍撞擊著人們的心靈，從美國“9·11”恐怖襲擊到印度孟買發(fā)生連環(huán)恐怖襲擊，各種突發(fā)公共事件嚴重威脅著人類安全和社會穩(wěn)定。面對層出不窮的突發(fā)公共事件，如何建立一套比較完善的應急管理機制，形成有效的政府制度安排，及時化解各種類型的危機，已成為我國乃至世界各國政府關注的焦點。在當今這個全球化時代，需要具有國際眼光，放眼世界，吸納各國應急管理的成功經驗，運用人類的共同智慧和力量應對突發(fā)事件。
　　
　　一、國際上應急管理發(fā)展的總趨勢
　　從國際總體的發(fā)展趨勢來看，應急管理正從以往單部門、單災種的單一管理模式向綜合的、全面的、全流程的應急管理方向發(fā)展，成為多學科交叉支撐的前沿領域，需要綜合應用自然科學與社會科學、工程技術與管理科學等多種學科理論與方法。世界各國都把應對突發(fā)公共事件的應急管理工作提升為國家戰(zhàn)略，建立了為確保國家安全和國民生活安定的國家應急管理體制，形成了日常行政管理、突發(fā)事件管理、緊急狀態(tài)管理的整套管理制度。具體表現為：⑴強化領導權威，構成強有力的指揮協調中樞。⑵設置直屬領導的綜合性應急管理機構，輔助領導進行全面應急管理。⑶形成由各方代表共同參與的委員會，就應急管理問題進行決策和溝通協調。⑷以現有政府組織機構為依托，通過重新界定現有政府組織職能，重塑現有政府組織職能結構，增加應急管理職能，構建政府的應急管理系統。⑸加強政府間的相互援助和良好合作，形成政府間應急管理聯動機制。⑹實現政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，實現普通公民、社會組織、工商企業(yè)組織在應急管理中的高度參與。
　　
　　二、各國應急管理體系比較
　　1.美國：大協調模式——總統領導、安全部門處理、地方配合
　　美國現代意義上的國家應急反應系統建設開始于20世紀70年代，經過近30年的完善，已基本形成了在聯邦緊急事務管理局指揮下的體系完整、各部門協調充分、信息傳遞迅速的事前預警、事中反應快速、事后救助及時的國家危機反應系統。何時啟動什么程度的應急計劃，眾議院、參議院對總統如何授權，決策機制如何形成，部門之間如何協調都有章可循。這套縱向指導協調、橫向相互溝通交流，調度指揮靈活，信息資源和社會資源充分共享，組織機構完備且覆蓋全國范圍的應急管理系統，對有效預防和處理各類突發(fā)公共事件發(fā)揮了重要作用。美國政府應急事務管理實行的是總統領導下國土安全部聯邦緊急事態(tài)管理局統一指揮協調的體制。對于國家大部分突發(fā)公共事件決策的執(zhí)行一般由國土安全部配合相應各州城市應急執(zhí)行系統共同執(zhí)行，而對一般單一的突發(fā)公共事件則由各州專業(yè)部門和城市應急系統完成。美國應急管理注重效率和安全，所有的隱患和突發(fā)事件，從小的零散的事件到最高緊急狀態(tài)的戰(zhàn)爭，從指導、控制、預警等多個方面建立了處置預案。
　　美國具有嚴密的應急管理組織體系。經過多年的改進和加強，美國形成了聯邦、州、市、縣、社區(qū)五個層次的應急管理與響應機構，比較全面地覆蓋了美國本土和各個領域。在美國，多元參與危機共治為應急管理提供持續(xù)動力。除了聯邦和州政府兩級應對主體外，志愿者組織、私人機構、國際資源也在應急體系中發(fā)揮著重要的作用。
　　應急管理科技服務體系與法律體系是政府應急的必要手段。美國的應急指揮聯動系統，借助網絡、可視電話、無線接入、語音系統等各種高科技手段，在最短時間內調動公安、消防、環(huán)保、急救、交警等不同部門、不同警區(qū)的警力協同作戰(zhàn)，對突發(fā)事件作出有序、快速、高效的反應。美國政府應急法律主要有《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》等相關法律，它們形成了一個體系，為應急管理提供了可靠、高效的保障。
　　2.俄羅斯：強權安全模式——總統率領、決策和執(zhí)行機構綜合處理
　　俄羅斯實行以緊急狀態(tài)部為核心，其他有關部門協調配合的垂直管理體制。前蘇聯解體后，在政治和社會經濟劇烈動蕩、國內民族矛盾不斷激化的背景下，疲于應付各類突發(fā)事件的俄羅斯聯邦政府承受著空前的壓力。1994年1月10日，俄羅斯建立了直接對總統負責的“民防、緊急狀態(tài)和消除自然災害后果部”，主要負責自然災害、技術性突發(fā)事件和災難類突發(fā)公共事件的預防和救援工作。俄羅斯應急管理體系具有“大總統”、“大安全”的特點。所謂“大總統”是指俄羅斯總統在應急管理體系中擁有比美國總統更為廣泛的權力?？偨y不僅僅作為國家首腦執(zhí)行立法機構的決策，而是成為整個應急管理的核心主體，任何重大的應急管理方案與行動都必須由總統來決定，從而直接擁有了應急管理的決策權和執(zhí)行權。所謂“大安全”，是指從中央到地方，逐步建立了不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協同性的管理職能機構，即俄聯邦、聯邦主體、城市和基層村鎮(zhèn)四級垂直領導緊急狀態(tài)機構。
　　緊急狀態(tài)部是俄應對突發(fā)公共事件的中樞機構，內務部、國防部或者內衛(wèi)部隊協助緊急狀態(tài)部處置突發(fā)事件。為強化應急管理機構的權威性和中央的統一領導，在俄聯邦和聯邦主體之間設立了六個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心管理下屬的聯邦主體緊急狀態(tài)局，全俄形成了五級應急管理機構逐級負責的垂直管理模式。聯邦、區(qū)域、聯邦主體和城市緊急狀態(tài)機構下設指揮中心、救援隊、信息中心、培訓基地等管理和技術支撐機構，保證了緊急狀態(tài)部有能力發(fā)揮中樞協調作用。緊急狀態(tài)部下設危機控制中心，負責整理、分析每天來自各地區(qū)、各部門的信息，提出處理建議，視情況上報總統，并分送有關部門和地方。緊急狀態(tài)部擁有消防隊、民防部隊、搜救隊、水下設施事故救援隊和船只事故救援隊等多支專業(yè)力量。
　　1994年頒布的《聯邦緊急狀態(tài)法》是俄羅斯憲法性法律，主要包括緊急狀態(tài)范圍、預防和應急措施等內容，為緊急狀態(tài)下行政權力和立法權力的超常使用提供了法律依據。2006年，俄羅斯又通過了新的《反恐法》，進一步完善了俄羅斯的緊急狀態(tài)法律體系。
　　3.英國：“大國家安全”管理模式正在取代分級處理模式
　　為強調應急管理體系的整合與協同，英國政府提出從“水平、垂直、理念、系統”四個方面整合應急管理體系的目標，并制定了“金、銀、銅”三級處置方式。三個層級的組成人員和職責分工各不相同，通過逐級下達命令的方式共同構成一個高效的應急處置工作系統。近年來，英國政府面臨著復雜的國際國內安全局勢，傳統安全問題和非傳統安全問題相互交織，迫切需要建立新的國家安全管理模式，增強中央政府的綜合安全管理能力。2007年，英國政府成立了“內閣國家安全、國際關系和發(fā)展委員會”，該委員會成員包括相關的部長、警察首腦、情報部門的首腦、國防系統的負責人，該委員會負責監(jiān)督國家安全方面的問題，定期召開關于阿富汗和巴基斯坦安全問題的會議，不定期召開安全方面熱點問題的專門會議。在此基礎上，2010年?5月，英國卡梅倫政府建立了有“安全內閣”之稱的國家安全委員會，標志著英國政府內部多年來一直討論的“大國家安全”管理框架最終成型。
　　
　　國家安全委員會由首相擔任主席，常任成員包括副首相、財政大臣、外交和聯邦事務大臣、內政大臣、國防大臣、國際發(fā)展大臣和安全大臣，其他內閣成員，包括國家能源和氣候變化大臣、國防參謀機構的負責人、情報部門首腦以及其他高級官員等，都將按需要參加該委員會。國家安全委員會承擔國家總體安全責任，指導處理英國所有方面的安全問題，在最高層面上整合國防、外交、情報、警務、應急管理、網絡安全、能源、國際發(fā)展等方面相關政府部門和機構的資源，增強針對國家安全問題的戰(zhàn)略研判能力，確認英國安全管理的戰(zhàn)略重點和優(yōu)先性問題，協調在面對安全威脅時的跨政府部門行動，提高全方位的安全風險防范和應急處置能力。國家安全委員會不只是針對每天事務的“滅火工具”，它是政府廣泛的國家安全戰(zhàn)略中樞，要促進政府的高效協調。
　　英國應急規(guī)劃機制的法律框架由眾多法律組成，最初的一部法律是1948年英國議會發(fā)布的《民防法》，隨后50年陸續(xù)增加了一系列補充條例，逐步形成了政府的危機應急框架。其成果都被2005年實施的《國內應急法》吸收。
　　4.日本：縱向集中模式——內閣領導、部門集中管理
　　日本的應急管理是以內閣府為中樞，通過中央防災會議決策，突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理的應急體制。實行中央、縣、市三級防救災組織管理體制。當重大災害發(fā)生時，內閣總理大臣征詢中央防災會議的意見，在內閣府成立“非常災害對策本部”進行統籌調度。另外在災區(qū)設立“現場對策本部”，以便就近管理指揮。同時，將國土交通省的防災局提升至內閣府內，并專設防災大臣。各類突發(fā)公共事件的預防和處置，由各牽頭部門相對集中管理。內閣府牽頭負責地震、臺風、暴雨等自然災害以及沒有明確部門管理事件的應急救援工作，總務省消防廳牽頭負責火災、化學品等工業(yè)事故應急救援工作，文部科學省牽頭負責核事故應急救援工作，經濟產業(yè)省牽頭負責生產事故應急救援工作，海上保安廳和環(huán)保署牽頭負責防治海洋污染及海上災害工作。
　　日本設有內閣情報中心，負責快速收集和整理國內外的情報，同時建立了中央與地方政府之間的緊急聯絡通訊網，強化了中央防災無線通訊系統。日本政府計劃到2011年，建立起全國危機警報系統，直接向國民報告地震、海嘯等自然災害以及導彈襲擊等各種突發(fā)事件信息。
　　日本的應急法律體系以《災害對策基本法》為基礎，其中包括1961年整合多項單一法規(guī)制定的《災害對策基本法》，以及其后制定的《災害救助法》、《建筑基準法》、《大規(guī)模地震對策特別措施法》、《地震保險法》、《災害救助慰撫金給付等有關法律》等。1995年阪神大地震發(fā)生后，日本又陸續(xù)制定了《受災者生活再建支持法》、《受災市街地復興特別措置法》等法令。這一系列專項法律，賦予了國家在防災行政上強大的公共權力，明確了防災體制及國庫負擔制度，并規(guī)定了公共事業(yè)單位、一般居民等防范參與制度。
　　5.中國特色應急管理模式：統一領導，分級負責
　　我國應急管理體制按照統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的原則建立