2010年，中國已有27個(gè)省份970個(gè)縣實(shí)行了省直管縣財(cái)政體制改革。今年全國“兩會(huì)”期間，財(cái)政部部長謝旭人表示，2011年將進(jìn)一步做好健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的工作，繼續(xù)推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式的改革。
　　
　　從市管縣到省管縣
　　目前，中國地方政府行政體制的主要形式是“市管縣”。1982年這種體制開始在全國推行，建立的初衷在于以此增強(qiáng)大中城市實(shí)力，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元。目前，中國有2070個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體，占國土面積的95％，占人口的74％，占地區(qū)生產(chǎn)總值的60％。
　　事實(shí)證明，“市管縣”體制在建立初期曾發(fā)揮出積極促進(jìn)作用。但隨著進(jìn)一步推進(jìn)，其弊端也逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為帶動(dòng)效果有限，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，縣級(jí)政府財(cái)政困難。
　　近年來，中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足的一個(gè)重要原因，就在于縣級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等、經(jīng)濟(jì)管理較弱、自主發(fā)展的空間較小。省直管縣財(cái)政改革的實(shí)施，重要目的之一就是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。
　　所謂省直管縣財(cái)政改革，就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)。
　　省直管縣體制建設(shè)最早是作為支農(nóng)政策進(jìn)入公眾視野的。2005年6月，國務(wù)院總理溫家寶在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)?！?br/>　　而后，省直管縣財(cái)政體制改革被寫入中央文件。2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)相關(guān)決定明確要求，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。
　　2009年初，中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。
　　“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，即通過擴(kuò)大縣級(jí)政府的相關(guān)權(quán)力，推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理?？梢哉f，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是省直管縣改革的初始階段。
　　到2009年，全國已有部分地區(qū)先后進(jìn)行了類似于省直管縣財(cái)政改革的試點(diǎn)。是年6月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出2012年底前，力爭(zhēng)全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。
　　這標(biāo)志著試點(diǎn)多年的“省直管縣”財(cái)政改革開始提速。
　　
　　從財(cái)政改革到行政改革
　　省直管縣財(cái)政改革并非從中央到地方“一刀切”，中央也沒有制定具體的政策措施，只是一種原則性指導(dǎo)，具體由各省份自己運(yùn)作。因此，各省推行該項(xiàng)改革的程度、范圍、進(jìn)度等，多多少少都存在一些區(qū)別。
　　但有一個(gè)基本原則，那就是采用過渡性措施使改革能往前推進(jìn)，這一點(diǎn)也和中國歷來的漸進(jìn)式改革相一致。比如，河北省的相關(guān)文件就明確說明，要按照不擠不占、保各級(jí)既得利益的原則處理。財(cái)政部財(cái)科所副研究員于長革認(rèn)為，這種維持原有基本利益格局的做法，在現(xiàn)階段是可以理解的。
　　“在新舊財(cái)政體制過渡過程中出現(xiàn)的摩擦性問題不容忽視，但也在所難免。”于長革表示。
　　這種過渡性的改革必然帶來體制性的摩擦，比如與省會(huì)距離較遠(yuǎn)的縣市，由此增加了行政成本，甚至短期內(nèi)新體制運(yùn)作所增加的成本，比由此減少的成本還要大。
　　于長革認(rèn)為，沒有必要總是盯著“眼前的小賬”，隨著省直管縣體制的完善，這種行政成本一定會(huì)降低。目前省財(cái)政管理半徑擴(kuò)大，管理線條難免粗化，但今后通過完善制度，特別是由財(cái)政改革向行政改革過渡以后，管理單元肯定會(huì)減少，管理半徑一定會(huì)縮小。
　　比如最典型的是，將來沒必要保留那么多的縣，通過合并可大幅減少。另外，目前來看是設(shè)區(qū)市帶動(dòng)周邊幾個(gè)縣市發(fā)展，事實(shí)上一些發(fā)展較好的縣級(jí)市，將來也不一定拘泥于只是直管縣，它完全有可能將周邊兩個(gè)到三個(gè)小縣合并，屆時(shí)它也會(huì)成為像設(shè)區(qū)市一樣的區(qū)域中心城市。最終，一個(gè)省的管理單元可能也就剩下三五十個(gè)，問題將迎刃而解。
　　不過這一事項(xiàng)相當(dāng)敏感，需周密考量，從長計(jì)議，逐步推行。調(diào)整思路在于，適當(dāng)合并部分幅員較小的縣，減少縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量，調(diào)減縣域管理規(guī)模。酌情將一部分縣市升格為省轄市。
　　有些縣市區(qū)位分布合理，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城市化水平高，可考慮升格為設(shè)區(qū)市由省直轄，同時(shí)將一兩個(gè)縣并入該市，使其成為市轄區(qū)。至于省級(jí)行政區(qū)的調(diào)整，更需等待全局條件的成熟和適當(dāng)?shù)臋C(jī)遇。
　　至于有的設(shè)區(qū)市擔(dān)心發(fā)展空間小，感覺前途無望，于長革認(rèn)為該理解有誤。
　　設(shè)區(qū)市責(zé)權(quán)的確定，應(yīng)當(dāng)克服兩種不良傾向。既要防止過分強(qiáng)調(diào)地級(jí)市財(cái)政的作用，阻礙省直管縣的改革進(jìn)程，又要防止過早地放棄應(yīng)有支持，不顧過渡銜接問題而走向另一個(gè)極端，導(dǎo)致監(jiān)管缺位和管理空白。
　　為支持設(shè)區(qū)市的發(fā)展，市周邊的縣不宜設(shè)直管縣，這些縣可以逐步成為市轄區(qū)。由此，設(shè)區(qū)市會(huì)慢慢發(fā)展壯大，將來可以成為一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心，逐步發(fā)展成為中心城市。屆時(shí)，它和直管縣的地位平等，都直接對(duì)省里。也就是說，改革到位后，現(xiàn)行的設(shè)區(qū)市與所轄縣將由原來的父子、婆媳關(guān)系，變成兄弟、姐妹關(guān)系。
　　不過需要說明的是，并不是說屆時(shí)設(shè)區(qū)市和直管縣之間就沒有任何關(guān)系了。通過市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，特別是隨著設(shè)區(qū)市中心城市的形成，兩者之間仍會(huì)存在經(jīng)濟(jì)上的輻射帶動(dòng)關(guān)系，只是這種帶動(dòng)不再通過政府強(qiáng)行的“拉郎配”。
　　中國財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，從長期以來市管縣的實(shí)際效果看，盡管一個(gè)設(shè)區(qū)市很難帶動(dòng)所轄縣市全面發(fā)展，但對(duì)與之毗鄰的縣市帶動(dòng)作用并不小，這樣的縣市應(yīng)予以保留，為設(shè)區(qū)市發(fā)展預(yù)留空間。
　　根據(jù)財(cái)政部的時(shí)間表，省直管縣財(cái)政改革距離收官還剩下不到兩年時(shí)間。
　　于長革曾到河北、甘肅、福建、廣東、遼寧、江蘇等地調(diào)研，據(jù)他了解，全國大部分該推行的縣都實(shí)行了省直管。其余沒有實(shí)行的縣，分為兩種情況。
　　其一，有些縣市本就不應(yīng)由省來直管，而應(yīng)該預(yù)留下來作為市轄區(qū)。廣東省有21個(gè)設(shè)區(qū)市，如每個(gè)設(shè)區(qū)市保留兩個(gè)到三個(gè)縣，不直管的縣就達(dá)到四五十個(gè)。
　　撤縣建區(qū)需經(jīng)國家審批，必將經(jīng)歷一個(gè)較長的過程。河北省財(cái)政部門也表示，目前推到90多個(gè)直管縣，事實(shí)上已經(jīng)差不多了，“能推的基本都推了。”
　　其二，不排除一部分地區(qū)的推進(jìn)工作不力，速度較慢。于長革說，距離明年底還有一段時(shí)間，希望它們通過努力實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
　　當(dāng)然，解決省直管縣財(cái)政改革遭遇的所有問題，其根本出路還是在于今后省直管縣從財(cái)政向行政的過渡。
　　因此，財(cái)政部財(cái)科所所長賈康建議，下轄縣市較多的省份，應(yīng)以可能的縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整為切入點(diǎn)，積極研討、適時(shí)推行省直管縣的行政改革。
　　他建議，起步階段可先選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣市率先試點(diǎn)，給縣級(jí)政府較充分的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限，享受與設(shè)區(qū)市相同的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)，然后在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大范圍，設(shè)計(jì)可行的漸進(jìn)方案，最終完成省直管縣從財(cái)政向行政的過渡。
　　鑒于中國地域遼闊，地區(qū)間差異較大，省直管縣行政改革不宜采取同一模式，而應(yīng)因地制宜，區(qū)別對(duì)待。賈康認(rèn)為，實(shí)行該項(xiàng)改革可以有三種模式。一是在形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，如直轄市和計(jì)劃單列市，可加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度；特別發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的設(shè)區(qū)市也可擴(kuò)大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)，為市的發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如青海、新疆等省區(qū)，在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域，特別是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，可穩(wěn)妥推進(jìn)省直管縣行政改革，條件成熟時(shí)全面實(shí)施。