2011年3月28日，《公益慈善捐助信息披露指引》（下稱《指引》）最后一次征求意見會在北京召開，此《指引》亦有望于4月底正式發(fā)布。這將是民政部首次以部委文件形式針對慈善組織信息公開發(fā)布指引性標(biāo)準(zhǔn)。
　　汶川地震之后，慈善捐助井噴隨之而來的，是公眾對善款流向的追問，以及對慈善組織透明度的批評。中央高層也多次批示，要求民政部加強對捐款使用情況的信息披露。
　　目前，中國對慈善組織信息披露的規(guī)定，散見于《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》《基金會信息公布辦法》等文件。而在各社會組織中，除基金會透明度相對較高，其他涉及慈善捐助的社團、民辦非企業(yè)單位等組織，并無統(tǒng)一的信息披露準(zhǔn)則。在民政部門看來，披露準(zhǔn)則的缺失，是國內(nèi)公益慈善信息不透明的重要原因。
　　正因此，即將發(fā)布的《指引》圍繞社會組織的捐助活動展開，囊括了信息披露的內(nèi)容、渠道和時限。但對于具體披露的內(nèi)容，仍依托于《基金會信息公布辦法》等既有文件。
　　譬如，在信息公開的核心內(nèi)容——財務(wù)信息上，《指引》征求意見稿規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)公布年度財務(wù)會計報表和審計報告，年度財務(wù)會計報表中應(yīng)包括會計報表、資產(chǎn)負(fù)債表、業(yè)務(wù)活動表、現(xiàn)金流量表、附注和財務(wù)情況說明書。上述內(nèi)容，均為基金會年檢中規(guī)定的公開內(nèi)容。
　　據(jù)了解《指引》起草情況的人士透露，《指引》多為宏觀指導(dǎo)原則，主要是考慮到對各類社會組織的通用性，降低推廣難度，并避免與未來的《慈善事業(yè)法》、勸募辦法產(chǎn)生沖突?！吨敢钒l(fā)布之后，民政部還將制定配套細(xì)則，擇機推廣。
　　業(yè)內(nèi)人士表示，根據(jù)目前的行業(yè)現(xiàn)狀，大量社會組織連基本的法定信息披露都未做到，新的信息披露標(biāo)準(zhǔn)能發(fā)揮多大作用，尚是疑問。
　　
　　不透明的“玻璃墻”
　　一面是新標(biāo)準(zhǔn)頒布在即，另一面卻是舊標(biāo)準(zhǔn)流于形式。
　　“嚴(yán)格執(zhí)法，將法定信息披露標(biāo)準(zhǔn)落實下去，對政府來說，可能是更緊迫的任務(wù)?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津?qū)Α敦斀?jīng)》記者說。
　　2010年底，中民慈善捐助信息中心對102家慈善組織、998名公眾進行問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，僅有35.3％的機構(gòu)披露年報，其中，信息披露的核心內(nèi)容——籌款用途、項目實施效果、年度財務(wù)會計報告等，透明度最差。近九成被調(diào)查公眾表示，從未收到慈善機構(gòu)的信息反饋。
　　2010年10月28日，第二屆中國非公募基金會論壇發(fā)布非公募基金會信息披露現(xiàn)狀：僅9％的非公募基金會對其運營行為及核心信息進行了完整披露，5％的非公募基金會不進行信息披露，86％的非公募基金會只按照民政部門的要求進行信息公開。
　　基金會中心網(wǎng)的調(diào)查印證了這一結(jié)論?；饡甓裙ぷ鲌蟾鎸購娭婆缎畔ⅲ刂?010年10月12日，該網(wǎng)采集到信息的1925家基金會中，主動披露年報的僅占40％，其中還有20％的年報存在邏輯錯誤和信息殘缺，67％的基金會尚無官方網(wǎng)站?；饡行木W(wǎng)人士向《財經(jīng)》記者表示，該網(wǎng)工作人員在嘗試與基金會電話溝通時，有半數(shù)聯(lián)系不上，或直接拒絕公開年報。
　　《基金會管理條例》和《基金會信息公布辦法》規(guī)定，基金會年度工作報告屬強制披露信息，不履行披露義務(wù)的基金會可被“責(zé)令改正”“罰款”乃至“撤銷登記”。“但實踐中，鮮有基金會因信息披露不全被處罰?！被饡行木W(wǎng)發(fā)起人之一、南都公益基金會秘書長徐永光表示。
　　法定義務(wù)淪為口號，究其原因，公益慈善組織去行政化不足是重要原因。在公益慈善行業(yè)中，面對公眾的募捐活動對透明度要求最高，也最受詬病。而在現(xiàn)實中，中國有公募資格的，只有公募基金會、各地慈善會和各級紅十字會。由于公募權(quán)長期被壟斷，上述組織官辦色彩濃厚，因此監(jiān)管乏力。“如果政府自己責(zé)任越位，越到了民間慈善，監(jiān)管就一定會缺位?！辟Z西津說。
　　草根組織則有另外的顧慮。《基金會管理條例》規(guī)定，基金會工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10％。在實踐中，民政部門對“10％最高限”審查很嚴(yán)，為了通過年檢，一些小型基金會“拆東墻補西墻”，部分工作人員工資、行政成本并不入賬，而對強勢的官辦社會組織而言，則可借用行政資源來執(zhí)行項目，部分成本是“隱形化”的。
　　在地位本不平等的情況下，要求兩者同等公開財務(wù)信息，亦造成另一種不平等。
　　慈善捐助信息，本應(yīng)是個透明的“玻璃墻”，但在當(dāng)下的中國公益慈善界，其透明度不容樂觀。
　　
　　政府主導(dǎo)疑慮
　　在慈善透明化上，民政部門并非無所作為。2009年12月，民政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強社會捐助信息公示工作的指導(dǎo)意見》，其中規(guī)定，除不能公開的信息，公民、法人或其他組織，皆可向有關(guān)部門和公益慈善組織查詢社會捐助信息，并應(yīng)得到及時答復(fù)。
　　目前正在修訂的《基金會管理條例》征求意見稿中，對此再加重申。
　　在民政部門看來，此次出臺《指引》，距離標(biāo)準(zhǔn)健全、制度完善，又向前進了一步。
　　為避免《指引》被束之高閣，民政部門意圖將這份非強制性標(biāo)準(zhǔn)與政府資源掛鉤?！吨敢方ㄗh，各地民政部門在進行表彰或是采取其他激勵政策措施時，將公益捐助信息披露情況作為重要參考。
　　中民慈善捐助信息中心副主任劉佑平解釋，按照目前的思路，自愿采用《指引》的慈善組織，可向民政部門報備，民政部門會對其透明度加以評估，優(yōu)秀者可優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)等業(yè)務(wù)。
　　但有學(xué)者擔(dān)憂，從標(biāo)準(zhǔn)的制定者，到信息真實的審查者，從效果的評估者，到行政資源的分配者，都由政府一力承擔(dān)，這意味著，慈善行業(yè)無法實現(xiàn)自由競爭，進而實現(xiàn)資源最優(yōu)配置?！斑@實際上是一個政府選擇的平臺，政府希望自己是客觀的監(jiān)管者，但實際上，任何一個部門的工作，都是有其自身導(dǎo)向的。”賈西津說。
　　政府主導(dǎo)的社會組織評估體系有前車之鑒。2011年3月1日，《社會組織評估管理辦法》正式實施，依據(jù)此辦法，各級民政部門下設(shè)社會組織評估委員會，對各類社會組織展開評估，獲評3A級以上的社會組織，方可申請公益性捐贈稅前扣除資格。
　　但這一評估辦法剛開始實施，便遭遇爭議。有業(yè)內(nèi)人士表示，評估結(jié)果常被政府部門干涉，一些全國性大型公募機構(gòu)，未經(jīng)評估就可直接獲得5A級資格。
　　業(yè)界、學(xué)界多認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)將評估主體讓渡給社會，并建立起有公信力的獨立評估體系。“政府現(xiàn)在的邏輯是，行業(yè)自律做得不好，所以我就自己來做?！蹦隙脊婊饡貢L徐永光說。
　　行業(yè)自律蹣跚
　　“十一五”規(guī)劃中，早已提出要完善非營利組織行業(yè)自律。但直到今日，慈善組織的行業(yè)自律尚在蹣跚中前行。官辦組織對自律無動于衷，相對進取的民間組織，試圖進行行業(yè)聯(lián)合時，又遭受種種壓制。
　　中國社會組織實行分類注冊登記，按性質(zhì)不同分為專業(yè)性、行業(yè)性、學(xué)術(shù)類、聯(lián)合類等，其中，具有聯(lián)盟性質(zhì)的聯(lián)合類組織最難注冊，“基本找不到業(yè)務(wù)主管單位，實踐中，純民間的聯(lián)合類組織幾乎不可能注冊成功?！辟Z西津說。
　　嚴(yán)控聯(lián)合類組織，反映了中國對社會組織管理的思路——限制規(guī)模。
　　秉承這一思路的，還有“非地域分支原則”。《社會團體登記管理條例》中明確規(guī)定，社會團體不得設(shè)立地域性分支機構(gòu)。而設(shè)立分支機構(gòu)、成立聯(lián)盟，皆為社會組織成長壯大的關(guān)鍵所在。
　　據(jù)徐永光回憶，早在1994年，在十多家全國性基金會聯(lián)合倡議下，中華基金會聯(lián)合會籌備委員會成立，此聯(lián)合會旨在推動交流合作和行業(yè)自律。但一年以后，因該聯(lián)合會未能注冊成功，籌備委員會即被責(zé)令停止活動。近年來，民間在成立聯(lián)合類組織上鮮有嘗試。
　　作為個例，2007年12月，首都慈善公益組織聯(lián)合會成立，成為全國首家省級慈善公益組織行業(yè)聯(lián)合會，目前其擁有會員單位40余家，會長由北京市副市長丁向陽兼任。因其官辦色彩濃厚，徐永光認(rèn)為，“它并非真正行業(yè)自發(fā)成立的聯(lián)盟。”
　　有業(yè)內(nèi)人士表示，自發(fā)的行業(yè)聯(lián)盟，正是行業(yè)自律的基石，若無這一實體存在，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、實施、組織評估，都會成為無根浮萍。
　　基于現(xiàn)實限制，目前社會組織自發(fā)的自律行動，多打擦邊球。
　　2006年1月，扶貧基金會、青基會、愛德基金會聯(lián)合發(fā)起中國非營利組織自律行動。2008年4月，《中國公益性NPO自律準(zhǔn)則》正式發(fā)布。2009年，中國社會組織促進會、南都公益基金會等基金會發(fā)起“中國非公募基金會發(fā)展論壇”，以論壇形式發(fā)布研究成果，推動行業(yè)自律。
　　首屆非公募基金會發(fā)展論壇閉幕式上，一批非公募基金會發(fā)布《中國非公募基金會自律宣言》。次年，第二屆論壇發(fā)布了《中國非公募基金會信息披露指南》。比照官方《指引》，這份長達65頁的《指南》從專業(yè)程度到標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，都更為突出。
　　但徐永光認(rèn)為，“由于沒有組織來貫徹、評估進一步的信息披露情況”，雖經(jīng)上述努力，業(yè)內(nèi)的信息披露、行業(yè)自律至今仍不完善。
　　據(jù)知情人士介紹，在《中國非公募基金會自律宣言》最初的版本中有這么一句話：要致力于推動建立“自律聯(lián)盟”?！暗髞泶蠹艺J(rèn)為這太敏感了，還是刪掉比較好。”在最終版本中，這句話果然消失了。