湯瑞光，葛彥軍

（淮委沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局，223800,宿遷）

沂沭泗地區(qū)江蘇境內(nèi)水系復(fù)雜，蘊(yùn)藏著豐富、優(yōu)質(zhì)的黃砂資源，是沂沭泗及其周邊地區(qū)建筑材料的主要供應(yīng)地。近年針對(duì)采砂管理任務(wù)日益繁重的局面，淮委沂沭泗水利管理局駱馬湖水利管理局（以下簡(jiǎn)稱駱馬湖局）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以防洪保安和服務(wù)地方發(fā)展為中心，不斷完善流域與區(qū)域聯(lián)合管理的采砂管理機(jī)制。通過(guò)近10年的不斷實(shí)踐與探索,形成了“以流域管理機(jī)構(gòu)牽頭，地方人民政府主導(dǎo)，其他相關(guān)部門協(xié)同配合”的流域性河湖采砂管理新格局。

一、在實(shí)踐中不斷推進(jìn)的聯(lián)合管理機(jī)制

聯(lián)合管理實(shí)踐之一：新沂市沭河采砂聯(lián)合監(jiān)管。1996年6月，針對(duì)沭河上游亂采、濫采嚴(yán)重局面，新沂市人民政府發(fā)布通告將沭河省界至塔山閘段列為禁采河段；2001年12月，徐州市人民政府發(fā)布通告將沭河全線列為禁采河道。2002年8月，水利部淮河水利委員會(huì)針對(duì)沭河非法采砂的嚴(yán)重局面，召集江蘇省水利廳、徐州市人民政府、沂沭泗水利管理局、駱馬湖水利管理局、新沂市人民政府及有關(guān)部門，在新沂市組織召開(kāi)沭河采砂管理會(huì)議，研究落實(shí)禁采措施。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的嚴(yán)格禁采并取得明顯成效后，新沂市人民政府于2003年12月決定在保證防洪安全的前提下，會(huì)同流域管理機(jī)構(gòu)等單位共同制定沭河采砂應(yīng)急規(guī)劃，決定在沭河塔山閘以下河段劃定10個(gè)塘口進(jìn)行規(guī)范開(kāi)采；同時(shí)成立沭河黃砂規(guī)范管理領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)合監(jiān)管隊(duì)伍。通過(guò)長(zhǎng)期不懈地堅(jiān)持，沭河采砂管理基本步入規(guī)范化管理道路。這種由堵到疏的采砂管理形式，是流域管理機(jī)構(gòu)與地方人民政府聯(lián)合管理的初探，初步建立了協(xié)商共識(shí)、責(zé)任共擔(dān)、利益共享、聯(lián)合管理、信息互通的采砂管理新秩序。

聯(lián)合管理實(shí)踐之二：宿豫區(qū)駱馬湖采砂聯(lián)合監(jiān)管。鑒于湖區(qū)黃砂采點(diǎn)分散、不易管理等情況，駱馬湖局自2001年9月實(shí)行集中整治以后，積極探索實(shí)行政府調(diào)控的國(guó)有公司統(tǒng)一管理的采砂管理模式。2003年12月，駱馬湖局下屬的宿遷水利樞紐管理局和國(guó)營(yíng)公司宿遷市砂礦簽訂了《駱馬湖（宿豫區(qū)境內(nèi)）采砂管理會(huì)議紀(jì)要》，約定了規(guī)范化開(kāi)采黃砂的相關(guān)事宜：湖區(qū)采砂實(shí)行許可制度，但只對(duì)黃砂公司一家發(fā)證，湖內(nèi)采砂活動(dòng)由黃砂公司統(tǒng)一實(shí)行組織管理，流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常巡查和監(jiān)督。2004年4月，宿豫區(qū)人民政府出臺(tái)《駱馬湖黃砂開(kāi)采管理實(shí)施暫行辦法》，對(duì)駱馬湖黃砂資源的開(kāi)采經(jīng)營(yíng)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)采、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一票據(jù)和統(tǒng)一結(jié)算的“五統(tǒng)一”管理機(jī)制。這種管理模式，不僅便捷管理，防止稅費(fèi)流失，而且又能依靠國(guó)營(yíng)黃砂公司的有效管理排斥和擠壓非法采砂的涉入。

聯(lián)合管理實(shí)踐之三：邳州市中運(yùn)河采砂聯(lián)合監(jiān)管。2001年12月，徐州市人民政府發(fā)布通告，規(guī)定中運(yùn)河為禁止采砂河道。多年來(lái)，按照通告要求，駱馬湖局加大宣傳力度，多次組織打擊非法采砂行動(dòng)，但一直難以從根本上解決問(wèn)題，采砂秩序多次陷入“亂了治、治后又亂”的惡性循環(huán)。針對(duì)非法采砂屢禁不止的問(wèn)題，自2006年6月起，駱馬湖局針對(duì)河道實(shí)際情況，大膽提出按照禁放結(jié)合的思路穩(wěn)步推進(jìn)中運(yùn)河采砂管理規(guī)范化建設(shè)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的采砂整治清理和各方面的協(xié)調(diào)，2009年3月，沂沭泗水利管理局批復(fù)了駱馬湖局編制的《中運(yùn)河（徐州段）采砂近期實(shí)施方案》。2009年4月，徐州市人民政府發(fā)布公告，將中運(yùn)河房亭河至入駱馬湖湖口段列為可采區(qū)。2009年5，邳州市人民政府制定出臺(tái)了 《邳州市河道采砂聯(lián)合執(zhí)法規(guī)范管理實(shí)施辦法》。該辦法規(guī)定：實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一稽查，實(shí)行一船一票、一車一票的采砂管理規(guī)范化模式。對(duì)中運(yùn)河河道采砂實(shí)行統(tǒng)一管理后，使該禁采的河段，通過(guò)持續(xù)不斷的打擊堅(jiān)決禁止?。辉摲诺暮佣瓮ㄟ^(guò)許可發(fā)證、收費(fèi)等方式實(shí)行規(guī)范開(kāi)采。目前，中運(yùn)河通過(guò)整治，基本實(shí)現(xiàn)了上游全面禁采，下游規(guī)范有序開(kāi)采的目標(biāo)。

二、聯(lián)合管理機(jī)制推進(jìn)中出現(xiàn)的新問(wèn)題

駱馬湖局開(kāi)展采砂管理工作以來(lái)，河湖采砂從曾經(jīng)的混亂無(wú)序到如今的逐步規(guī)范有序，采砂管理從高壓嚴(yán)打到尋求源頭管理的標(biāo)本兼治，從流域與區(qū)域當(dāng)初的“一事一議”到建立長(zhǎng)效的合作機(jī)制，這一切，都?xì)w功于不斷推進(jìn)的流域性河湖采砂聯(lián)合管理機(jī)制。但是，這種聯(lián)合管理機(jī)制目前還不是十分完善，仍然存在著以下幾個(gè)方面急需解決的問(wèn)題。

1.聯(lián)合管理機(jī)制的政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不明確

長(zhǎng)江河道采砂管理最重要的成功經(jīng)驗(yàn)就是明確了各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)的具體責(zé)任，把河道采砂管理工作的全過(guò)程，包括河道采砂許可證的審批發(fā)放、可采區(qū)和可采期采砂活動(dòng)的監(jiān)督管理、禁采區(qū)和禁采期打擊非法采砂等工作內(nèi)容全部納入地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，像抓防汛工作一樣，一級(jí)抓一級(jí)，層層分解任務(wù)，層層落實(shí)責(zé)任。而目前駱馬湖局推行的聯(lián)合管理機(jī)制在此方面基本還是空白，與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、分合有度、環(huán)環(huán)相扣、責(zé)任明確、綜合治理的工作機(jī)制要求相比還有較大差距。

2.聯(lián)合管理機(jī)制的責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究體系不明確

聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖抽調(diào)了相關(guān)部門的執(zhí)法人員參與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，并明確了各單位的職責(zé)，但具體的責(zé)任落實(shí)體系尚未建立起來(lái)。因管理涉及多部門，造成內(nèi)部管理綜合協(xié)調(diào)難度較大；再加上部分單位受利益驅(qū)動(dòng)或成本投入影響，在某些問(wèn)題上雖能達(dá)成一致意見(jiàn)，但很難具體落實(shí)到位。對(duì)因履行監(jiān)管職責(zé)不到位、工作不完全落實(shí)，導(dǎo)致偷采現(xiàn)象嚴(yán)重、采砂秩序混亂、影響防洪和通航安全的責(zé)任人，沒(méi)有相關(guān)的預(yù)警和追究措施。

3.聯(lián)合管理措施有待進(jìn)一步細(xì)化和完善

采砂船準(zhǔn)入缺乏有效監(jiān)管。目前，大部分采砂船屬“三無(wú)”船，且規(guī)格不斷升級(jí)，但對(duì)此現(xiàn)象卻無(wú)法控制和約束。沿河砂場(chǎng)設(shè)置不規(guī)范，一定程度上為非法采砂打開(kāi)了方便之門，提供了暢通的銷售渠道。對(duì)運(yùn)砂車輛、運(yùn)砂船只的運(yùn)砂線路、運(yùn)砂量等未提出明確要求。未在重要的水運(yùn)閘口、交通道口設(shè)立稽察點(diǎn)，不能做到有效控制。采砂戶夜間偷采、暴力抗法事件頻發(fā)等。這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步采取細(xì)化的管理措施。

三、做好流域性河湖采砂管理工作的措施

流域性河湖采砂管理工作事關(guān)流域人民群眾的根本利益，事關(guān)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。面對(duì)河湖采砂管理新形勢(shì)、新要求，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，立足實(shí)際，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)癥下藥，標(biāo)本兼治。

1.加快采砂管理立法

長(zhǎng)江河道采砂管理已形成以《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》為核心，以地方政府規(guī)章和各種規(guī)范性文件為補(bǔ)充的采砂管理法規(guī)體系。而沂沭泗地區(qū)江蘇境內(nèi)的河道采砂管理，雖然出臺(tái)了《徐州市河道采砂管理?xiàng)l例》，但由于沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)，在沒(méi)有國(guó)家法規(guī)或配套規(guī)章的情況下，很難執(zhí)行。因此，在呼吁“中華人民共和國(guó)河道采砂管理?xiàng)l例”及配套制度出臺(tái)的同時(shí)，對(duì)于采砂管理中遇到的迫切和關(guān)鍵問(wèn)題急需權(quán)力機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的、可具操作性的立法解釋。

2.持續(xù)保持并不斷完善流域與區(qū)域的采砂聯(lián)合管理工作機(jī)制

作為流域機(jī)構(gòu)的基層單位，既要承擔(dān)好河流代言人、維護(hù)好河流健康生命的重任，也要兼顧地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和合理需求。因此，持續(xù)保持并不斷完善“以流域管理機(jī)構(gòu)牽頭，地方人民政府主導(dǎo)，其他相關(guān)部門協(xié)同配合”的流域性河湖采砂聯(lián)合管理機(jī)制至關(guān)重要。機(jī)制的運(yùn)行是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是流域與區(qū)域聯(lián)合管理的最好切入點(diǎn)；機(jī)制的不斷完善勢(shì)必形成流域與區(qū)域密切配合、各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、形成合力的采砂管理新格局。

3.逐步實(shí)行河湖采砂管理政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立采砂管理責(zé)任落實(shí)追究體系

實(shí)踐證明，長(zhǎng)江河道采砂管理成功最重要的經(jīng)驗(yàn)就是實(shí)行政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立了一系列的責(zé)任落實(shí)追究體系。這一系列措施的推行能進(jìn)一步理順河道采砂管理體制，更好地在流域與區(qū)域之間形成職責(zé)明確、層層相扣、互相配合的良性運(yùn)行機(jī)制。

4.繼續(xù)推行采砂規(guī)范化管理建設(shè)

黃砂資源是重要的建筑材料，社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展需要它。當(dāng)初在混亂的采砂管理時(shí)期實(shí)行全面禁采是無(wú)可厚非的，但如果條件成熟了，按照科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理念就需要部分解禁并實(shí)行規(guī)范開(kāi)采。因此，需要進(jìn)一步調(diào)整管理思路，進(jìn)一步創(chuàng)造有利條件，整合管理資源，在保證河勢(shì)穩(wěn)定、堤防和通航安全等前提下，根據(jù)采砂規(guī)劃，圍繞依法、科學(xué)、規(guī)范、有序的目標(biāo)，妥善處理禁與采、堵與疏的關(guān)系，妥善處理砂石資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系，穩(wěn)步推行采砂管理規(guī)范化建設(shè)。