南京市黨建研究所課題組

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001）

毫不動搖地推進干部人事制度改革，“逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的中國特色社會主義干部人事制度”，［1］是我國深化干部人事制度改革的基本目標，這一制度的核心是要在黨管干部原則下建立民主、公開、競爭、擇優(yōu)的干部選拔任用科學機制，而競爭性選拔干部則是其中的基本要求、基礎內(nèi)容和重要途徑。“為政之要，惟在得人”，擇優(yōu)只有在競爭中才能實現(xiàn)，競爭只有在民主中才能公平。近年來，南京市在干部人事制度改革中對競爭性選拔干部方式進行了廣泛的實踐探索，取得了一系列創(chuàng)新成果，并由此大大提升了選人用人的公信度。在競爭性選拔干部方式已經(jīng)取得廣泛實踐成果的基礎上，及時總結并完善競爭性選拔干部方式，努力破解實踐中的難題，逐步進行科學的制度安排，對于進一步深化干部人事制度改革是十分重要的。

一、競爭性選拔干部方式在創(chuàng)新中取得豐富的實踐成果

改革開放以來南京市干部人事制度改革是以引入競爭性選拔干部方式而破題的，也是以創(chuàng)新和完善競爭性選拔干部方式為突破而不斷深化的。近年來，正是在不斷推進競爭性選拔干部方式的創(chuàng)新實踐中，民主公開競爭擇優(yōu)的選人用人理念逐漸成為全社會的共識，選人用人公信度不斷提高，而競爭性選拔干部方式本身也在改革創(chuàng)新中取得了豐富的實踐成果。

第一，讓符合條件者都有機會參與競爭，競爭性選拔已經(jīng)成為選人用人的基本方式。競爭性選拔方式的不斷推進，在選出大批優(yōu)秀干部的同時，更重要的是改變了傳統(tǒng)的選人用人理念，在黨管干部原則下，通過競爭性方式選拔干部已經(jīng)實現(xiàn)了常態(tài)化、制度化。

一是擴大競爭范圍，公平競爭成為干部選拔的基本要素。經(jīng)過多年的積極推進，南京市競爭性選拔干部方式已經(jīng)實現(xiàn)了從區(qū)縣到部門、從副職到正職、從干部個體到班子整體、從市管干部到基層黨組織書記、從黨內(nèi)干部到黨外干部、從黨政機關到群團組織和企事業(yè)單位、從現(xiàn)職干部到后備干部的全覆蓋。近年來，共有109名干部通過競爭性選拔方式走上市管領導崗位，8000多人次通過競爭上崗走上市級機關和區(qū)縣中層領導職位，全市社區(qū)、村基層黨組織領導班子全面實行了公推直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和機關企事業(yè)單位基層黨組織的公推直選在探索中有序推進。主動參與公平競爭、公開尋求發(fā)展機會、勇于接受各種挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為廣大干部的共識。

二是突破身份壁壘，平等競爭成為不拘一格選人才的基本平臺。南京市在推進競爭性選拔干部的過程中，有意識地打破身份限制，事業(yè)單位、黨政機關、企業(yè)單位甚至農(nóng)村基層組織等不同類別的干部在競爭中形成了合理流動。僅2009年和2010年，就有1559名機關干部報名參與基層黨組織書記公推直選的競爭，流動到村、社區(qū)基層崗位工作。一批長期在基層艱苦環(huán)境和崗位上默默無聞、埋頭苦干、實績突出的干部，通過競爭性選拔的平臺，脫穎而出。競爭性選拔干部方式以平等參與為基礎、以機制創(chuàng)新為依托，使“在多數(shù)人中選人”在制度安排中成為現(xiàn)實，保證了“不讓老實人吃虧、不讓投機鉆營者得利”。

三是堅持民主公開，公開競爭成為“由多數(shù)人選人”的基本保障。在全程公開中確保競爭性選拔干部方式體現(xiàn)民主價值、展示公平理念、提高擇優(yōu)質量，是南京市的重要經(jīng)驗。讓多數(shù)人選人的前提是多數(shù)人必須是知情人，南京市堅持“四公開一民主”，實現(xiàn)了在競爭中“讓知情人投知情票”。四公開就是公開信息、公開程序、公開競爭、公開結果，讓競爭在陽光下進行，在國內(nèi)首開通過電視和網(wǎng)絡直播競職演講答辯過程的先河。在競爭性選拔干部過程中，組成了來源廣泛的對競爭人知情、對職位要求知情的綜合考評團，讓更多知情人參與民主推薦、民主測評，在此基礎上，多年以來堅持黨委對重要干部任用的差額票決制，實現(xiàn)了黨管干部、德才標準、群眾公認、業(yè)績導向和專業(yè)評價在競爭中的統(tǒng)一。

第二，用合適的方式選拔合適的干部，能崗相適的多元化競爭性選拔干部方式基本形成。南京市按照能崗相宜的原則，積極探索多種競爭性選拔方式，逐步形成了以公推直選、公推公選、公開選拔、競爭上崗為主的多種競爭性選拔干部方式體系，用不同的形式選拔不同的干部，四種方式相互融合、互為補充，滿足了不同層次職位選拔的需求，使選拔真正做到了因崗選人、能崗相適。

一是以公推直選為主要方式競爭性選拔基層黨組織領導班子。南京市在363個城市社區(qū)和806個村基層黨組織領導班子換屆選舉中全面推行了公推直選，在全國率先全面實現(xiàn)了基層黨組織領導班子的公推直選。通過公推直選，用開放的理念、競爭的方式、民主的方法選出了黨員、群眾和組織都滿意的領導班子，有力地加強了基層黨組織領導班子建設。

二是以公推公選為主要方式競爭性選拔黨政主要領導干部。黨政“一把手”的選拔任用在干部選拔任用中具有特別重要的意義，為了解決長期以來在黨政主要領導干部選拔中遇到的難題，南京市積極探索將競爭機制引入干部推薦環(huán)節(jié)，將競爭性推薦和依法民主選任有機結合起來，形成了融公開推薦與公開選任（選舉）于一體的黨政主要領導干部的競爭性選拔方式——公推公選。近年來，南京市先后進行了12次公推公選，選拔了517名黨政“一把手”，其中有近80名市管正職領導干部，特別是2008年南京市在全國首次對新一屆政府組成人員整體性采用公推公選的方法進行競爭性推薦，通過競爭性方式公開推薦產(chǎn)生的人選在人大均獲高票通過。

三是以公開選拔為主要方式競爭性選拔專業(yè)性較強的領導干部。公開選拔是較早采用也是較普遍采用的一種競爭性選拔干部方式，公開選拔的職位范圍比較寬泛，經(jīng)過不斷地實踐、總結，南京市對公開選拔方式的職位適用范圍有了基本的界定：即專業(yè)性較強的副職領導干部和經(jīng)濟管理類、業(yè)務類領導干部主要通過公開選拔的方式產(chǎn)生，而公選的范圍因職位的不同而不同。

四是以競爭上崗的方式競爭性選拔機關事業(yè)單位內(nèi)部中層干部。競爭上崗在全市機關事業(yè)單位全面實行，在多年的實踐過程中，競爭上崗的適用范圍逐漸地固化為主要定向適用于機關事業(yè)單位中層干部的競爭性選拔方式，成為選拔任用處、科級干部的必經(jīng)程序和基本形式，競爭上崗已經(jīng)基本實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化。

第三，用科學的制度規(guī)范競爭行為，公平公開的競爭性選拔干部程序不斷完善。注重制度設計，規(guī)范競爭程序，堅持制度選人，是競爭性選拔干部工作有序推進的重要保證。南京市在不斷總結實踐經(jīng)驗的基礎上，將競爭性選拔干部的成功做法固化為制度，逐步形成了以民主為基礎、公開為前提、競爭為手段、擇優(yōu)為目標的競爭性選拔干部制度體系，先后制定出臺了《南京市公推公選領導干部工作實施辦法（試行）》、《南京市公推直選基層黨組織領導班子實施辦法（試行）》、《南京市市級黨政機關處級領導職位競爭上崗實施辦法》等一系列制度，并形成了鮮明的制度特色，這就是以制度設計規(guī)范競爭行為，以程序公正確保競爭結果公正。針對競爭性選拔干部過程中的難點問題，南京市堅持圍繞民主化、科學化的理念，通過制度創(chuàng)新加以破解，完善了民主參與、提名推薦、公開競職和任用決策等核心程序。

一是堅持擴大競爭性選拔干部中的民主，不斷完善群眾有序參與程序。在公推直選中通過黨員投選舉票（推薦票）、群眾投信任票的“兩票制”制度設計，有效地擴大了群眾的參與度，實現(xiàn)了競爭性選舉中黨內(nèi)民主與人民民主的統(tǒng)一。在公推公選中擴大了普通干部群眾在考官團中的比例，在公開選拔和競爭上崗的方式中全面實行民主測評，擴大了群眾的參與度，有效地保證了群眾的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權，使競爭性選拔在民主的軌道上沿著正確的方向發(fā)展。

二是堅持組織推薦、群眾推薦和個人自薦的統(tǒng)一，不斷完善初始提名程序。南京市在競爭性選拔干部的制度設計中，將“改進候選人提名方式”［2］作為重點，通過一系列程序設計有效地規(guī)范了初始提名權。如公推直選中實行“兩輪民主推薦”，形成了“三薦二會一票”的開放式候選人提名方式，等等。這些制度設計擴大了推薦者和被推薦者的范圍，把干部選拔的初始提名權交給更多的人，實現(xiàn)了組織意圖、黨員意志和群眾公認的統(tǒng)一，有效地解決了干部選拔中初始提名權的問題，為競爭性選拔干部的成功奠定了基礎。

三是堅持民主決策依法辦事，不斷完善競爭性干部選拔中的決策任用程序。在公推直選的競爭性選舉中，充分發(fā)揮黨員的主體作用，尊重黨員選舉意志，公選大會全部當場計票，當場宣布選舉結果，防止了任何暗箱操作的可能性。公推公選中則對入圍人選進行常委會和全委員兩輪差額票決。為了將公開推薦和依法任命結合起來，在公推公選政府組成人員過程中，人大常委會全體成員提前介入，參與公開推薦的關鍵環(huán)節(jié)，為人大常委會依法任命打下基礎。

第四，用科學的標準選出優(yōu)秀的干部，多元化的競爭方法在實踐中不斷創(chuàng)新。南京市在完善競爭性選拔干部方式的過程中，圍繞著準確判斷競爭者的職位勝任能力不斷探索、創(chuàng)新科學的競爭方法，努力通過科學的競爭方法讓品德高尚者上，追逐名利者下；讓真才實干者上，高分低能者下；讓腳踏實地者上，夸夸其談者下；讓艱苦奮斗者上，投機鉆營者下；讓實績優(yōu)異者上，平庸保守者下。經(jīng)過多年的實踐探索，逐步形成了多元化的競爭方法。

一是通過實行全面的差額選拔，在充分競爭中實現(xiàn)好中選優(yōu)。無論是公推直選、公推公選、公開選拔還是競爭上崗，都全面使用差額競爭的方法，從差額推薦、差額選舉、差額考察到差額票決，在差額競爭中實現(xiàn)了充分競爭，在充分競爭中逐步實現(xiàn)了科學競爭，德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴试诔浞指偁幹械玫綀猿帧?/p>

二是通過強化現(xiàn)場競職方法，實現(xiàn)了從知識競爭向能力競爭的轉變。根據(jù)領導干部能力素質的要求，通過改革競爭方法著力加強職位勝任能力的考察和競爭。在公推公選中取消了傳統(tǒng)的筆試環(huán)節(jié)，在公開選拔和競爭上崗的筆試環(huán)節(jié)中弱化了知識性內(nèi)涵，強化了理論素養(yǎng)和職位勝任力的考察。所有的競爭性選拔中都增加了駐點調(diào)研和演講答辯的現(xiàn)場競爭方法，突出了“干什么考什么”，考察競職者分析問題、解決問題和實際工作的能力，實現(xiàn)了“干得好”與“講得好”“考得好”的統(tǒng)一，給想干事、能干事、干成事的優(yōu)秀干部提供一個充分展示的舞臺。

三是創(chuàng)新現(xiàn)場競職評判方法，不斷提高評判的科學性。南京市在競爭性選拔干部的現(xiàn)場競職評判上探索了兩種評判方法：一種是不設考官組的無領導評判團模式，另一種形式則是個人演講和無領導小組討論相結合的新形式。這兩種考評新形式雖然側重點各有不同，但都使評價結果集中了組織、干部群眾代表、專家等社會各界的意見，更加科學、客觀。

四是創(chuàng)新考核方法，提高組織考察的真實性。通過完善考核內(nèi)容、創(chuàng)新考察方法、延伸考察范圍等做法，較好地解決了考核真實性的難題。完善考察內(nèi)容就是建立以科學發(fā)展觀為指向的政績考評體系，重視德才素質，突出工作實績，強調(diào)群眾公認，確保真實可信。創(chuàng)新考察辦法就是在考察中引入第三方民意調(diào)查結果，杜絕考核中的人情因素、暗箱操作。延伸考察范圍就是對近幾年崗位變動的，將考察范圍延伸至工作過的各個單位和相關人群?？疾旆椒茖W化水平的提高，有效地提高了考察的真實性，實現(xiàn)了競爭能力與德才素質、工作業(yè)績的統(tǒng)一，有效地防止了“帶病提撥”和“帶病上崗”。

競爭性選拔干部方式的不斷推進，提高了選人用人的公信度。在2011年縣級黨委換屆中，全市13個區(qū)縣黨政正職全部以滿票當選。南京市各界群眾對組織工作的滿意度達到80％，市委全委會對干部選撥任用的滿意度和對防治用人不正之風的滿意度均達到94.1％，群眾對公推直選等競爭性選拔干部方式的滿意率達到98.5％。實踐表明，競爭性選拔干部方式是深得黨員、干部、群眾認同的用人方式，既能選出優(yōu)秀人才，又能形成良好的選人用人導向，激發(fā)干部隊伍的生機和活力，提高選人用人公信度。

二、競爭性選拔干部方式在實踐中面臨的難點

經(jīng)過多年的實踐創(chuàng)新和探索，競爭性選拔干部方式已經(jīng)取得了豐碩的實踐成果、制度成果和理論成果，在充分肯定這些成果的同時，我們也必須看到，進一步完善和推進競爭性選拔干部方式，“提高競爭性選拔干部的質量”，［3］在實踐中依然面臨著很多的問題和難點，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，競爭性選拔干部方式的實踐創(chuàng)新與制度制約的矛盾。近年來，競爭性選拔干部方式在實踐中迅速推進，實踐創(chuàng)新已經(jīng)超越了現(xiàn)有的制度規(guī)范。目前關于競爭性選拔干部方式的內(nèi)容基本上包含在《黨政領導干部選拔任用工作條例》《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》《黨政機關競爭上崗工作暫行規(guī)定》等文件中，這些文件明確競爭性選拔方式為公開選拔和競爭上崗，而這兩種方式的適用范圍是地方五套班子的工作部門領導和地方五套班子工作部門內(nèi)設機構的成員及中央國家機關局、處級機構領導，從這個適用范圍來看，制度內(nèi)的競爭性選拔方式僅適用于委任制領導干部，不適用于黨政領導班子成員?！?010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》將公推直選這一基層競爭性選舉方式列出，擴大了競爭性選拔的范圍。但總體而言，目前對競爭性選拔干部方式的制度界定顯然是比較狹窄的，特別是將地方黨政領導班子成員置于競爭性選拔方式之外，顯然不能適應深化干部人事制度改革新形勢和對地方黨政領導班子建設的新要求，會在一定程度上制約競爭性選拔干部方式的推進。

第二，競爭性選拔干部的原則要求與制度安排的矛盾。目前對于競爭性選拔干部方式的制度規(guī)范基本上以原則要求為主，總體上依然缺乏剛性的制度安排，制度的選擇空間很大。在實踐中就形成了制度創(chuàng)新層出不窮、制度適用自由無序、制度安排隨心所欲的現(xiàn)象，使競爭性選拔干部的職位規(guī)定性和程序規(guī)定性大大弱化，有悖于競爭性選拔干部方式的科學化要求。什么樣的職位必須使用競爭性方式選拔以及用什么樣的競爭方式來選拔？選任制干部要不要競爭性推薦以及用什么方式來競爭性推薦？競爭性選舉的適用邊界如何確定？由于缺乏剛性的制度安排，這些問題在實踐中客觀上都存在著不確定性，一些在實踐中行之有效的做法由于不能形成穩(wěn)定持續(xù)的制度安排，缺乏長效性和穩(wěn)定性，在一定程度上影響了競爭性選拔干部方式的嚴肅性和權威性。競爭性選拔干部方式的不確定性造成的一個嚴重后果是，由于相同職位的選拔方式具有可選擇性，干部選拔規(guī)則具有多變性和不穩(wěn)定性，由此必然使干部對個人發(fā)展產(chǎn)生心理預期上的不確定性，一定程度上給跑官賣官等用人上的不正之風留下了想象空間。

第三，競爭性選拔干部方式的規(guī)范性要求和操作中自由裁量空間過大的矛盾?，F(xiàn)有的競爭性選拔制度對競爭性選拔的規(guī)范性以及程序都作出了明確規(guī)定，但是，由于干部選拔中的職位差異性，使現(xiàn)有的制度規(guī)范為了實現(xiàn)寬泛的適應性而形成了過于原則性的制度特點，缺乏剛性的適用界定的程序內(nèi)涵，這就使得競爭性選拔干部方式在制度運作中出現(xiàn)了超越制度規(guī)范和程序適用過程中的過度自主性的突出問題。特別是對于提名推薦這樣的核心程序，各地做法也是各不相同，各行其是。程序規(guī)范過于原則性的情況，形成了程序操作中的可自主發(fā)揮、可自由裁量的空間，這一方面給實踐留下了更多的創(chuàng)新空間，但同時這種程序中留下的運作空間一旦被人利用，也有可能產(chǎn)生巨大的道德風險，使一些人游刃于制度程序之間，競爭性選拔也會形成在創(chuàng)新的名義下無序競爭的情況，甚至可能擇其利已者而行之，在制度程序的名義下行權力私相授受之實。

第四，競爭性選拔過程中的充分競爭要求與風險控制的矛盾。拉票、賄選等不良現(xiàn)象是競爭性選拔干部中不可避免的伴生物，嚴重影響著競爭性選拔方式的正常推進，如何在鼓勵充分競爭的前提下有效控制競爭的道德風險，是競爭性選拔干部方式中遇到的突出難題。這就要求對各種不當競爭行為有明確的界定，如什么樣的行為要件構成拉票？什么樣的行為要件構成賄選？什么樣的行為要件構成影響公平競爭事實？等等，在制度對不當競爭行為本身還沒有科學界定的情況下，競爭性選拔過程中的有效監(jiān)督就難以落實。

第五，競爭性選拔干部方式中堅持標準與崗位勝任力要求寬泛的矛盾。對競爭標準的制度化控制是突出崗位特點、實現(xiàn)“官適其職”的基礎，但目前對競爭標準和條件的設置總體上失之于寬泛，強于普遍性，弱于崗位特點，只有寬泛的原則性要求，職位要求偏于模糊，缺乏德、才、能、績和心理性格、思維特征等具體的崗位控制性標準，而沒有控制性標準，原則性要求也很難實現(xiàn)。特別是職位勝任力的導向、面向基層一線選拔干部的導向還缺乏標準的引導。目前的競爭方式雖然已經(jīng)實現(xiàn)了知識型向能力型轉變，但對堅持標準的科學化控制體系仍然不足，如領導干部的道德評價體系、人格心理評價體系、能力素質測評體系、不同職位的勝任力體系都還沒有真正建立起來，一些研究成果也還沒有在競爭性選拔中廣泛運用，這種崗位勝任力標準控制體系的缺乏會直接影響競爭的全面性、準確性。

第六，競爭性選拔干部方式與后備干部隊伍建設的矛盾。干部的成長培養(yǎng)是有規(guī)律性的，特別是在實現(xiàn)干部忠誠與能力的統(tǒng)一性上，穩(wěn)定的干部培養(yǎng)具有明顯的優(yōu)勢，這也是后備干部隊伍建設的重要性所在。正因為此，《黨政領導干部選拔任用工作條例》作出了“黨政領導班子成員一般應當從后備干部中選拔”的制度要求，但是目前各地的實踐中，很多已經(jīng)將黨政領導班子成員納入競爭性選拔的范圍中，而如何在競爭性選拔中實現(xiàn)與后備干部隊伍建設的對接卻沒有明確的制度安排和要求，這種矛盾的長期存在，必然會對后備干部隊伍建設產(chǎn)生不利影響。

第七，競爭性選拔結果的權威性要求與干部管理權限的矛盾。競爭性選拔結果的權威性直接關系到競爭性選拔方式本身的公信力。目前的制度安排下，通過干部調(diào)任可以輕易改變競爭性選拔的結果，從而使競爭性選拔結果缺乏權威性。如黨章中關于“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生”的規(guī)定，和“上級黨組織認為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負責人”的規(guī)定同時存在，而且缺乏前置條件制約，就可能對公推直選結果的權威性產(chǎn)生影響。而目前干部任期制只規(guī)定了上限，而不規(guī)定下限，也使得競爭性選拔產(chǎn)生的干部調(diào)動十分便捷。對于這樣的制度矛盾如果不進行適用范圍的規(guī)定性，就會影響競爭性選拔干部方式的科學化程度。

三、提高競爭性選拔干部方式科學化水平的實踐路徑

競爭是人才選拔的普遍性要求，也是人才選拔的本質特征之一?！皥猿治搴暮?、任人唯賢，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先用人標準，把各方面?yōu)秀人才集聚到黨和國家事業(yè)中來”，［4］要求建立科學的競爭性選拔干部機制，競爭性選拔干部方式只有在科學的制度保障下才能實現(xiàn)其價值目標。因此，必須在黨管干部的原則下，始終堅持民主化、制度化、科學化的方向，緊緊圍繞制度設計的科學性、制度執(zhí)行的規(guī)范性、制度安排的穩(wěn)定性，不斷完善競爭性選拔干部的方法和機制，才能提高競爭性選拔干部的科學化水平。

第一，要通過樹立正確的理念不斷完善競爭性選拔干部機制的科學內(nèi)涵。中國特色社會主義干部人事制度所要求的競爭性選拔干部方式，應該是立足于中國特色社會主義民主政治的基本目標、適應社會發(fā)展對干部選拔方式的新要求、并在總結吸收古今中外人才競爭性選拔經(jīng)驗的基礎上形成的科學化的競爭性人才選拔方式，是人才競爭性選拔的普遍性規(guī)律和中國特色干部選拔制度的統(tǒng)一，其制度內(nèi)涵應該主要包括幾個方面：一是競爭理念的民主性?！罢l來選”的問題是競爭性選拔干部方式能否堅持正確的方向、能否取得預期的效果、能否得到群眾的贊成、能否提高用人公信度的根本前提，競爭性選拔干部方式的民主性內(nèi)涵，是在競爭性選拔干部中堅持黨管干部原則的根本途徑。為了“以更寬的視野、更高的境界、更大的氣魄，把各方面的優(yōu)秀干部及時發(fā)現(xiàn)出來、合理使用起來”，［5］不斷發(fā)展民主是提高競爭性選拔干部方式科學化水平的基本要求。二是競爭標準的科學性。用競爭性方式選拔干部的根本目的是要“促進優(yōu)秀人才脫穎而出”，［6］因此，“選拔誰”的問題是競爭性選拔干部方式的核心問題，也是檢驗競爭性選拔干部方式成效的根本標準。競爭標準的科學性內(nèi)涵承載著競爭性選拔干部方式的目的性功能和導向性要求，因此，應該更加注重在“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人標準指導下，使所有的競爭基于統(tǒng)一而科學的標準，以保證競爭結果的公平公正，真正“把政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、人民群眾信得過的干部選拔上來”，［7］并以競爭結果的社會性意義形成符合科學發(fā)展要求的鮮明用人導向。三是競爭程序的規(guī)范性。公平的競爭結果基于規(guī)范的競爭程序，“怎樣選”的問題就是對競爭性選拔干部方式進行程序規(guī)范，從而使競爭性選拔干部方式的價值導向轉化為選人用人的實踐成果。因此，競爭程序的規(guī)范性內(nèi)涵應該更加重視制度功能的實現(xiàn)。四是競爭形式的適應性。不斷完善多種形式的競爭性選拔干部方式以適應不同類別、不同職位對干部的不同要求，是提高競爭性選拔方式科學化水平的重要途徑，在堅持競爭性選拔干部的普適性原則的同時，要更加突出競爭方式的崗位特點。五是競爭方法的多樣性。干部選拔任用的復雜性決定了必須不斷完善競爭性選拔的方法，以多樣化的競爭方法來綜合考察干部的德、才、能、績，實現(xiàn)好中選優(yōu)、優(yōu)中選適的競爭性選拔干部的目標。

第二，要通過科學的制度安排進一步完善競爭性選拔干部的方式和適用范圍。在認真總結各地競爭性選拔實踐經(jīng)驗的同時，應該將目前已經(jīng)相對成熟、實踐效果穩(wěn)定良好的創(chuàng)新成果，及時地上升到制度層面。一是在競爭性選拔的職位適用范圍上，應該在目前委任制干部基礎上擴大到選舉制、選任制干部，從而實現(xiàn)競爭性選拔對各類別干部的全覆蓋，以進一步發(fā)揮競爭性選拔干部方式的導向作用。二是在競爭性選拔干部的方式上，在公開選拔、競爭上崗基礎上，應該進一步明確將各地在實踐中廣泛運用并取得成功經(jīng)驗的公推直選、公推公選兩種方式確定為競爭性選拔干部的基本形式，并對其適用范圍進行明確界定。公推直選的適用范圍宜為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下基層黨組織領導班子，城市社區(qū)黨組織領導班子，機關、事業(yè)單位、企業(yè)、學校的基層黨組織領導班子；公推公選的適用范圍宜為地方黨政領導班子成員，包括地方黨委領導班子成員和地方政府組成人員的競爭性推薦以及對推薦人選的競爭性選任。三是在競爭性選拔干部方式的實踐范圍上，除了確定相對數(shù)量比例并不斷增加外，應特別重視確定在一定階段適用競爭性選拔的職位規(guī)定性，逐步形成一種職位類別只能適用一種競爭性選拔方式的制度要求。通過競爭性選拔職位的相對穩(wěn)定性確立干部正確的職位競爭預期，同時與后備干部培養(yǎng)和其他干部任用機制形成合理分工、無縫對接，以防止競爭性選拔方式選擇性應用可能產(chǎn)生的道德風險。

第三，要通過科學的程序設計來進一步規(guī)范競爭性選拔干部方式。程序公正是結果公正的基本前提，程序設計的合理性決定了競爭性選拔的有效性，只有科學的程序設計才能完整反映制度價值，因此，完善競爭性選拔干部方式必須特別重視程序設計。一是要通過強化競爭程序的規(guī)范性減少競爭程序的自由發(fā)揮空間。競爭性選拔的基本程序必須具有指向性明確的、剛性的規(guī)范約束，避免寬泛的原則性要求，如現(xiàn)有競爭性選拔文件中在程序規(guī)定中的“適當范圍”“一般應”“適當放寬”“根據(jù)相關政策確定”“條件允許時”等相對模糊的程序表達，容易產(chǎn)生多元性理解和選擇性操作，應該加以避免。所有程序的操作性指向必須是唯一性的，以最大限度的減少執(zhí)行過程中的自由選擇空間，確保競爭的規(guī)范有序。二是要“建立健全主體清晰、程序科學、責任明確的干部選拔任用提名制度”。［8］提名和推薦是競爭性選拔干部的初始環(huán)節(jié)，提名推薦程序的不規(guī)范是影響競爭性選拔干部方式公信度的第一“殺手”。規(guī)范提名推薦程序首先要規(guī)范競爭者資格條件的確定程序，對《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》中“在國有企業(yè)、事業(yè)單位工作的報名人員，應當具備與所報職位要求相當?shù)馁Y格”、“對有特殊要求的職位，可以附加其他條件”等條款應該給予更加明確的規(guī)定性，以防止在競爭資格環(huán)節(jié)出現(xiàn)“量體裁衣”的隨意性解讀。在此基礎上，進一步改革和完善競爭選拔的推薦提名程序，根據(jù)選任制干部和委任制干部的不同要求，科學界定推薦主體、推薦權限、推薦形式、推薦標準、推薦者范圍，科學設計推薦程序，進一步明確推薦責任，合理設置推薦票的權重。民主推薦范圍應該包括“兩代表一委員”、上級黨委成員、本單位干部群眾、原工作系統(tǒng)相關對象等各個方面，而其中本單位干部群眾的信任推薦應該設立一個剛性的最低標準。三是要通過全面的差額競爭程序實現(xiàn)競爭性選拔干部方式中的充分競爭。在競爭性選拔中實行全面的差額提名、差額競爭，將差額推薦、差額考察、差額票決的要求通過競爭程序加以規(guī)范。經(jīng)過多年的競爭性選拔實踐，對地方黨政一把手運用差額方式進行選舉、任用的條件已經(jīng)基本成熟，可以在地市以下逐步推行，政府組成人員可以公推一人以上人選到人大進行競爭性選任，地方黨委、紀委書記人選也應該實行差額選舉，通過充分競爭不斷提高競爭性選拔的質量。

第四，要通過嚴格的民主程序建立競爭性選拔方式的風險控制機制。防范由競爭產(chǎn)生的道德風險，堅決杜絕拉票、賄選等丑惡現(xiàn)象，是完善競爭性選拔干部方式的必然要求。一是要以擴大民主參與的程序安排來防范競爭風險。防范競爭風險的最好辦法是進一步擴大競爭性選拔過程中的民主參與，競爭性選拔過程中出現(xiàn)的一些不良現(xiàn)象正是由于民主參與程序不完善的結果，也只有通過擴大民主、完善民主程序的途徑才能從根本上解決這類問題。因此，應特別重視通過嚴格的程序安排擴大廣大群眾的參與面，既要保證群眾參與的數(shù)量達到一定規(guī)模，還要保證群眾代表在所有參與者中占有相當?shù)谋壤Ｖ挥羞@樣，才能真正扭轉少數(shù)人選人的局面，也才能使投機取巧者沒有空子可鉆。二是要以完善信息公開的程序安排來防范競爭風險。陽光是最好的防腐劑，堅持競爭性選拔干部方式的“陽光操作”，不斷提高競爭性選拔干部的透明度，是防止各種不正常因素擾亂競爭性選拔秩序、破壞競爭公平性的有效手段。因此，必須嚴格規(guī)范競爭性選拔的公開程序，做到信息公開、程序公開、關鍵環(huán)節(jié)的競爭過程公開。在各種媒體高度發(fā)達的今天，應該鼓勵競爭性選拔干部的競爭關鍵環(huán)節(jié)通過網(wǎng)絡等媒體向社會公開，以公開性保證競爭的公平性。三是要以完善民主監(jiān)督的程序安排來防范競爭風險。在競爭性選拔干部過程中必須做好監(jiān)督程序的前置和全過程監(jiān)督程序，建立起由紀檢機關、民主人士、干部群眾、媒體輿論組成的立體監(jiān)督網(wǎng)絡，實行競爭過程的逐程序監(jiān)督審核流程控制，將民主監(jiān)督真正落到實處。四是要通過探索干部“下”的途徑建立競爭性選拔干部的糾錯機制。

第五，要以職位勝任力為基礎建立競爭性選拔干部的標準控制體系。德才兼?zhèn)?、以德為先的用人標準必須具體化為職位的勝任力標準體系，才能通過相應的程序控制選出真正符合標準的干部。對于德的標準各種職位的要求具有同質性，而對于才的標準各種職位就會表現(xiàn)出明顯的差異性，因此只有確定科學的標準控制體系，才能最終實現(xiàn)競爭性選拔的目標。一是要在職務分析基礎上建立職位勝任力控制標準。這就是要有明確的任職標準和條件，對德和才的標準都應該具體化為一定數(shù)量的可檢測指標，這些指標可以包括正反兩個方面，正向指標是指競爭者的德、才必須符合哪些條件才能夠達到職位勝任的最低標準，才能夠有資格進入下一程序的競爭；反向指標是指競爭者的德、才情況一旦符合了哪幾項條件就一定不適合擔任相應的職位，就沒有資格進入下一程序的競爭。這樣就使得對用人標準的判斷有了一個相對剛性的尺度。二是要根據(jù)職位特點科學確定競爭內(nèi)容，這就是形成“突出崗位特點，注重能力實績”［9］的科學的競爭內(nèi)容，無論是筆試、面試還是演講答辯，都必須堅持這個導向。突出崗位特點就是要根據(jù)“干什么考什么”的原則，使競爭內(nèi)容與工作實際緊密結合，更具有工作的專業(yè)性和競爭的針對性，最大限度地降低競爭中的偶然性因素，使干得好的能夠脫穎而出。注重能力實績就是要著重考察競爭者的解決問題能力、科學發(fā)展思路和工作創(chuàng)新精神。通過科學的競爭內(nèi)容將更多的機會給予實干、能干者。三是要根據(jù)職位特點確定合適的競爭方法，目前的競爭方法主要有筆試、面試、無領導小組討論、演講答辯、素質測試等方法，不同層次的職位和不同類別的職位適用哪些競爭方法，應該有明確的規(guī)范，從一般意義上說，不同的方法對于不同職位的適用性應該是同質性的，本質區(qū)別在于相同競爭方法承載的競爭內(nèi)容的變化，黨政領導干部更側重價值理念、戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新能力、領導能力的內(nèi)容考察，而專業(yè)類、業(yè)務類干部則應更側重于專業(yè)素質、業(yè)務能力等方面的考察。在競爭方法的創(chuàng)新上，應該積極借鑒各種新的能力素質測試方法，如領導干部的心理測驗、人格測試等。四是要建立科學的考評考察體系。對于競爭者競爭過程中能力素質的考評與日常情況的考察是綜合判斷競爭者德、才、能、績的基本手段。競爭過程中的核心環(huán)節(jié)是演講答辯環(huán)節(jié)，如何給出正確的判斷直接關系選人用人的準確性。因此，必須組成一個具有專業(yè)性、權威性、廣泛性的考官團，由相關系統(tǒng)的領導、業(yè)務專家、心理學家、行政能力測評專家和群眾代表等組成，以保證考評的客觀性、公正性、科學性。而組織考察作為黨管干部原則的重要體現(xiàn)和實踐途徑，直接影響用人決策的質量，更應著重于在提高考察科學性的基礎上實現(xiàn)考察的真實性，通過程序規(guī)范實現(xiàn)考察主體公開、考察對象公開、考察過程公開、考察內(nèi)容公開、民意渠道公開、考察結果公開，并建立考察責任制和失察責任追究制度。

［1］毫不動搖地推進干部人事制度改革［N］.人民日報，2009-12-19，（3）.

［2］［6］［7］［8］［9］中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定［C］.北京，人民出版社，2009.17、20、20、21、21.

［3］《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》.中辦發(fā)［2009］43號.

［4］［5］胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話［C］.北京，人民出版社，2011.12、13.