文◎陳天生 李長盟

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)食品安全執(zhí)法監(jiān)督的思路

文◎陳天生*李長盟**

目前我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)主要有食品安全委員會(huì)、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)機(jī)構(gòu)管理，但頻頻出現(xiàn)的食品安全事故表明了這種監(jiān)管模式存在弊病，針對(duì)當(dāng)前和未來一段時(shí)間內(nèi)，這種監(jiān)管模式不可能得到大的調(diào)整的現(xiàn)狀，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督已成為解決我國食品安全監(jiān)管不力的應(yīng)急措施。

一、我國食品安全監(jiān)管方面存在的問題

（一）分段監(jiān)管存在弊端

1.職能不清，相互推諉。在我國分段監(jiān)管的體制下，每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工看似都很明確，但現(xiàn)實(shí)中不同機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職責(zé)實(shí)際上并不明確。像在屠宰場監(jiān)管瘦肉精問題，商務(wù)部門認(rèn)為應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門管理；農(nóng)業(yè)部門則認(rèn)為應(yīng)由檢疫部門和商務(wù)部門負(fù)責(zé)。

2.各管一段，存在監(jiān)管盲區(qū)。分段監(jiān)管表面上看是層層設(shè)卡，重重監(jiān)管，實(shí)質(zhì)上很難做到監(jiān)管鏈條的無縫銜接，導(dǎo)致存在監(jiān)管盲區(qū)。

(二)地域化監(jiān)管存在弊端

目前，我國特別強(qiáng)調(diào)食品安全地域化管理的重要性，這容易產(chǎn)生下列問題：

1.導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行。由于地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是地方財(cái)政供給，因而很可能更多關(guān)注本地區(qū)利益，往往不顧及國家的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)本地的食品安全違法行為睜一只眼、閉一只眼。

2.導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任錯(cuò)位?，F(xiàn)在，一個(gè)地方銷售的食品很多是來自外地，甚至是外國，在此種情形下，把監(jiān)管責(zé)任全部推給地方政府是不現(xiàn)實(shí)的。如瘦肉精問題，按照我國目前屬地化管理的規(guī)定，哪里產(chǎn)出的豬肉，就由哪里檢測，并負(fù)責(zé)出具檢測報(bào)告；銷售地區(qū)卻沒有檢測瘦肉精的規(guī)定，這就使監(jiān)管出現(xiàn)了漏洞，給瘦肉精豬肉流入市場帶來了可乘之機(jī)。

（三）食品安全檢測制度不完善

從檢測技術(shù)來看，我國缺乏先進(jìn)的檢測技術(shù)，對(duì)于一些毒害物質(zhì)（特別是新的毒害物質(zhì)）缺乏有效的檢測手段。

檢測費(fèi)用得不到保障。地方政府對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障力度還不夠，執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往得從辦公經(jīng)費(fèi)中擠出錢來支付檢驗(yàn)費(fèi)用，這就造成執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢驗(yàn)的積極性不高，往往采取以罰代管的方式，影響執(zhí)法效果。

（四）執(zhí)法行為缺乏長效機(jī)制

目前，我國的食品安全執(zhí)法活動(dòng)缺乏連續(xù)性，往往是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布條文，進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查、處理。無法從根本上解決食品安全的問題。

二、我國檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法監(jiān)督的缺陷

（一）檢察機(jī)關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律、法規(guī)不健全

國務(wù)院公布實(shí)施的 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中關(guān)于“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)接受檢察監(jiān)督的規(guī)定”僅僅是原則性的規(guī)定，既沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督的方式，也沒有規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不接受監(jiān)督的法律責(zé)任。在《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》中規(guī)定了：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，經(jīng)審查或者調(diào)查后認(rèn)為情況基本屬實(shí)的，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況、要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案卷材料，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合。”但沒有規(guī)定相應(yīng)的程序和執(zhí)法機(jī)關(guān)不配合時(shí)的責(zé)任追究機(jī)制，使行政執(zhí)法監(jiān)督很難發(fā)揮作用。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法監(jiān)督的手段有限

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全行政執(zhí)法的監(jiān)督手段有限，主要有兩種：一是通過查辦執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件達(dá)到監(jiān)督的目的；二是大量的一般的違法違紀(jì)行為，只能根據(jù) 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對(duì)涉嫌犯罪的案件，當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送司法機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之后，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。但檢察建議沒有強(qiáng)制性約束力，食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)若不采納，檢察機(jī)關(guān)也無可奈何。

（三）檢察機(jī)關(guān)缺乏食品安全執(zhí)法信息

一方面，目前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處案件的情況并不及時(shí)、充分向外界公開。檢察機(jī)關(guān)只能通過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)和接受控告、舉報(bào)等途徑了解到案件，后者僅是個(gè)別情況，若前者不通報(bào)查處情況，檢察機(jī)關(guān)就根本無從知曉，無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，談不上“要求移送”。

另一方面，即使食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)提供給檢察機(jī)關(guān)材料，也往往較少，只提供其認(rèn)為可以提供的材料，檢察機(jī)關(guān)看不到材料的全部，等到檢察機(jī)關(guān)收到行政機(jī)關(guān)的備案材料時(shí)，往往已經(jīng)過了一段時(shí)間，很多案件已經(jīng)喪失了最佳的取證時(shí)機(jī)，此時(shí)的監(jiān)督顯得相當(dāng)無力，不利于對(duì)食品安全犯罪的有效遏制和有力打擊。

三、食品安全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

（一）細(xì)化檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力

對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督除可以利用現(xiàn)行的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、檢察建議權(quán)外，還要享有下列權(quán)力：一是知情權(quán)和查閱權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處食品安全案件時(shí)，將有關(guān)文書和調(diào)查材料向檢察機(jī)關(guān)備案，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)查閱食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)的立案文書、行政處罰文書及相應(yīng)資料；二是建議行政處罰權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員違反法律、法規(guī)和有關(guān)制度，情節(jié)輕微，不構(gòu)成犯罪的，有權(quán)向其主管機(jī)關(guān)予以通報(bào)，建議給予黨政紀(jì)處分；三是糾正權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)通過消極處理案件等辦法阻礙案件順利移交的應(yīng)予糾正；四是移送案件建議權(quán)。如果發(fā)現(xiàn)食品安全案件確有移送必要而執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有移送，檢察機(jī)關(guān)可提出移案建議，食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

（二）建立檢察機(jī)關(guān)提前介入制度

對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的，可以主動(dòng)及時(shí)派員提前介入，引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)圍繞案件定性收集、固定和保全證據(jù)。

（三）加強(qiáng)食品安全案件的立案監(jiān)督力度

一是加強(qiáng)對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，因?yàn)槭称钒踩缸锇讣话阆扔蓤?zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，然后再移交公安機(jī)關(guān)。二是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，由于大多數(shù)案件的偵查終結(jié)權(quán)控制在公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)立案、撤案隨意性很大。

（四）明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取的證據(jù)在刑事訴訟中的效力

第一，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的書證、物證等實(shí)物證據(jù)，按照《刑事訴訟法》規(guī)定，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)；第二，對(duì)有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論等專門性證據(jù)材料，司法機(jī)關(guān)只作程序?qū)彶?，即可決定是否作為刑事訴訟證據(jù)；第三，對(duì)在執(zhí)法過程中制作的調(diào)查筆錄、詢問筆錄，以及行政相對(duì)人的陳述筆錄等言詞性證據(jù)材料，原則上要求司法人員重新制作或收集，但確因有不可抗拒原因無法重新收集的，應(yīng)將其作為間接證據(jù)，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)查證與其他證據(jù)吻合，相互印證違法事實(shí)的，可以作為刑事訴訟證據(jù)；第四，檢察機(jī)關(guān)提前介入或參與聯(lián)合調(diào)查的涉罪案件，按照高檢院、公安部有關(guān)刑事訴訟規(guī)定制作的調(diào)查筆錄等言詞性證據(jù)材料，應(yīng)視為刑事司法機(jī)關(guān)提取，直接作為刑事訴訟的證據(jù)使用。

（五）明確食品安全案件移送標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)在查處案件時(shí)，要將涉及犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)。應(yīng)在立法上明確移送標(biāo)準(zhǔn)，將刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)和刑事立案標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)不明、難以定性的案件，執(zhí)法機(jī)關(guān)必須移送處理，特別是違法行為造成嚴(yán)重后果、影響較大的案件，執(zhí)法機(jī)關(guān)要及時(shí)邀請(qǐng)檢察院、公安機(jī)關(guān)參與案件討論與調(diào)查。要嚴(yán)格食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)移送案件的時(shí)間限制和責(zé)任追究制度。

（六）綜合利用檢察權(quán)，對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)督

預(yù)防部門可結(jié)合典型案例開展職務(wù)犯罪預(yù)防活動(dòng)，使檢察機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑邦A(yù)防，預(yù)防和減少食品安全職務(wù)犯罪案件的發(fā)生；控申部門利用 “心連心”網(wǎng)站、舉報(bào)接待室、電話舉報(bào)等方式加強(qiáng)食品安全犯罪宣傳力度，使廣大民眾了解和舉報(bào)食品安全犯罪；公訴部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品安全案件有罪判無罪、重罪輕判的審查，及時(shí)與法院加強(qiáng)溝通，依法提出抗訴；民行部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品安全犯罪的公益訴訟，對(duì)沒有提起民事訴訟的，民行部門應(yīng)提起公益訴訟，切實(shí)維護(hù)人民群眾的切身利益。

*河南省唐河縣人民檢察院副檢察長[473400]

**河南省唐河縣人民檢察院[473400]