文◎北京市石景山區(qū)人民檢察院課題組

基層社會矛盾化解的檢察視角分析*

文◎北京市石景山區(qū)人民檢察院課題組**

世界各發(fā)達國家發(fā)展軌跡中呈現(xiàn)的經(jīng)濟水平與社會矛盾的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)成為一個必然規(guī)律，中國也不例外。當下中國在經(jīng)濟高速發(fā)展與急劇轉(zhuǎn)型的雙重作用下正面臨著日益凸顯的社會矛盾與危機，對現(xiàn)有的危機管理制度和法治機制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)作為我國專設(shè)的法律監(jiān)督機關(guān)，在依法治國、化解社會矛盾過程中擔(dān)負著重要的職責(zé)和使命?；诖耍疚囊詸z察為視角，分析評價并構(gòu)建社會矛盾化解的法律機制，以探尋社會管理法制機制之創(chuàng)新之路。

一、檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的理論基礎(chǔ)

（一）政治基礎(chǔ)

當前，因利益訴求引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾層出不窮，影響了社會和諧穩(wěn)定。許多涉及群眾利益和社會公正的問題又以舉報、控告、申訴等形式匯集到檢察機關(guān)，導(dǎo)致群眾涉檢信訪呈逐年上升態(tài)勢，集體訪、告急訪和纏訪情形時有發(fā)生。與此同時，大量社會矛盾發(fā)端、集中在基層，如果處理不及時很容易導(dǎo)致矛盾累積、升級甚至演化為群體事件。同時，黨中央提出了構(gòu)建和諧社會的治國理念。在這種時代背景下，2009年12月18日，周永康同志在全國政法工作電視電話會議上明確要求政法機關(guān)深入推進 “社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作。三項重點工作的提出，是黨中央面對新形勢而做出的重大戰(zhàn)略部署，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，準確把握新時期政法工作規(guī)律，有效解決影響社會和諧穩(wěn)定問題的治本之策。三項重點工作的提出，不僅為今后我國檢察機關(guān)的工作指明了方向，也為檢察機關(guān)深入推進社會矛盾化解工作提供了政治基礎(chǔ)。

（二）法律基礎(chǔ)

人民檢察院是我國憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機關(guān)。很多社會矛盾源自基層國家機關(guān)的執(zhí)法、司法不作為、不規(guī)范、不公正。群眾對檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、解決利益訴求的要求也比較強烈。對這些問題進行法律監(jiān)督正是檢察機關(guān)的法律職責(zé)和歷史使命。一方面，檢察機關(guān)應(yīng)通過嚴格執(zhí)法辦案化解社會矛盾，依法全面履行批捕起訴、查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪。因為執(zhí)法辦案本身就是解決矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的工作，是檢察機關(guān)推進社會矛盾化解的首要任務(wù)和基本途徑。［1］另一方面，檢察機關(guān)應(yīng)加強對立案、偵查活動、刑事審判、民事審判、行政訴訟活動的法律監(jiān)督，依法糾正案件錯誤，依法開展國家賠償，切實維護群眾的合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定。目前，大量社會矛盾發(fā)端、集中在基層。把法律監(jiān)督向基層延伸，既是黨中央對檢察機關(guān)的要求，也是人民群眾的期盼。

（三）理念基礎(chǔ)

黨中央提出的和諧社會理念是檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的理念基礎(chǔ)。社會主義和諧社會并不是沒有矛盾糾紛的社會，而是糾紛能夠及時化解、社會關(guān)系能夠迅速修復(fù)的社會。法律是解決利益紛爭、化解社會矛盾的一種基本方式，但不是唯一方式。檢察機關(guān)參與社會矛盾化解就不能僅限于傳統(tǒng)的法律監(jiān)督方式，而應(yīng)當將法律監(jiān)督與其他方式（如調(diào)解）相結(jié)合。此外，我國現(xiàn)有的法律還不盡完善，有的還存在不合理之處，檢察機關(guān)不能簡單以當事人的申訴控告沒有法律規(guī)定或者不符合法律規(guī)定而推諉，而應(yīng)當采取積極的態(tài)度予以化解。最后，為深入化解社會矛盾，檢察機關(guān)不應(yīng)僅評價當事人的行為，還應(yīng)當探究矛盾背后的原因并采取相應(yīng)對策，以從根本上解決問題。

二、檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的司法現(xiàn)狀

（一）檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的范圍與類型

1.檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的范圍界定。檢察機關(guān)化解的“矛盾”既包括控告人、申訴人與國家機關(guān)之間的矛盾，還包括執(zhí)法辦案中涉案人員當事人之間的矛盾。理由如下：（1）檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，因而其參與化解的社會矛盾應(yīng)是與法律有關(guān)的社會矛盾，而非一切社會矛盾。（2）人民檢察院的法律監(jiān)督職責(zé)決定了其應(yīng)對人民群眾反映的國家機關(guān)執(zhí)法、司法的違法、不規(guī)范行為進行監(jiān)督。（3）黨中央提出的“社會矛盾化解”工作是為了確保國家與社會和諧穩(wěn)定，并非局限于處理國家機關(guān)與人民群眾的矛盾，因此，執(zhí)法辦案本身就是化解社會矛盾的一部分。

2.檢察機關(guān)化解基層矛盾的類型。檢察機關(guān)的角色定位決定了其主要是依托執(zhí)法辦案來化解社會矛盾。因此，檢察機關(guān)化解社會矛盾的類型也就是其辦理案件的類型。（1）檢察機關(guān)依法辦理的刑事案件。包括審查批捕案件、審查起訴案件、職務(wù)犯罪立案偵查案件。（2）訴訟監(jiān)督案件。包括刑事立案監(jiān)督案件、偵查監(jiān)督案件、民事行政申訴案件、監(jiān)所監(jiān)督案件等。（3）其他控告申訴案件。包括對國家行政機關(guān)、司法機關(guān)等違法行為的控告案件、對檢察機關(guān)處理案件不滿提出申訴、復(fù)議的案件以及對干警違法違紀的控告案件。

（二）檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的機構(gòu)和模式

1.矛盾化解機構(gòu)。（1）專設(shè)部門?？厣瓴块T是檢察機關(guān)化解社會矛盾的專設(shè)機構(gòu)。它通過舉報宣傳、舉報受理、來信來訪受理、案件線索分流以及舉報線索的初查及申訴案件的受理審查等來開展工作，發(fā)揮著化解矛盾的“窗口”職能。以北京市某基層檢察院為例，在2008至2010年的三年間，控申部門共處理來信來訪近1000余件，辦理舉報初查、刑事申訴等案件400余件，而且沒有出現(xiàn)一例到中央政法部門及重點地區(qū)越級訪。（2）辦案部門。辦案部門是通過執(zhí)法辦案活動來化解社會矛盾的。檢察機關(guān)的辦案部門有偵監(jiān)部門、公訴部門、民行部門、監(jiān)所部門、反貪部門、反瀆部門等。其中，偵監(jiān)部門的審查批捕、立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督職能，公訴部門的審查起訴職能，民行部門的民事行政案件審判監(jiān)督職能，監(jiān)所部門的監(jiān)督檢查職能，以及反貪、反瀆部門對職務(wù)犯罪的偵查職能，其案件辦理程序、辦理質(zhì)量及效果都直接影響到人民內(nèi)部矛盾的化解。（3）外宣部門。外宣部門是檢察院對外宣傳的喉舌，在檢察新聞宣傳與輿情引導(dǎo)發(fā)揮著重要作用。通過結(jié)合檢察機關(guān)實際辦理的各類案件，及時收集研判帶有苗頭性、傾向性、聚集性的輿情信息，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考；撰寫、發(fā)表各類評論，積極開展網(wǎng)絡(luò)涉檢輿情的引導(dǎo)，疏導(dǎo)公眾情緒，平息惡意炒作。

2.矛盾化解模式。（1）內(nèi)部化解模式。內(nèi)部化解是指檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部化解模式，具體又可分為單一部門模式和聯(lián)合化解模式。單一部門模式是指控申部門單獨即可化解涉案矛盾的模式。聯(lián)合化解模式是指涉檢案件與兩個及以上辦案部門有關(guān)，因而由兩個以上部門聯(lián)合化解的辦案模式。以苑某某信訪案為例，苑某某反映被安某某利用街委會主任職務(wù)便利,挪用公款14余萬元?？厣晏帉彶楹髮讣D(zhuǎn)交反貪部門辦理。反貪部門初查認定安某某涉嫌挪用公款不成立，不予立案。后反貪局與控申處約見舉報人苑某某，宣布了不立案決定，并進行了細致的釋法說理工作。（2）內(nèi)外聯(lián)合化解模式。首先要爭取同級黨委、人大或者上級院的支持。以于某涉外信訪案為例，檢察機關(guān)考慮到案件涉及公安、法院、首鋼等各個部門，案情復(fù)雜且敏感，積極爭取黨委、上級院的支持。上級院經(jīng)常給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)，區(qū)委政法委領(lǐng)導(dǎo)及時協(xié)調(diào)召開聯(lián)席會，并多次協(xié)調(diào)社區(qū)居委會、人民調(diào)解員等基層組織，幫助共同做好停訪息訴工作，為順利推進化解工作提供了有力支持。其次要同涉案相關(guān)單位溝通協(xié)商，共同化解。如于某某控告某法院法官涉嫌執(zhí)行判決濫用職權(quán)一案，檢察機關(guān)考慮到被控告人并不存在被控告的犯罪事實，控告人纏訪鬧訪檢法兩院，影響了司法權(quán)威，在區(qū)委政法委的協(xié)調(diào)下，多次與區(qū)法院溝通聯(lián)系其信訪問題的解決辦法，效果顯著。

（三）檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的工作機制

1.涉檢信訪專門工作機制。比較成熟的做法有：風(fēng)險評估預(yù)警機制，領(lǐng)導(dǎo)包案制，大控申機制，外部溝通協(xié)作機制等。

2.輕微刑事案件和解不捕、不訴機制。為有效化解社會矛盾，減少對抗，實現(xiàn)涉案雙方當事人的“雙贏”局面，不少基層檢察院推行了輕微刑事和解案件不捕、不訴工作機制。

3.檢調(diào)對接工作機制。檢調(diào)對接是指檢察機關(guān)在辦理案件工作中，將有關(guān)社會矛盾糾紛移送人民調(diào)解委員會，在人民調(diào)解委員會主持和檢察機關(guān)的參與下，通過調(diào)解方式化解糾紛，使遭受破壞的社會關(guān)系得以修復(fù)的工作機制。

4.檢務(wù)接待創(chuàng)新機制。北京市檢察機關(guān)為推進基層社會矛盾化解，積極推進檢務(wù)接待方式創(chuàng)新。如有的檢察院開發(fā)了案件查詢系統(tǒng)，便于及時準確為群眾查詢案件所處階段、辦案進度等；有的則探索實行檢察官聯(lián)絡(luò)室、法制村長、社區(qū)檢務(wù)工作站、下訪巡訪等舉措。

5.刑事被害人救助機制。在刑事被害人遭受犯罪行為侵害，無法及時獲得有效賠償?shù)那闆r下，由國家給予適當?shù)慕?jīng)濟資助，幫助刑事被害人或其近親屬緩解經(jīng)濟困難、舒解精神痛苦，具有救急撫慰性質(zhì)。對于符合救助條件的，檢察機關(guān)可主動提出救助意見。

三、檢察機關(guān)化解基層社會矛盾做法之評析

（一）涉檢矛盾的類型及特點

1.涉檢矛盾的類型。（1）法制規(guī)則引發(fā)矛盾。在法治社會視野下，法律事實取代了客觀事實成為裁判的根據(jù)。由此決定，誰掌握了證據(jù)，誰就能成為法律訴求的贏家。囿于法治意識的淡薄以及取證能力的局限性，很多案件的訴求人因沒有證據(jù)被判敗訴或者其訴求不被支持。（2）執(zhí)法不當使矛盾惡化。部分案件與執(zhí)法辦案機關(guān)違法（不）辦案、拖沓辦案、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法作風(fēng)生硬息息相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，執(zhí)法不當導(dǎo)致矛盾的類型有四類，分別是執(zhí)法不作為拖出來的，執(zhí)法不公正逼出來的，執(zhí)法不規(guī)范惹出來的，執(zhí)法不扎實不細致帶出來的。（3）當事人原因?qū)е旅茈y以化解。不可否認的是，現(xiàn)實中也有少數(shù)控告人訴求雖毫無根據(jù)，但性情偏執(zhí)，為獲得利益無理取鬧、纏訪纏訴。（4）不平等對待誘發(fā)“無理鬧訪”?，F(xiàn)實中確實存在“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的不當做法，誘發(fā)相關(guān)人員加入到鬧訪行列中。

2.涉檢矛盾的特點。（1）涉檢訴求絕大多數(shù)與檢察機關(guān)辦案業(yè)務(wù)及法律監(jiān)督職責(zé)相關(guān)。如某基層檢察院三年來共化解各類矛盾452起，其中不捕、不訴、不立案釋法說理案件99起，立案監(jiān)督案件47件，審判監(jiān)督案件105件，刑事申訴案件58件，其他初查案件143件。這些案件中有431起案件與檢察機關(guān)辦案業(yè)務(wù)或法律監(jiān)督職責(zé)相關(guān)，占95.4%。（2）有理訴求與無理訴求并存。其中，“有理訴求”是指其訴求符合法理或事理，包括有法律依據(jù)的訴求和“法度之外，情理之中”的訴求兩部分內(nèi)容?！盁o理訴求”是指即不符合法理、亦不符合事理的訴求，即無理訴求。不少案件屬于有理訴求與無理訴求交織在一起。據(jù)統(tǒng)計，絕大多數(shù)案件均屬于有理訴求案件或者有理訴求與無理訴求交織案件，無理訴求案件低于10%。（3）矛盾化解工作環(huán)節(jié)相對集中。涉檢矛盾化解工作主要集中在控申部門和民行、偵監(jiān)、公訴、反貪等辦案部門。據(jù)統(tǒng)計，這些部門的矛盾化解量占所有的95%以上。

（二）對現(xiàn)行矛盾化解實踐做法的評析

在各級黨委、黨組織的關(guān)心支持下，在上級院的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，檢察機關(guān)化解基層社會矛盾取得了很大的成績，80%以上的案件得到成功化解，有效地履行了法律監(jiān)督職能，維護了老百姓的合法權(quán)益，維護了社會穩(wěn)定。在化解社會矛盾的過程中，各級檢察機關(guān)積極探索相關(guān)機制和做法，基本上形成了符合自身特點的矛盾化解機制。

當然，由于各種原因，檢察機關(guān)矛盾化解工作與人民群眾的利益訴求還有一定的差距，存在一些不足之處，具體體現(xiàn)在：

1.矛盾化解機制缺乏組織性。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間、與外部機構(gòu)之間的整合有待進一步加強。在構(gòu)建“大控申”的要求下，不少檢察機關(guān)整合內(nèi)部資源甚至借助外部資源，積極化解社會矛盾。但是，這種化解機制的組織性不強，既沒有常設(shè)的組織機構(gòu)，也沒有將這種機制以制度的形式固定下來，導(dǎo)致矛盾化解工作散亂無序。

2.矛盾化解機制缺乏體系性。目前，檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的做法正處于探索階段，雖然有的業(yè)務(wù)部門制定了一些規(guī)范性文件和做法，但僅限于某個或某些部門，缺乏與其他部門的聯(lián)合，全院性的規(guī)范性文件和工作機制更少，缺乏體系性。此外，有的工作機制之間還存在交叉、重合之處。

3.矛盾化解機制缺乏針對性。目前，檢察機關(guān)化解矛盾采取統(tǒng)一的方式應(yīng)對不同類型的矛盾。盡管也將矛盾的等級做過一些劃分，但這只是縱向的區(qū)分，針對不同矛盾類型的橫向劃分做法 （如有理信訪與無理信訪的區(qū)分）卻不常見。

四、檢察機關(guān)化解基層社會矛盾的走向

（一）樹立正確的執(zhí)法理念

1.依法辦事是化解社會矛盾的根本途徑，任何矛盾化解的方法都不同沖破法治的底線，不能以犧牲法治為代價。任何化解社會矛盾方法都應(yīng)當制度化、統(tǒng)一化，通過制度解決問題。在化解矛盾的過程中，辦案人員必須堅信法律本身是公正、公平的，只要依法辦事就能實現(xiàn)社會的公平正義，決不能委曲求全，將化解矛盾凌駕于法律之上，本末倒置，為了化解矛盾而喪失法治原則。

2.矛盾化解的范圍應(yīng)與檢察機關(guān)的地位與職能相符合。有的地方檢察機關(guān)為追求創(chuàng)新，主動下訪，將資助貧困老年人和失學(xué)大學(xué)生作為化解社會矛盾的新舉措進行宣傳。這種做法本身有利于化解社會矛盾，但與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位和職能存在一定的差距，有“越權(quán)”的嫌疑。在化解社會矛盾的過程中，檢察機關(guān)應(yīng)當擺正自己的角色定位，不能為了追求所謂的創(chuàng)新而 “越權(quán)”，更不能為了開墾領(lǐng)域而 “荒了自家田”。

3.應(yīng)堅持執(zhí)法辦案與矛盾化解的有機統(tǒng)一。檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的過程就是化解社會矛盾的過程，化解矛盾是執(zhí)法辦案的應(yīng)有之義?！把劾镏挥芯碜冢种兄挥蟹l”的司法做法往往會背離法的精神，其司法的社會效果必將大打折扣。［2］檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案時，不僅應(yīng)將犯罪事實與法條進行對照，還應(yīng)考量被害人是否有過錯，綜合評析被告人的人身危險性和社會危害性，深入分析案發(fā)的原因，積極尋求對策進行解決。

（二）堅持“分類化解”的工作方法

“分類化解”是具體問題具體分析的哲學(xué)方法在矛盾化解工作中的具體運用。它強調(diào)應(yīng)根據(jù)不同矛盾的類型及產(chǎn)生原因制定不同的化解對策，以達到治本的效果。

1.有理信訪的工作方法。（1）依照法律程序辦事，對于控告人的合法訴求積極履行法律監(jiān)督職責(zé)，切實維護控告人的合法權(quán)益。（2）對于雖不合法但“合理”的案件，還應(yīng)深入分析案件發(fā)生的原因，認真研判案件中當事人訴求的“合理”成分，通過與事發(fā)部門、主管單位溝通協(xié)調(diào)、制發(fā)檢察建議等方式參與社會管理創(chuàng)新，避免類似糾紛的再次發(fā)生。（3）對于因社會管理問題導(dǎo)致的有理信訪案件，在控告人的訴求得不到滿足的情況下，可考慮通過社會救助的方法進行解決。

2.無理信訪的工作方法。（1）對于無理信訪案件，檢察機關(guān)應(yīng)堅持“程序化解”的理念，引導(dǎo)控告人走法律程序，在此過程中對其釋法說理，增強其法律意識。（2）對于窮盡法律程序仍不能息訴罷訪的無理申訴者，應(yīng)當組織相關(guān)人員公開聽證、公開答復(fù)，確保程序公開、透明。（3）在前兩項工作都完成的情況下，如果仍不能息訴罷訪，應(yīng)確立案件退出機制，將案件從信訪案件中剝離出來，不再受理。

（三）探索多元化的糾紛解決方式

1.在化解矛盾糾紛工作中，檢察機關(guān)應(yīng)堅持多措并舉，樹立“調(diào)解”、“和解”也是執(zhí)法的觀念，將調(diào)解、和解優(yōu)先原則貫穿于執(zhí)法辦案之中，積極完善 “檢調(diào)對接”工作機制，努力實現(xiàn)案結(jié)事了、息訴罷訪。

2.要把解決法律問題與解決管理問題、解決民生問題、解決思想問題緊密結(jié)合起來，積極釋法說理，疏導(dǎo)控告人情緒，使其明法悉理；通過協(xié)調(diào)、建議堵塞社會管理漏洞；建立健全涉檢信訪救助資金制度，將檢察機關(guān)救助與政府救助、社會救助銜接起來，最大限度保障涉案人員的基本生活。

3.培養(yǎng)民眾多元化的糾紛解決意識。大力宣傳替代性訴訟，在公眾中樹立“差一點的和解也勝過完美的訴訟”的觀念，引導(dǎo)公民權(quán)衡利弊選擇不同的處理機制。讓沖突主體根據(jù)自身情況選擇最佳的糾紛解決方式，會讓糾紛得到最合理、最有效的解決。

（四）完善現(xiàn)有的矛盾化解機制

1.加強檢察機關(guān)化解矛盾的組織性建設(shè)，成立專門的涉檢矛盾化解領(lǐng)導(dǎo)小組及常設(shè)性機構(gòu) （控申處）。制定規(guī)范性文件，將檢察機關(guān)內(nèi)部各部門之間及其與外部機構(gòu)之間的關(guān)系以制度的形式予以規(guī)范。

2.制定檢察機關(guān)矛盾化解的總體方案，規(guī)定其原則、機構(gòu)、各部門的職責(zé)分工及運行程序等。在此基礎(chǔ)上各部門可根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點制定內(nèi)部具體的矛盾化解方案。

3.建立矛盾化解的分類治理機制，對涉檢矛盾進行分類，在此基礎(chǔ)上分別確立有理信訪的矛盾化解機制和無理信訪的矛盾化解機制。

注釋：

［1］《最高人民檢察院關(guān)于深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》

［2］苗生明：《關(guān)于執(zhí)法層次、辦案效果與刑事政策的思考》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010年第5期。

*此論文系國家檢察官學(xué)院科研基金資助項目。

**課題組成員：萬建成，男，北京市石景山區(qū)人民檢察院副檢察長；舒雋英，女，北京市石景山區(qū)人民檢察院控申處處長；王碩蕾，女，北京市石景山區(qū)人民檢察院組宣處處長；關(guān)振海，男，北京市石景山區(qū)人民檢察院助理檢察員，法學(xué)博士；楊敏，女，北京市石景山區(qū)人民檢察院助理檢察員，法學(xué)碩士［100043］。