文◎翟二闖

論行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督

文◎翟二闖*

*河南省鄭州市金水區(qū)人民檢察院［450002］

行政執(zhí)法行為是代表國家行使行政權(quán)力的行政主體為維護經(jīng)濟與社會生活秩序、實現(xiàn)行政目標，按法定權(quán)限和程序?qū)嵤┑木唧w行政行為。行政執(zhí)法權(quán)因其強制性、單方性、主動性、范圍的廣泛性、手段的靈活性等特征，決定了其對行政相對人的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)產(chǎn)生重大影響及對社會公共利益強烈干預(yù)的同時，也存在著極大的權(quán)力濫用的危險。盡管各級黨政部門、權(quán)力機關(guān)、政府內(nèi)部、新聞部門及社會公眾等力量對行政行為進行了不同方式的監(jiān)督，并發(fā)揮了一定的積極作用，但其監(jiān)督局限性也較為明顯。檢察機關(guān)是我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，其立足檢察職能，加強對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，對促進依法行政、推動法治進步、構(gòu)建和諧社會具有重大意義。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)

人類社會發(fā)展史表明，沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然走向腐敗。社會文明的演變和進程，是伴隨著對權(quán)力的制約和監(jiān)督而來的。從古羅馬的元老院，到現(xiàn)代社會的議會制，從無序的武力征服到有序的政府管理，從人治到法治，無不反映出人類對權(quán)力制約與監(jiān)督的探索。在當代，行政權(quán)的不斷擴張是對行政權(quán)進行控制的正當性理由。我國檢察機關(guān)對行政執(zhí)法進行監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)主要來自以下幾個方面：

第一，憲法依據(jù)。我國《憲法》第129條明確規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”,國家以根本大法的形式作出這一規(guī)定,一方面闡明了法律監(jiān)督制度是中國國家制度的一項重要內(nèi)容,同時確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位,即檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)。這意味著檢察機關(guān)承擔國家的法律監(jiān)督職能,對國家法律實施的各個領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督,既要監(jiān)督司法機關(guān)的執(zhí)法行為,也要監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為,這既符合立法本意,也為檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了根本法上的依據(jù)。

第二，法律依據(jù)。我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定,人民檢察院通過查處行政執(zhí)法工作人員瀆職、侵權(quán)犯罪,而對違法行政行為進行監(jiān)督。當行政執(zhí)法工作人員的違法行政行為達到構(gòu)成犯罪的程度,人民檢察院就會依照刑事法律去追究其瀆職、侵權(quán)犯罪責(zé)任,在追究瀆職、侵權(quán)犯罪的過程中,行政執(zhí)法活動自然會同時就受到強有力的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第64條規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@是人民檢察院行政檢察間接監(jiān)督行政執(zhí)法活動的方式。以上這些規(guī)定均表明,檢察機關(guān)具有監(jiān)督行政執(zhí)法行為的職責(zé)。

第三，行政法規(guī)及其他依據(jù)。2001年7月國務(wù)院頒布的 《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和2001年12月最高人民檢察院制定的 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,均明確指出,發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)對構(gòu)成犯罪的案件不移送時,檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督;《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定,人民檢察院可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議,說明檢察機關(guān)在辦案時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行政情況的,可以通過發(fā)檢察建議的形式提出意見,促使行政機關(guān)自行糾正,這本身就是在履行監(jiān)督職責(zé);全國人大常委會批準國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第5條規(guī)定:“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督。”,我國的勞動教養(yǎng)制度被認為是一種行政處罰,勞動教養(yǎng)機關(guān)在隸屬關(guān)系上也屬于行政機關(guān),上述規(guī)定充分說明現(xiàn)行法授權(quán)檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)法行為直接進行監(jiān)督方面邁出了現(xiàn)實中重要一步,也為檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)提供了有力的法規(guī)基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀剖析

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要途徑

當前，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要通過四個途徑得以實現(xiàn)：一是在刑事訴訟中，通過自偵和起訴相結(jié)合來實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。反貪、反瀆自偵部門通過立案查處行政執(zhí)法不公背后的職務(wù)犯罪案件，督促有關(guān)行政執(zhí)法部門規(guī)范執(zhí)法行為；公訴部門通過起訴此類職務(wù)犯罪案件，懲治和震懾行政執(zhí)法活動中的違法犯罪行為；二是對與刑事司法領(lǐng)域銜接的行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。主要是指對行政執(zhí)法機關(guān)移送案件行為的監(jiān)督。對涉嫌犯罪的案件，當行政執(zhí)法機關(guān)不移送到司法機關(guān)時，檢察機關(guān)可向行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出檢察建議，監(jiān)督其移送有關(guān)案件，依法追究犯罪分子刑事責(zé)任，糾正有罪不究、有案不移、以罰代刑的違法情形；三是行政訴訟中，在監(jiān)督法院行政訴訟審判行為的同時，實現(xiàn)對行政機關(guān)的具體執(zhí)法活動的監(jiān)督。對于行政機關(guān)的錯誤行政，而在行政訴訟中法院又作出錯誤裁判，支持行政機關(guān)的錯誤決定的，檢察機關(guān)依法進行抗訴，既糾正法院的錯誤裁判，從而糾正行政部門的錯誤決定；四是對行政機關(guān)日常性執(zhí)法活動的監(jiān)督。此類監(jiān)督方法主要有運用檢察建議監(jiān)督行政機關(guān)正確履行職責(zé)。針對違法行政行為損害明確具體的行政相對人，或者損害了公共利益、弱勢群體的利益，但受損后果較輕，或可以彌補的行為，運用檢察建議的方式，監(jiān)督行政責(zé)任主體糾正違法行政行為，停止侵權(quán)，消除侵害；督促、幫助行政機關(guān)積極履行職能，以監(jiān)督人身份支持幫助提起行政訴訟。對于行政機關(guān)怠于行使職權(quán)或由于其不作為，造成國有資產(chǎn)流失的行為，我們不僅運用檢察建議手段，敦促行政機關(guān)積極履行職權(quán)，保護國有資產(chǎn)，而且對通過實施行政權(quán)不能有效保護國家財產(chǎn)的情況，根據(jù)實際需要，對行政機關(guān)提供法律支持或幫助，必要時，以監(jiān)督人的身份支持參加訴訟；代表國家提起公益訴訟。對違法行政侵害國家利益和社會公共利益，用檢察建議和其它方法不足以制止其侵權(quán)的，代表國家提起公益訴訟。

（二）行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督存在的缺陷及成因

1.線索匱乏導(dǎo)致行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督存在盲區(qū)。監(jiān)督信息缺乏，監(jiān)督渠道不夠暢通，行政執(zhí)法涉及面廣，數(shù)量宏大，檢察機關(guān)要從繁多的行政執(zhí)法行為中有針對性地開展監(jiān)督工作，其收集行政執(zhí)法行為信息工作必不可少，但是，由于檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間還未形成一套較為完善的監(jiān)督協(xié)作機制，檢察機關(guān)了解、掌握行政執(zhí)法信息不多，導(dǎo)致開展監(jiān)督渠道空間狹窄。大量涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的行政許可、行政強制、行政處罰中出現(xiàn)諸多惡性事件得不到遏制，足可反映出檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督信息缺乏和監(jiān)督渠道不夠暢通的突出問題。實踐中，因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件數(shù)不勝數(shù)，而向檢察機關(guān)進行控告、舉報的卻微乎其微。其中原因除經(jīng)濟利益驅(qū)使外，行政執(zhí)法機關(guān)對相關(guān)法律規(guī)定的標準掌握不到位程序模糊，也是“以罰代刑”現(xiàn)象存在的本質(zhì)所在。面對線索的匱乏，檢察機關(guān)只能依靠自己發(fā)現(xiàn)線索。眾所周知，檢察機關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮著重要的職能，繁重的工作又導(dǎo)致其難以分出足夠的人力、精力去深查行政執(zhí)法行為的違法線索，導(dǎo)致行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)也就在所難免。

2.立法疏漏導(dǎo)致對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督能力先天不足。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對國家法律、法規(guī)的正確實施進行監(jiān)督是其應(yīng)有的權(quán)力和職責(zé)。刑事訴訟法非常明確、具體地規(guī)定了檢察機關(guān)在刑事訴訟中享有的職權(quán)，例如批捕權(quán)、公訴權(quán)、自偵案件立案、偵查權(quán)、檢察權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、偵查活動監(jiān)督權(quán)、對法庭審理的監(jiān)督權(quán)、抗訴權(quán)、對監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督權(quán)等各種權(quán)力。檢察機關(guān)進行刑事訴訟監(jiān)督是憲法賦予的檢察權(quán)在刑事訴訟中的具體體現(xiàn)，由國家強制力作為后盾。而對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督則由于立法上的不完善呈現(xiàn)出監(jiān)督能力的先天不足。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對行政執(zhí)法機關(guān)監(jiān)督的手段目前只有兩種，一是通過查辦行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件來達到監(jiān)督的目的，但此類案件從統(tǒng)計來看，因“以罰代刑”而受到查處的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件，如徇私舞弊不移交案件、玩忽職守、濫用職權(quán)、貪污受賄案件非常少，比例也小。二是根據(jù) 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對涉嫌犯罪的案件，當行政執(zhí)法機關(guān)不移送司法機關(guān)時，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)之后，可以實施立案監(jiān)督，可以向行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出檢察建議。但是發(fā)出的檢察建議不被采納時如何辦理沒有具體規(guī)定，檢察機關(guān)無法處置。在開展的立案監(jiān)督專項行動中，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的案件線索能否進行檢查？查到什么程度？行政執(zhí)法機關(guān)有沒有義務(wù)配合？在不配合時又怎么辦？檢察機關(guān)如何建議行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件？諸如此類問題，法律沒有明確規(guī)定，也沒有嚴格的程序，檢察機關(guān)主要通過加強與有關(guān)行政執(zhí)法部門的聯(lián)系、達成共識、簽訂會議紀要等形式來開展監(jiān)督工作，難以取得檢察監(jiān)督應(yīng)有的效果。而對行政執(zhí)法的監(jiān)督。

3.保障缺位導(dǎo)致行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督難以落實。國務(wù)院 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定，檢察機關(guān)對涉嫌犯罪的案件，在行政執(zhí)法機關(guān)不移送時，可以提出“檢察建議”，提出建議的前提，還必須是涉嫌犯罪的案件線索。從現(xiàn)實情況分析，經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪案件法律規(guī)定的構(gòu)成犯罪的數(shù)額標準一般較高，而行政執(zhí)法機關(guān)在一次活動中查獲和發(fā)現(xiàn)的當事人的涉案物品（犯罪對象）則很難達到犯罪的數(shù)額和標準。其實很多犯罪不可能就存在這一次，很有可能有窩點或進行多次犯罪活動，行政機關(guān)如果不經(jīng)過深挖細查很難發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)也由于人力、物力等原因無法對案件進行再查，這些復(fù)雜情況令檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督舉步維艱，難以落實。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的機制構(gòu)建

第一，與行政執(zhí)法機關(guān)共建行政執(zhí)法信息庫與行政執(zhí)法統(tǒng)一投訴舉報窗口，建立監(jiān)督平臺。我國的主要行政法如行政處罰法、行政許可法、行政復(fù)議法等均規(guī)定了行政公開原則，政府行政信息公開是檢察機關(guān)獲得行政執(zhí)法信息的制度保障。檢察機關(guān)是我國唯一的法律監(jiān)督機關(guān)，當然有權(quán)力監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為，并對違法的行政執(zhí)法行為進行追究。建立行政執(zhí)法信息庫是檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督本位、有效實現(xiàn)檢察權(quán)，實施對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的平臺和基礎(chǔ)。通過對行政執(zhí)法信息的篩選、分析，幫助行政執(zhí)法機關(guān)甄別違法犯罪案件，有助于提高檢察機關(guān)法律監(jiān)督的能力，同時也有助于填補因案件線索匱乏導(dǎo)致的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的盲區(qū)，得以建立職務(wù)犯罪懲罰預(yù)防的長效機制。

第二，建立案件移送與備案制度，加強檢察機關(guān)對案件進展的跟蹤監(jiān)督。行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法中，對符合刑事追訴標準、涉嫌經(jīng)濟犯罪的案件，在向公安機關(guān)移送的同時應(yīng)報送同級檢察機關(guān)備案；對于已作出行政處罰但事后發(fā)現(xiàn)該案涉嫌犯罪的，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)自發(fā)現(xiàn)之日起三日內(nèi)或于作出行政處罰之日起十日內(nèi)向同級公安機關(guān)移送，同時向檢察機關(guān)抄送《行政處罰決定書》副本。現(xiàn)場查獲的涉案貨值、案件的數(shù)額或其他情節(jié)明顯達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的，應(yīng)當立即移送公安機關(guān)立案查處，并報檢察機關(guān)備案。對于行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪的案件,有關(guān)單位、個人舉報或者群眾反映強烈的，檢察機關(guān)應(yīng)當有權(quán)介入行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法活動，向行政執(zhí)法機關(guān)查詢案件情況。人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)對涉嫌犯罪案件“以罰代刑”，沒有移送的，應(yīng)當向該行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)送《移送涉嫌犯罪案件通知書》，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當在接到通知后三日內(nèi)將案件移送公安機關(guān)，公安機關(guān)應(yīng)當將立案情況向人民檢察院備案。同時，作為配套措施，應(yīng)當賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)的案卷調(diào)閱權(quán)，以確保檢察機關(guān)能夠及時了解行政執(zhí)法機關(guān)或者公安機關(guān)掌握了哪些證據(jù)以及做出的處理是否得當，防止證據(jù)滅失，便于對相關(guān)人員的瀆職犯罪進行調(diào)查。

第三，賦予檢察機關(guān)對拒絕移送刑事案件的行政執(zhí)法人員的處分建議權(quán)和刑事追究權(quán)。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件,或者明知違法行為構(gòu)成犯罪而故意作為一般行政違法行為對行為人先行適用了行政處罰的,有權(quán)要求或責(zé)令行政執(zhí)法機關(guān)將案件移送司法機關(guān)作為刑事案件予以立案。行政執(zhí)法機關(guān)拒絕移送的,可建議監(jiān)察部門或上級行政機關(guān)對不移送案件的行政機關(guān)主管人員和直接責(zé)任人員予以行政處分,并更換辦案人員。有關(guān)行政機關(guān)在接到處分建議后,應(yīng)當限期啟動處分程序,并將處理結(jié)果及時反饋檢察機關(guān)。發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪的,要及時立案查處,追究其刑事責(zé)任。

第四，檢察機關(guān)應(yīng)當介入行政訴訟，支持行政相對人起訴或者提起行政公益訴訟。檢察機關(guān)能否支持受到違法行政行為侵害的行政相對人提起行政訴訟，我國行政訴訟法并未規(guī)定。行政權(quán)具有天生的侵略性與強制性，行政相對人的合法權(quán)益收到違法行政行為侵害時，往往不敢起訴、無力起訴，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到有效的救濟。最高人民檢察院《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中要求:積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟。該意見使得檢察機關(guān)介入行政訴訟、支持行政相對人起訴具有了法律依據(jù)，支持行政相對人起訴的必要性與可行性也得以彰顯。

我國現(xiàn)行法律沒有規(guī)定檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟，但是很多受行政執(zhí)法權(quán)影響的社會公共利益所指向的對象大多為公共物品，當這些公共物品受到破壞時，哪些人可以對此主張權(quán)利以及權(quán)利受侵害的程度和范圍有多大等問題很難明確。在此情況下，要確定原告資格非常困難，即使原告資格能夠確定，根據(jù)經(jīng)濟人假設(shè)理論，當事人從自己的成本收益考慮，許多人也會選擇放棄訴訟。因此，如果固守原有的行政訴訟要件，會放縱很多的行政行為，造成社會公共利益的損害。據(jù)此，必須有一個公共利益的代表者作為原告對違法的環(huán)境行政行為提起訴訟。我國的非政府組織并不十分發(fā)達，這對一部分受害對象廣泛的行政行為的監(jiān)督和救濟制度明顯缺位，而作為國家法律監(jiān)督機關(guān)與唯一公訴機關(guān)的檢察機關(guān)，具有提起行政公益訴訟的天然優(yōu)勢和現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，實際上是檢察機關(guān)法律監(jiān)督途徑的拓寬和對行政檢察監(jiān)督權(quán)的具體化,有利于憲法、行政法有關(guān)規(guī)定的進一步貫徹落實,也是強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的有效途徑。如此，如果行政主體不依法履行職責(zé),執(zhí)法不嚴??違法不究,檢察機關(guān)應(yīng)當以政府機關(guān)為被告提起行政公訴.要求其履行法定的職責(zé),以及要求行政賠償。

第五，完善立法，增強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律保障。完善立法是解決對行政執(zhí)法機關(guān)監(jiān)督不力的根本方法。國家或地方人大應(yīng)盡快完善立法、及早制定和完善有關(guān)落實檢察監(jiān)督權(quán)實施的具體法律法規(guī)。按照“公權(quán)無法律授權(quán)不可為”的司法準則，只有制定了相關(guān)的法律法規(guī)，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的檢察監(jiān)督才有法律依據(jù)，才不再僅僅是依靠黨委或政府建立的聯(lián)系制度或者協(xié)商制度來完成任務(wù)，檢察工作的開展才更有力度。

立法應(yīng)當明確檢察機關(guān)對行政執(zhí)法進行監(jiān)督的界限和范圍。檢察監(jiān)督不是萬能的，不可能對一切行政執(zhí)法行為都進行監(jiān)督。首先，檢察機關(guān)監(jiān)督的是行政執(zhí)法機關(guān)針對外部公民、法人等行政相對人的具體行政行為，而不是行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部的行政行為和抽象的行政行為。其次，檢察機關(guān)監(jiān)督的是行政機關(guān)行政執(zhí)法中涉及的其工作人員貪污受賄、瀆職及涉嫌犯罪案件的處理行為，而不是其他的執(zhí)法行為。

進一步完善信息公開的相關(guān)法律規(guī)定。行政執(zhí)法信息原則上應(yīng)當向監(jiān)督機關(guān)公開，由于現(xiàn)有法律的缺陷，使得這種公開常常難以實現(xiàn)。應(yīng)當將涉及人民群眾切身利益的行政執(zhí)法行為尤其是行政審批、資源配置、行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法行為予以立法規(guī)范，以保障行政執(zhí)法信息向檢察機關(guān)公開。與此同時，應(yīng)當加大行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳力度，廣泛宣傳檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督職能，進一步深化檢務(wù)公開，增強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的社會效果。

第六，建立行政執(zhí)法檢察室或派駐檢察員制度。檢察機關(guān)要與重點行業(yè)、熱點部門和案件發(fā)生較多的行政執(zhí)法機關(guān)協(xié)商設(shè)立檢察室或派駐檢察員，通過協(xié)商確定檢察室或派駐檢察員工作程序、范圍、運作方式等，使檢察干警通過實時監(jiān)督，參與相關(guān)活動，確保法律監(jiān)督工作落實到位。

第七，參照檢察機關(guān)參與重大安全事故調(diào)查的工作模式，對重大行政執(zhí)法案件建立適時介入制度。檢察機關(guān)和行政機關(guān)通過建立制度加以確定，行政執(zhí)法機關(guān)在開展重大執(zhí)法活動時提請檢察機關(guān)介入，以最大限度地減少或杜絕瀆職侵權(quán)案件的發(fā)生。