賈煥銀

(重慶大學法學院，重慶 400045)

湖南法治政府建設(shè)實踐的經(jīng)驗啟示

賈煥銀

(重慶大學法學院，重慶 400045)

2008年以來，湖南省出臺了一系列政策法規(guī)文件，構(gòu)筑形成了全面建設(shè)法治政府“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”的政策法規(guī)格局，并在具體實踐中真抓實干、敢為人先，取得顯著實效，引起全國上下廣泛關(guān)注，形成中國法治政府建設(shè)所謂的“湖南模式”?！胺ㄖ魏稀睂嵺`正在以其獨特的內(nèi)容和魅力促動著中國法治政府建設(shè)全面起航。通過探討促動“法治湖南”建設(shè)實踐動因，詳細分析限權(quán)和服務(wù)為軸的湖南法治政府建設(shè)實踐：一方面通過程序規(guī)控行政權(quán)力，達致“正確地做事”之目的，另一方面通過規(guī)定政府服務(wù)內(nèi)容，追求“做正確的事”之目標。在此基礎(chǔ)上，解析了湖南法治政府建設(shè)實踐的經(jīng)驗啟示。

法治政府 湖南 經(jīng)驗啟示

2008年以來，地處我國中部的湖南省出臺一系列政策法規(guī)文件，構(gòu)筑形成了本省落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，全面建設(shè)法治政府的政策法規(guī)格局，并在具體實踐中真抓實干、敢為人先，取得顯著實效，引起全國上下廣泛關(guān)注，形成了中國法治政府建設(shè)所謂的“湖南模式”。

一、“法治湖南”實踐促動中國法治政府建設(shè)

歷經(jīng)30余年發(fā)展，特別是1995年黨中央明確提出實施依法治國基本方略，建設(shè)法治國家目標以來，中國法制建設(shè)取得長足進步。2011年人代會上吳邦國委員長莊重宣布中國特色社會主義法律體系形成，意味著法制的一般結(jié)構(gòu)框架基本構(gòu)筑完成，中國由此進入一個由立法中心向注重法律實施實效，由數(shù)量擴張向注重內(nèi)涵質(zhì)量和由一般結(jié)構(gòu)框架構(gòu)筑向注重具體制度實現(xiàn)的法治發(fā)展新階段。早在1999年底，國務(wù)院就出臺《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，試圖推動法治政府建設(shè)，全面推進依法行政。后又分別于2004年和2010年頒布《全面推進依法行政實施綱要》和《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，希望進一步加快法治政府建設(shè)步伐。10余年來，雖然各級地方政府法治建設(shè)也在逐步展開，但除湖南外，大多數(shù)地方多處于文件會議層面，中國法治政府建設(shè)具體路徑仍處于實驗探索階段。正如有學者指出的，30余年發(fā)展實踐已經(jīng)證明，中國改革開放的智慧和創(chuàng)新源泉，主要源自地方來自民眾，地方政府局部試點積累經(jīng)驗加以完善再到全國范圍予以推行是中國制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇。[1]法治政府建設(shè)也不例外。自2008年以來，湖南在法治政府建設(shè)實踐中首先采取了一系列破冰之舉，成為地方法治政府建設(shè)的排頭兵。地處中部既無區(qū)位也無經(jīng)濟社會發(fā)展之優(yōu)勢，湖南何以就成為中國法治政府建設(shè)實踐的先行者？

首先，法治截然不同于人治，但的確徒法不足以自行。在應(yīng)松年教授看來，行政法治所以難行，就在于在一些官員頭腦中還殘存著“隨意性要比程序性好”這種陳舊觀念，法律約束自己，按程序辦事會降低行政效率。而早在2006年現(xiàn)任省委書記周強主政湖南后，在與應(yīng)松年、江必新和姜明安等一批知名法學家“合謀”下，就在湖南省上下逐步達成了用法治思維推動發(fā)展，“抓法治建設(shè)也是抓發(fā)展”的共識。正是在這種共識指引下，湖南省黨政上下齊心協(xié)力，宏觀著眼，微觀入手，真抓實干，注重實效，使得“法治湖南”的名片越來越響亮，影響越來越廣泛。其次，由敢為天下先的思想品格和勇于探索創(chuàng)新的實踐精神構(gòu)成的地域文化奠定了湖南中國法治政府建設(shè)實踐先行者的思想基礎(chǔ)。這種敢為天下先的思想品格和勇于探索創(chuàng)新的實踐精神，不僅深刻表現(xiàn)在主政者和主要作為思想者的法學家身上，而且普遍體現(xiàn)在各級政府機關(guān)及其官員身上，甚至普通百姓也耳濡目染，積極參與具體法治政府建設(shè)實踐并自覺運用法律手段維護合法權(quán)益。2011年9月14日，省委書記周強在接受法制日報采訪時也指出，法治湖南建設(shè)有著廣泛、深厚的群眾基礎(chǔ)，是湖南省委順應(yīng)廣大人民群眾新期待作出的重大決策。

這樣，政府官員和普通百姓思想觀念都統(tǒng)一于法治思維，在具體實踐活動中，這種法治思維就會內(nèi)化在實際行動中，我們看到，大到法治政府全局性問題、小到社區(qū)管理和個案維權(quán)，湖南省的政府官員和普通百姓都在自覺以法律為準繩，以法治為標桿來指導、約束自己的行為。2011年7月湖南省委通過《法治湖南建設(shè)綱要》，在地方法治建設(shè)方面又有一些創(chuàng)新。長此以往，或許我們可以期待，不久將來湖南省真的實現(xiàn)從建設(shè)法治政府到建設(shè)法治湖南的新跨越。

在2011年7月于長沙召開的第三屆“法治政府·南岳論壇”上，不少官員和知名學者都對湖南法治政府建設(shè)經(jīng)驗給予了積極評價。原全國政協(xié)副主席羅豪才充分肯定了湖南法治政府建設(shè)取得成績和一些具體做法，并認為其經(jīng)驗“值得深入總結(jié)，值得跟蹤調(diào)查”；最高人民法院副院長江必新則強調(diào)湖南法治建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系，認為其經(jīng)驗“值得關(guān)注、值得研究，值得推介”；國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司司長青鋒在講話中談到，現(xiàn)在全國不少省市在搞法治政府建設(shè)時，都是在借鑒湖南的一些具體做法。①應(yīng)松年教授在接受《民主與法制》雜志專訪時也表示，湖南在行政程序改革方面的嘗試給全國其他省市提供了可資借鑒的經(jīng)驗，出臺的一些規(guī)章的實施情況總體上是好的，一些具體制度落實也不錯。②

現(xiàn)在，湖南法治政府建設(shè)取得的一些實際經(jīng)驗和不斷出臺的一些新的具體措施，不但在全國各省市影響越來越大，而且也逐步引起國家高層領(lǐng)導的關(guān)注。在最近由中組部、國務(wù)院法制辦和國家行政學院聯(lián)合舉辦的省部級領(lǐng)導干部加強法治政府建設(shè)專題研討班上，國務(wù)院領(lǐng)導強調(diào)要把法治政府建設(shè)放在全局性和戰(zhàn)略性地位來謀劃和推進，像注重經(jīng)濟建設(shè)那樣注重推進法治政府建設(shè)，并指出了諸如建立推進依法行政領(lǐng)導小組、建設(shè)精通法律、精干高效的法制機構(gòu)和強化法律法規(guī)實施后的評估工作，建立健全定期清理制度等具體措施。透過這些法治政府建設(shè)的“大政方針”和具體制度措施，我們都能看到湖南法治政府建設(shè)實踐經(jīng)驗的影響和烙印。在2011年7月28日國務(wù)院召開的全國依法行政工作會議上，湖南代省長徐守盛做了《大力推進行政程序法治化，切實加強政府自身改革和建設(shè)》的典型經(jīng)驗介紹，“法治湖南”實踐正在以其獨特的內(nèi)容和魅力促動著中國法治政府建設(shè)全面起航。

二、限權(quán)和服務(wù)為軸的湖南法治政府建設(shè)實踐

顧名思義，法治政府乃是奉法治而行的政府。法治政府的要義不在于政府，而在于如何理解法治。在德國學者羅曼·赫爾佐克看來，法治不是什么別的，而是描述了“不干涉?zhèn)€人且本質(zhì)上為其公民受益而存在的國家”。[2]P8一方面為了公民自由目的之實現(xiàn)，國家權(quán)力必須受到限制和約束；另一方面國家及其權(quán)力要以公民受益為其正當性基礎(chǔ)。在正當程序規(guī)約下服務(wù)于公民利益及以其為基礎(chǔ)而存在的國家利益是現(xiàn)代政府使命所在。湖南法治政府建設(shè)實踐正是秉承這一使命，以限權(quán)和服務(wù)為軸心，通過各種具體措施手段創(chuàng)新性地鋪陳和推進法治政府建設(shè)。

經(jīng)過3年多努力和實踐，目前，湖南省全面建設(shè)法治政府的“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”政策法規(guī)格局已經(jīng)形成?！耙痪V要”是指2011年7月由湖南省委通過的《法治湖南建設(shè)綱要》，它是湖南省建設(shè)法治湖南和法治政府的路線圖，也是我國建設(shè)法治國家和法治政府在湖南的具體實踐與深化發(fā)展。 “一規(guī)劃” 是指由湖南省政府制定的《湖南省法治政府建設(shè)十二五規(guī)劃》(后簡稱《十二五規(guī)劃》)，該規(guī)劃從行政決策、制度建設(shè)、政府服務(wù)、行政執(zhí)法、政務(wù)公開、化解社會矛盾糾紛、行政監(jiān)督和行政組織等八個方面做出了極富針對性的規(guī)定，著力提升政府工作的法治化水平?！皟梢?guī)定”是指《湖南省行政程序規(guī)定》和《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，兩者分別是我國行政程序和政府服務(wù)領(lǐng)域的首部地方性政府規(guī)章，填補了我國行政程序和政府服務(wù)立法的空白，是我國行政程序和政府服務(wù)立法先行先試的典型成果?！傲k法”則分別指《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《湖南省實施〈政府信息公開條例〉辦法》、《湖南省依法行政考核辦法》、《湖南省行政執(zhí)法案例指導辦法》和《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》，是落實和實踐“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定”的具體制度措施。

(一)通過程序規(guī)控行政權(quán)力，達致“正確地做事”之目的

“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見方式實現(xiàn)”這一格言，在歷經(jīng)30余年法制建設(shè)洗煉的當下中國彌顯其重要意義。法治政府建設(shè)不僅要追尋正義，而且要力圖實現(xiàn)看得見的正義。也許，正如同只有理解我們怎樣到達某處，才能更好地理解我們身在何處一樣，只有通過追尋程序正義，才能夠?qū)崿F(xiàn)實質(zhì)正義。用湖南省委書記周強的話來詮釋就是，只有“正確地做事”，才能夠“做正確的事”。曾任省法制辦主任，現(xiàn)任省委副秘書長、政研室主任的賀安杰，在接受《法制日報》記者采訪時也說，“實踐證明加強程序法治,通過程序建設(shè)來推動地方法治建設(shè)是一條有效途徑和可行之路?！盵3]正是秉承上述理念，《湖南省行政程序規(guī)定》(后簡稱《行政程序規(guī)定》)是湖南省法治政府建設(shè)一系列政策法規(guī)中最先出臺的一部。

《行政程序規(guī)定》共10章、178條，內(nèi)容涵蓋了行政程序的原則、行政主體、行政決策、行政執(zhí)法、行政合同、行政指導、行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督和行政問責等政府工作的方方面面。建立了管轄、協(xié)助、回避、公開、聽證、教示、說明理由、證據(jù)、時效、閱覽卷宗等一系列行政程序制度。就其突出特點來看，主要體現(xiàn)在對行政決策、行政裁量權(quán)和行政公開等事項規(guī)范上面。

1.完善重大行政決策程序，實行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”和有效期制度?！妒逡?guī)劃》明確把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大行政決策的必經(jīng)程序，凡未經(jīng)上述五項程序的，不得作出重大行政決策。同時，該規(guī)劃還要求加強對重大行政決策的跟蹤反饋、責任追究制度和探索推行成本效益分析制度。《行政程序規(guī)定》則用16條篇幅對重大行政決策主體、原則、范圍、權(quán)限、聽證、時限和執(zhí)行評估等事項做出了詳細規(guī)定。這些規(guī)定具體明確且富有針對性，能夠使重大行政決策告別“三拍”(決策前拍腦袋、決策中拍胸脯、出了問題拍屁股)，走上“三化”(科學化、民主化、制度化)之路，從源頭上減少了重大決策失誤發(fā)生。

“紅頭文件”過多過濫一直是我國行政管理的痼疾，一方面群眾對此頗有微詞，另一方面，在很多時候，甚至是行政部門和官員本身也搞不清楚“糾纏不清”的規(guī)范性文件底細。針對這一情況，《行政程序規(guī)定》和《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》確立了“三統(tǒng)一”制度和有效期制度，對規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布，并確定其有效期為5年，有效期滿的規(guī)范性文件自動失效。2008年，湖南省對規(guī)范性文件進行全面清理，共清理規(guī)范性文件7.7萬件，廢止和宣布失效3.6萬件，占規(guī)范性文件總數(shù)的47%，在全國率先厘清了規(guī)范性文件“家底”。2009年，全省全面實施“三統(tǒng)一”管理的規(guī)范性文件共6496件，新出臺的規(guī)范性文件比往年減少了20%?！凹t頭文件”過多過濫現(xiàn)象得到有效遏制。

2.創(chuàng)新信息公開機制，讓權(quán)力在陽光下運行?！肮_是專斷的敵人，是對抗非正義的天然盟友?！盵4]P109公開才可能有公正，公開本身就是對行政權(quán)力的一種監(jiān)督，也才可能真正讓權(quán)力在陽光下運行。湖南省著力于政務(wù)公開制度建設(shè)，構(gòu)筑了以《十二五規(guī)劃》、《行政程序規(guī)定》和《湖南省實施〈政府信息公開條例〉辦法》為主體的政務(wù)公開政策規(guī)章體系?！妒逡?guī)劃》明確要求通過加大信息公開力度，積極推進辦事公開、加強電子政務(wù)建設(shè)和實施行政會議公開等措施，不斷提升政務(wù)公開的法治化水平。政府信息公開堅持以公開為原則、不公開為例外，要求行政機關(guān)主動公開政府信息，將其上升為行政機關(guān)的一項法定義務(wù)。對于不依法履行政府信息公開義務(wù)的，《行政程序規(guī)定》第150條還賦予行政相對人以舉報權(quán)，如果侵犯了其合法權(quán)益，還可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。更為重要的是，《行政程序規(guī)定》還把獲取政府信息確認為公民、法人或者其他組織的一項具體權(quán)利，規(guī)定凡涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會議，行政機關(guān)可以公開舉行且允許公民、法人或者其他組織出席旁聽，公民、法人或者其他組織也可以根據(jù)自身特殊需要，向行政機關(guān)申請獲取政府信息。而《湖南省實施〈政府信息公開條例〉辦法》則詳細規(guī)定了信息公開的原則、范圍、方式、監(jiān)督與保障等具體內(nèi)容，為行政機關(guān)公開相關(guān)政府信息提供了具有可操作性的直接依據(jù)。

如果說上述是促進政務(wù)信息公開“常規(guī)”措施的話，那么，《行政程序規(guī)定》第146條就是“非常規(guī)”且極富創(chuàng)新性的舉措了。該條規(guī)定“縣級以上人民政府及其工作部門制定的規(guī)范性文件未在政府公報、指定的政府網(wǎng)站上公布的，不得作為實施行政管理的依據(jù)，對公民、法人或者其他組織沒有約束力?！边@就將規(guī)范性文件效力與其是否公開聯(lián)系起來，從而將我們耳熟能詳?shù)姆晒_性要求落到了實處。行政機關(guān)要想出臺有拘束力的規(guī)范性文件就必須預(yù)先按照法定方式公布，否則就不能拘束公民、法人或者其他組織，從而強制性地落實了行政機關(guān)公布規(guī)范性文件的法定義務(wù)，間接保障了公民、法人或者其他組織的知情權(quán)，確保了政務(wù)信息公開制度的切實落實。

3.程序規(guī)范與案例指導制度相結(jié)合，全面規(guī)范行政裁量權(quán)。行政權(quán)力的實際界限允許行政官員在不同方案中自由做出選擇的必然性所導致裁量的存在，使得任何法律制度都無法完全依靠規(guī)則司理正義，行政正義之實現(xiàn)還必須要關(guān)注和踐行行政裁量正義。但雖說不是“法終暴政興”，但裁量之運用，“既有正義，亦有非正義，既可能是通情達理，亦可能是任意專斷?！盵4]P1如何保證在行政規(guī)則終止裁量運用處之正義也是湖南法治政府實踐著重考量的問題。

裁量是一把雙刃劍。正確運用是善治的工具，否則會蛻變?yōu)楸┱脑搭^。因此，裁量之運用須限制與建構(gòu)并舉，方能踐行行政裁量正義。除了在《行政程序規(guī)定》中規(guī)定裁量權(quán)基準外，還在其配套規(guī)章《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》(后簡稱《行政裁量權(quán)辦法》)規(guī)定控制源頭、建立規(guī)則、完善程序、制定基準、發(fā)布案例等“五項基本制度”，首次提出行政裁量權(quán)的“綜合控制模式”。所謂控制源頭是指“盡可能減少行政裁量空間”，《行政裁量權(quán)辦法》一方面要求行政規(guī)范具體明確，另一方面在行政管理事項上做減法，明確規(guī)定公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場機制能夠調(diào)節(jié)的和行業(yè)組織與中介組織通過自律能夠解決的事項不得納入行政管理范圍，從而排除了這些事項被行政裁量的可能性；在裁量權(quán)控制規(guī)則上，《行政裁量權(quán)辦法》確立了一般規(guī)則、特別規(guī)則和裁量權(quán)基準三結(jié)合制度。行使行政裁量權(quán)的一般規(guī)則具體包括符合法律目的原則、平等對待原則、排除干擾原則、比例原則、先例原則等，特別規(guī)則則是指《行政裁量權(quán)辦法》針對諸如行政審批、行政給付和行政獎勵等針對特殊事項的一般性規(guī)則，而裁量權(quán)基準是指“行政機關(guān)依職權(quán)對法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則”(《行政程序規(guī)定》第10條)。這種三結(jié)合制度既實現(xiàn)了抽象和具體、一般與特殊的有機統(tǒng)一，又考慮到了原則性與靈活性的結(jié)合，必然能夠有效控制裁量權(quán)之運用。此外，《行政裁量權(quán)辦法》遵循了程序性行使權(quán)力的理念，明確規(guī)定除須遵循一般性法律程序規(guī)定外，行使裁量權(quán)還必須執(zhí)行回避、公開、告知、聽證、證據(jù)、期限和說明理由等程序性規(guī)定。這種程序性規(guī)定雖無多少創(chuàng)新性可言，但對于多年來習慣“任意比程序性行事要好”的行政官員來說，不啻于上了一道緊箍咒。

裁量正義是一種個別化正義，與相關(guān)事實情形密切相關(guān)，同樣情況同樣對待之平等原則對踐行裁量正義而言就尤顯重要。因此“運用追求一致性的先例必然是建構(gòu)裁量權(quán)之制度的核心特征”，[4]P109湖南法治政府建設(shè)的實踐者們正是充分認識到了這一點，又制定了作為《行政裁量權(quán)辦法》配套規(guī)章的《湖南省行政執(zhí)法案例指導辦法》。該辦法就行政執(zhí)法指導案例的選擇、編纂、發(fā)布、運用和管理做出了具體規(guī)定，確立行政執(zhí)法指導案例應(yīng)當具有合法性、代表性、針對性和示范性特點，并明確要求縣級以上人民政府工作部門處理相同行政事務(wù)，應(yīng)參照行政執(zhí)法指導案例作出與其基本相同的處理決定。

早在2008年4月，湖南省政府頒布《行政程序規(guī)定》之初，質(zhì)疑這種“作繭自縛”行為的聲音就不絕于耳。那么，三年多下來，實際效果又如何呢？2010年5月，某縣34名竹木加工個體戶申請對該縣政府《關(guān)于加強全縣竹木加工企業(yè)稅收征收管理的通知》進行合法性審查，該縣所在市法制辦審查認定該文件存在合法性問題，要求該縣停止執(zhí)行并自行糾正該文件。在接到通知后，該縣立即停止執(zhí)行并宣布廢止該文件。竹木加工個體戶們稱道連連，“政府發(fā)的通知，原來也可以作廢，我們的呼聲能夠立竿見影?！倍谏坳柺惺虚L郭光文看來，原來被一些干部假想為束縛手腳和降低行政效率的《行政程序規(guī)定》，不僅沒有束縛政府，而是解放了政府；不僅沒有降低效率，而且提高了效率；不僅沒有制造矛盾，而是化解了矛盾；不僅不是折磨干部，而是保護了干部。[5]群眾滿意并受益，干部遵行并認同，湖南省關(guān)于行政程序的上述規(guī)定正在實踐中發(fā)揮著實實在在的效力和作用。不止于此，依法行政、法治政府建設(shè)有關(guān)的實踐經(jīng)驗正在移植到法治湖南建設(shè)的黨委“依法執(zhí)政”建設(shè)上來。[3]

(二)通過規(guī)定政府服務(wù)內(nèi)容，追求“做正確的事”之目標

通過嚴格規(guī)范行政程序控制行政權(quán)力的擴張或腐敗，并不是法治政府建設(shè)的最終目的，最終目的在于服務(wù)社會和人民的需要和利益。而要追尋并實現(xiàn)這一目的，法治政府建設(shè)在完善通過行政程序控制行政權(quán)力同時，還必須要進一步推進服務(wù)行政、逐步完善服務(wù)政府各項職能，實現(xiàn)行政模式從管理行政、控權(quán)行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)社會管理體制“從以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控為主要目的的傳統(tǒng)模式，向政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動，社區(qū)管理與單位管理有機結(jié)合，多種手段綜合運用，管理與服務(wù)融合，有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式轉(zhuǎn)變”。[6]

管理與服務(wù)融合，“在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理”，湖南省服務(wù)政府建設(shè)實踐正以服務(wù)的本質(zhì)精神詮釋著行政管理的公益性內(nèi)涵，正用有效的制度規(guī)定和切實的行動校正著服務(wù)行政的錯位和不足，③積極回應(yīng)著廣大人民群眾對政府服務(wù)更大范圍和更高層次的需求。

1．政府服務(wù)法定化，提供政府服務(wù)確定為各級行政主體的一項法定義務(wù)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，政府服務(wù)的性質(zhì)和特點也處于變遷當中。改革開放30余年來，我國政府服務(wù)工作從恩賜式的“濟貧扶弱”逐步向法定化的“生存照顧”轉(zhuǎn)變。多年來政府一直踐行的類如逢年過節(jié)送溫暖的活動只惠及個別階層的個別人，并不具有普遍性的特點，政府服務(wù)人民服務(wù)社會的性質(zhì)職能并未充分體現(xiàn)出來。進入新世紀以來，我國綜合國力顯著提升，人民共享改革成果的呼聲日益高漲，黨中央和國務(wù)院一系列的決策和法規(guī)規(guī)劃也要求各級政府深刻轉(zhuǎn)變職能，不斷深化服務(wù)行政內(nèi)涵，推進服務(wù)政府各項建設(shè)。

但是，黨的政策和政府的規(guī)劃只提供了服務(wù)政府建設(shè)的行動框架和方針，而不是具體的行動模式。湖南省政府2011年4月出臺的《政府服務(wù)規(guī)定》正是地方政府探索服務(wù)政府建設(shè)具體行動模式的第一次嘗試?！墩?wù)規(guī)定》規(guī)定依法提供政府服務(wù)是各類行政主體的法定職責，要求其注重和強化公共服務(wù)并不斷提高自身服務(wù)力(10-12條)，這就將提供政府服務(wù)確定為各級行政主體的一項法定義務(wù)，從而在相當積極的意義上將獲取政府服務(wù)確認為公民的一項法定權(quán)利。此外，《政府服務(wù)規(guī)定》還明確要求各級行政主體建立健全諸如崗位責任制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、一次告知制、首問負責制、代理制等政府服務(wù)工作制度和政府主導、社會參與的多元化公共服務(wù)體制，將特許經(jīng)營、政府購買、服務(wù)外包、政府補貼等服務(wù)供給方式與行政機關(guān)直接提供共同列為政府服務(wù)的法定方式。在上述規(guī)定之下，政府服務(wù)主體、制度體制和供給方式都實現(xiàn)了法制化。這不僅為各類行政主體供給政府服務(wù)提供了具體行動模式，而且為作為服務(wù)接受者的廣大人民群眾表達服務(wù)需求、接受具體服務(wù)提供了具體法律依據(jù)。政府服務(wù)法制化更深刻意義在于，供給公共服務(wù)不再是政府的任意的可選擇性行為，而是必為的法定義務(wù)；公民獲取政府提供的公共服務(wù)不再是某種“乞憐”的結(jié)果，而是由現(xiàn)代政府“生存照顧”義務(wù)演化而來的法定權(quán)利。

2．明確區(qū)分服務(wù)內(nèi)容，分別實行差異化供給原則。服務(wù)主體的法定化、制度化只是框定了政府供給服務(wù)的法定義務(wù)、公民主張與接受服務(wù)的可能性，政府服務(wù)質(zhì)量和范圍還取決于服務(wù)內(nèi)容的明確界分及其針對性的實現(xiàn)原則。針對管理與服務(wù)區(qū)分不清、服務(wù)范圍不明和供給原則不定的實際運行狀況，《政府服務(wù)規(guī)定》以一章(第18至39條)的篇幅對政府服務(wù)內(nèi)容作出了規(guī)定。在總體設(shè)計上，《政府服務(wù)規(guī)定》采用二次三分法，將政府服務(wù)明確區(qū)分為公共服務(wù)和管理服務(wù)，又進一步將公共服務(wù)區(qū)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，二者主要內(nèi)容包括就業(yè)促進、社會保險、社會救助、社會福利、住房保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化、體育、人口和計劃生育、公用事業(yè)、扶貧、政府信息公開等；將管理服務(wù)概括為社會管理、市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能三項內(nèi)容。針對不同的具體內(nèi)容《政府服務(wù)規(guī)定》實行差異化供給原則。針對公共服務(wù)明確提出了“推進基本公共服務(wù)均等化”發(fā)展目標，并將基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的主要供給者分別確定為政府機關(guān)和“社會力量”；針對管理服務(wù)規(guī)定“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與” 的社會管理格局，要求行政機關(guān)轉(zhuǎn)變行政管理理念和方式，引入并踐行柔性執(zhí)法方式，在管理手段上實現(xiàn)從消極管制到積極的權(quán)利保障轉(zhuǎn)變，不斷提高供給優(yōu)質(zhì)高效管理服務(wù)能力。

這些區(qū)分和規(guī)定對于服務(wù)政府建設(shè)實踐具有切實的指導和啟示意義，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，在實質(zhì)內(nèi)容層面將在行政實現(xiàn)過程中糾纏不清的管理與服務(wù)職能區(qū)分開來，界定了行政機關(guān)在不同服務(wù)領(lǐng)域的主體性質(zhì)。在公共服務(wù)特別是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，行政機關(guān)是公共服務(wù)需求的單純供給者，甚至在非基本公共服務(wù)，可以將適合由“社會力量”供給的公共服務(wù)需求交其提供。而在管理服務(wù)領(lǐng)域，行政機關(guān)則扮演社會管理者角色。其次，在內(nèi)涵層面為社會管理賦予濃厚服務(wù)色彩，指明了通過提供服務(wù)方式達致社會管理目的的行政實現(xiàn)的基本取向。一方面在公共服務(wù)領(lǐng)域，行政機關(guān)只是公共服務(wù)需求主要供給者之一，不能以管理的方式供給和滿足公共服務(wù)需求，另一方面在管理服務(wù)領(lǐng)域，行政機關(guān)是社會管理主體，但“服務(wù)于人民”這一本身性質(zhì)要求，行政機關(guān)必須更多地以服務(wù)方式達致社會管理的目的。最后，《政府服務(wù)規(guī)定》確定主要由“社會力量”供給非基本公共服務(wù)這一點是正確界定區(qū)分管理與服務(wù)職能的突破口。無論是有效公共服務(wù)供給還是管理服務(wù)目的的實現(xiàn)，只有不斷建構(gòu)有利于各類社會主體和力量成長壯大的制度規(guī)范，拓展其生存發(fā)展空間，充分發(fā)揮其在公共服務(wù)領(lǐng)域的主體性和在管理服務(wù)領(lǐng)域參與的積極性，行政機關(guān)的行政實現(xiàn)過程才可能在管理與服務(wù)博弈中達致符合時代要求的衡平點。

西方國家服務(wù)行政發(fā)展隨時代變遷經(jīng)歷了形式、實質(zhì)與整合的不同階段，[7]取決于轉(zhuǎn)型社會復合性特點，服務(wù)行政三個不同發(fā)展階段的特點在我國當代社會管理過程中都有不同程度的體現(xiàn)。通過立法供給形式服務(wù)、實質(zhì)取向的有效公共服務(wù)和獨立且強大的公民社會的培育，都是當代服務(wù)行政發(fā)展和服務(wù)政府建設(shè)的重點工作。服務(wù)行政發(fā)展自不待言，甚至是法治政府建設(shè)的整體推進，加強和完善公共服務(wù)都是一項亟待夯實的重要基礎(chǔ)，畢竟，正如湖南省法制辦副主任張建華在第三屆“法治政府·南岳論壇”發(fā)言中所指出的，社會管理中存在的種種問題“大多與公共服務(wù)不足不均有關(guān)”。我們有理由期待，一個政府能夠供給均等且有效公共服務(wù)的社會，在一定程度上必將是一個穩(wěn)定且有序的社會。

三、湖南法治政府建設(shè)實踐的經(jīng)驗啟示

(一)法治政府建設(shè)切實推進湖南省經(jīng)濟發(fā)展

經(jīng)濟發(fā)展水平如何始終是衡量一個地區(qū)和國家發(fā)展程度的重要指標，地方政府在搞包括法制建設(shè)時始終要考慮的一個問題就是法治這種上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)的反作用力到底如何？在啟動法治政府建設(shè)之初，關(guān)于這一問題就有是“作繭自縛”還是促進經(jīng)濟發(fā)展的善計良謀的爭論。而今，近五年時間過去了，實踐效果到底如何呢？2010年湖南省生產(chǎn)總值1.6萬億元，人均24719元，分別是2005年的2.4和2.3倍，GDP跨入全國十強。長沙市委書記陳潤兒不無感慨地說：“回顧近年來的發(fā)展歷程，我們深深體會到：依法辦事，力量無窮；違法辦事，寸步難行。”湖南省委書記周強也撰文稱，良好的法治環(huán)境已成為一個地方核心競爭力，法治越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力量。[8]通過法治謀發(fā)展，法治切實能夠助跑發(fā)展，這已經(jīng)是湖南全省上下的共識。

(二)法學院與法制部門互動，理論和實踐切實結(jié)合，形成理論研究、實踐分析和政府立法的良性耦合機制

湖南省委省政府在整個法治湖南建設(shè)進程中都十分重視專家學者作用，并且專家學者們也發(fā)揮了切實有效的作用。這種作用不僅體現(xiàn)在專家學者們參與法規(guī)文件起草和論證會的“建言獻策”層面，而且表現(xiàn)在政府和法學院互動層面。湖南省是法學教育大省，是除北京上海外，唯一一個擁有四個法學一級學科博士學位授予權(quán)的省份，法學教育資源成果豐富、研究力量雄厚。湖南省委省政府充分利用這一資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮中南大學、湖南大學、湖南師范大學和湘潭大學法學教育和研究優(yōu)勢在法治政府建設(shè)進程中的作用，一是分別與中南大學法學院和湖南大學法學院聯(lián)合設(shè)立“行政規(guī)制研究中心”和“法治政府研究中心”，委托它們進行法治政府建設(shè)各種專項研究。例如，《政府服務(wù)規(guī)定》這一規(guī)章就是在中南大學“行政規(guī)制研究中心”先期研究基礎(chǔ)上起草制定的；二是與中南大學法學院聯(lián)合舉辦有關(guān)法治政府建設(shè)的學術(shù)研討會，吸納全國法學界和實務(wù)界關(guān)于法治政府建設(shè)的睿智之言和務(wù)實之策。目前，由湖南省政府、中國行為法學會和中南大學聯(lián)合主辦的“法治政府·南岳論壇”自2009年肇始，已經(jīng)成功舉辦三屆，成為湖南法治政府建設(shè)的一張“學術(shù)名片”。

湖南各級政府還主動而為，構(gòu)建形成了理論研究、實踐分析和政府立法的良性耦合機制。政府與學界的交流合作，理論與實踐的勾連對接，需要形成理論研究、實踐分析和政府立法的某種良性耦合機制。2010年長沙市被確定為“社會管理創(chuàng)新綜合試點城市”，在社會管理法治化實踐中摸索出了一套可行有效且深入具體的實踐做法。長沙市政府首先委托中南大學法學院就社會管理法治化的內(nèi)涵、發(fā)展創(chuàng)新和必要性等基本理論問題、長沙市社會管理法治化的基本情況和推進策略建議形成初步研究報告，其次是由市政府總結(jié)長沙市創(chuàng)新社會管理公眾參與、公共服務(wù)和完善多元糾紛解決機制等方面的具體做法，形成《長沙市社會管理法治化的探索與實踐》的調(diào)研報告，最后在理論研究和實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成《長沙市社會管理法治化實施綱要(征求意見稿)》向社會公眾、法學界和實務(wù)界及有關(guān)學術(shù)會議廣泛征求意見。這樣的良性耦合機制，就使得理論研究不再空泛而具有針對性，實踐活動不再盲目而具有規(guī)范性，在二者互動基礎(chǔ)上制定的政府規(guī)章就不再徒具形式而具有實效性。最終得以形成了“社會公眾參與決策、社區(qū)居民參與管理、糾紛化解主體協(xié)調(diào)互動”的具有長沙特色的社會管理法治化模式。④

(三)真抓實干，敢為人先，踐行具體精細法治

“法律的生命力在于實施”，法律實施在于實踐。只有真抓實干，踐行具體精細法治，才能將法治政府建設(shè)各項制度措施落到實處，這是法治政府“湖南模式”的重要經(jīng)驗。湖南省法制辦將所謂“湖南模式”概括為“五個結(jié)合”——“勇于創(chuàng)新與總結(jié)經(jīng)驗相結(jié)合，程序法治與實體法治相結(jié)合，政府主導與公眾參與相結(jié)合，全面推進與重點突破相結(jié)合，實務(wù)操作與理論指導相結(jié)合”。在立法領(lǐng)域，湖南省奉行“三立三不立”原則，即“立服務(wù)科學發(fā)展的法，不立違背經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的法；立黨和人民滿意的法，不立保護部門利益的法；立解決實際問題的法，不立形式主義的法?！币蟮胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章草案內(nèi)容精煉、具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決實際問題，并通過實地調(diào)研和委托專家立法等形式避免抄襲、重復上位法等形式主義做法。

立良法之制只是形式要件，法治政府建設(shè)還需各級政府及其部門像抓經(jīng)濟建設(shè)一樣，敢為人先，真抓實干，才能扎實推進不斷完善。在湖南，法治政府不是一句空話，法治政府建設(shè)也不僅僅只是一種“共識”和省委省政府的紅頭文件，而是切切實實落到各級政府及其部門實際工作和行動中。在長沙市，隸屬辦公廳的法制辦被升格為獨立的職能部門，經(jīng)費上不封頂；在市政府全力支持下，法制辦工作創(chuàng)造了全國政府法制工作的“五個第一”，⑤“法治長沙”的雛形基本形成。而在基層政府，法治政府建設(shè)工作更為扎實有效。地處長沙北部的開福區(qū)因在全國首次將ISO9001企業(yè)質(zhì)量管理模式導入法治政府建設(shè)工作而創(chuàng)造了所謂“開福經(jīng)驗”。⑥

結(jié)語

法治政府“湖南模式”以“政府自身主導、公眾有序參與、學界智力支撐、媒體積極推動、社會廣泛關(guān)切”為顯著特征。從中我們肯定還能概括出不同向度上的其他有益經(jīng)驗，但更應(yīng)意識到，法治政府建設(shè)扎實起步不久，湖南實踐只是一個最早的先行者。構(gòu)筑起來的“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”政策法規(guī)格局很多還很原則不具體，特別是《政府服務(wù)規(guī)定》更像是個政府服務(wù)“承諾書”，缺乏法律意義上的規(guī)范性，還不能完全成為法治政府建設(shè)具體的行為指引。更重要的是,“‘法治政府’不能僅是政府之法治政府”，行政機關(guān)單獨推動的法治總有著特別是缺乏民主正當性之種種先天不足。[9]雖然在《法治湖南建設(shè)綱要》中，能夠解讀出將法治政府置于整個法治系統(tǒng)中推進的企圖，但法治政府正當性民主基礎(chǔ)之構(gòu)筑與政治體制改革息息相關(guān)。良性政治體制改革必須堅持民主取向，[10]民主的制度化、法律化和規(guī)范化才是法治政府最終得以切實深入推進的深層次基礎(chǔ)，只有積極探索堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的運行機制和有效實現(xiàn)形式，才可能在最終意義上建成具有中國特色的社會主義法治政府。

無論是黨的依法執(zhí)政和民主的制度化、法律化、規(guī)范化，還是本文所討論的法治政府建設(shè)，核心和關(guān)鍵的問題都在于如何規(guī)制和約束好各種強制性權(quán)力。當代社會治理規(guī)律已經(jīng)表明，法治是達致善治的最有效手段。而所謂法治，首先是對政府而言的，并不是政府用法律治住了老百姓，而是老百姓用憲法和法律治住了政府，政府官員行為受預(yù)先設(shè)定的憲法和法律的有效約束。[11]法治政府建設(shè)的根基和要義首先就在于如何有效約束各種行政強制權(quán)力，而不在于政府服務(wù)的供給問題。這一點在湖南法治政府建設(shè)實踐由“行政程序規(guī)定”到“政府服務(wù)規(guī)定”的立法次序和許多具體實踐中都已初顯端倪。

注釋：

① 參見羅豪才、江必新、青鋒在第三屆“法治政府·南岳論壇”上的發(fā)言，載《第三屆法治政府·南岳論壇·長沙簡報(第1期)》。

② 參見王健“行政程序法離我們并不遠”[J].民主與法制, 2011(19)。

③ 有學者認為，服務(wù)行政在實踐中的錯位主要表現(xiàn)為回應(yīng)性不強、公平性偏離和效率低下。參見蔣瑛.服務(wù)行政：當代中國公共行政的主導價值取向[J].理論界, 2008(11)。

④ 關(guān)于長沙市社會管理法治化的具體實踐參見長沙市政府提交第三屆“法治政府·南岳論壇”的《長沙市社會管理法治化資料匯編》。

⑤ 這“五個第一”分別是組織政府立法聽證會、發(fā)布政府法制建設(shè)白皮書、建立行政司法互動機制、依法行政單獨納入績效考核和全面參與重大行政決策。參見侯兆曉,廖隆章.法治長沙[J].民主與法制,2011(19).

⑥ 參見侯兆曉,廖隆章.開福經(jīng)驗[J].民主與法制,2011(19).

[1] 莫于川.建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的基本路向——透視地方行政改革創(chuàng)新經(jīng)驗[J].社會科學研究,2010,2.

[2] 約瑟夫·夏辛，容敏德.法治[M].北京：法律出版社，2005.

[3] 賈京平.聚焦《法治湖南建設(shè)綱要》(下)[N].法制日報,2011-9-27.

[4] [美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯.裁量正義——一項初步的研究[M].畢洪海譯.北京：商務(wù)印書館，2009.

[5] 王比學，侯琳良.法治湖南制度框架已搭成[N].人民日報,2011-09-10.

[6] 馬凱.努力加強和創(chuàng)新社會管理[J]新華文摘,2011，2.

[7] 譚宗澤，黎學基.形式、實質(zhì)與整合：服務(wù)行政階段論[J].國家行政學院學報,2009，2.

[8] 周強.法治環(huán)境已成地方核心競爭力[N].人民日報,2011-3-11.

[9] 王貴松.“法治政府”之民主憂思[J].新產(chǎn)經(jīng),2011,8.

[10] 喬新生.堅持政治體制改革的民主價值取向[N].法制日報,2010-10-29.

[21] 韋森.政府與法治──重讀哈耶克之五[N].華爾街日報，2011-9-16.

ExperientialEnlightenmentsFromthePracticesofTheConstructiontoHunanGovernmentBasedonRule-of-Law

Jiahuanyin

(School of Law Chongqing University Chongqing 400045)

Ever since 2008, Hunan Province builds the policies and regulations’ pattern of the comprehensive construction to legal government, which consists of one outline, one program, two regulations and six methods, by a series of policies and regulations. Hunan Province advocates a spirit of working diligently and pioneers in practice. So the construction to Hunan legal government achieves remarkable effects which arouse wide concern of the whole nation and form "Hunan mode" of the construction to Chinese legal government. The practice of “rule of law in Hunan” is promoting the comprehensive construction to the Chinese legal government through its unique contents and fascination. This paper first discusses practice motivation that promotes the construction to " rule of law in Hunan" and it also analyses the practice of the construction to Hunan legal government which is limited rights and services as its axis in detail: On the one hand, it reaches the "do things right” purpose through procedures supervising administration power; On the other hand, the target of "doing the right things” is pursued by ruling governments’ services. And on this basis, the paper analyses experience enlightenments for the practice of the construction of Hunan legal government.

Legal government； Hunan； experience enlightenments

DF02

A

(責任編輯：孫培福)

1002—6274(2012)04—064—08

賈煥銀(1973-)，男，山東泰安人，法學博士，重慶大學法學院副教授，主要從事法哲學、法社會學研究。