任曉春

論當代中國社區(qū)治理的主體間關(guān)系

任曉春

社區(qū)治理是公共治理理論與實踐的一個重要組成部分。自改革開放以來，我國社區(qū)治理實踐的探索前進推動著社區(qū)治理理論的研究創(chuàng)新。在當代中國的社區(qū)治理中，黨組織、基層政府、贏利企業(yè)、社區(qū)自治組織和中介組織成為了社區(qū)治理的五大主體。這五大主體形成了三種基本的關(guān)系，即居民委員會與黨組織、政府組織構(gòu)成了政治系統(tǒng)的“二元半”;居民委員會與社區(qū)居民、社區(qū)中介組織構(gòu)成了社會系統(tǒng)的“三點一線”;居民委員會與業(yè)主委員會、物業(yè)公司構(gòu)成了經(jīng)濟系統(tǒng)的“三駕馬車”。居民委員會是這三種關(guān)系的聯(lián)接點，并促使其相互作用，推動著中國的社區(qū)治理不斷走向成熟。

社區(qū)治理;多元主體;主體間關(guān)系

社區(qū)治理是在“社區(qū)”這一基本單元內(nèi)，包括基層政府、企業(yè)和各類社會中介組織在內(nèi)的多元主體實行的多形式的協(xié)同，是政府社會管理與社會自主治理的統(tǒng)一。社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(以下簡稱居委會)遍布社會的各個角落，成為抽象社會的縮影，更成為21世紀中國公共治理的基本單元。1999年，民政部先后選擇北京、上海、天津、武漢、青島、沈陽等城市的26個城區(qū)作為“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，標志著中國開始了社區(qū)治理的實踐探索。社區(qū)治理成為當代中國公共治理實踐的重要組成部分。社區(qū)治理實踐的發(fā)展，推動了我們對社區(qū)治理理論的思考:在當代中國的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，有哪些主體?這些主體是通過何種關(guān)系實現(xiàn)多形式治理的?

一、我國社區(qū)治理的多元主體

誠如治理強調(diào)合作主義、多邊互動的理念或價值一樣，社區(qū)治理也強調(diào)多元主體之間的互動、協(xié)調(diào)與合作。從各國的社區(qū)治理實踐來看，社區(qū)治理由扁平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)替代了傳統(tǒng)的垂直結(jié)構(gòu)，基本上形成了“政府行政介入、社區(qū)組織自治、企業(yè)組織支持、社區(qū)公民參與”的治理格局。從我國社區(qū)治理的實踐來看，我國的社區(qū)治理主要包括五大主體:一是黨組織。主要是指街道黨委/黨工委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委;居委會轄區(qū)層面的黨組織，包括居民區(qū)黨支部或黨總支、樓院黨支部、樓門黨小組等。二是政府組織。在城市，參與社區(qū)工作的政府組織主要是街道辦事處以及有關(guān)職能部門。在農(nóng)村，參與社區(qū)工作的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一般設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理委員會及其辦公室。三是社區(qū)自治組織。除城市街道的居委會和農(nóng)村村委會兩個基層群眾性自治組織外，還有業(yè)主委員會、社區(qū)成員代表大會、社區(qū)議事會等。四是具有營利性質(zhì)的物業(yè)公司。五是社區(qū)中介組織。是指參與社區(qū)事務(wù)，與社區(qū)密切聯(lián)系的一切團體。五大主體形成了三種基本的關(guān)系:居民委員會與黨組織、政府組織構(gòu)成了政治系統(tǒng)的“二元半”;居民委員會與社區(qū)居民、社區(qū)中介組織構(gòu)成了社會系統(tǒng)的“三點一線”;居民委員會與業(yè)主委員會、物業(yè)公司構(gòu)成了經(jīng)濟系統(tǒng)的“三駕馬車”。居民委員會成這三種關(guān)系的聯(lián)接點，并促使其相互作用，推動著中國的社區(qū)治理不斷走向成熟。

二、政治系統(tǒng)的“二元半”:黨組織—居委會—政府組織

“二元半”是指社區(qū)治理中有兩個完全官方性的組織和一個半官方性的組織。其中，黨組織和基層政府屬于完全官方性組織，居委會屬于半官方性半自治性組織。黨組織和居委會是我國基層政治中的兩個特色。

1.社區(qū)治理中黨組織—居委會—政府組織三者之間的關(guān)系

目前中國的社區(qū)治理中，黨組織—居委會—政府組織三者的結(jié)構(gòu)關(guān)系可以從縱向、橫向兩個方面進行分析。

(1)縱向上的領(lǐng)導關(guān)系。從組織層面來看，由于上級黨組織與下級黨組織之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，因而，基層黨委對下屬的各黨支部具有領(lǐng)導權(quán)。從政府層面來看，基層政府(包括街道辦事處)雖然對居委會沒有絕對的領(lǐng)導權(quán)，但居委會卻受到政府的控制，更多地體現(xiàn)為政府權(quán)力在基層的延伸。首先，街道辦事處掌握居委會的人事任免權(quán)，即經(jīng)居民代表大會選舉產(chǎn)生的居委會成員需由街道辦事處任命。其次，街道辦事處嚴格控制著居委會財政。居委會接受街道辦事處的領(lǐng)導，其工作的主要動力一般來自政府和街道辦事處的推動，承接大量的社區(qū)工作實務(wù)，成為政府與居民之間的橋梁。居委會實際承擔的社區(qū)工作內(nèi)容繁多，據(jù)統(tǒng)計，可以列出名稱的工作、任務(wù)已達100多項，諸如社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、民政幫困、計劃生育、糾紛協(xié)調(diào)、人口普查、再就業(yè)工程、宣傳教育、文明達標等一些行政雜務(wù)。

(2)橫向上的黨政合一。在街道轄區(qū)層面，體現(xiàn)為黨政的二元行政體制。在居委會轄區(qū)層面，體現(xiàn)為“支部建在居委會上”的“介入治理模式”。①這種模式具體表現(xiàn)為:第一，居民黨支部與居委會人員的“交叉任職”，即居委會主任兼任黨支部副書記。交叉任職使黨支部書記可通過組織關(guān)系駕馭居委會的工作，既為黨組織直接介入社區(qū)治理提供了合法性，也避免了居委會和黨支部之間發(fā)生沖突。第二，居民黨支部和居委會功能的交叉重疊，即黨支部書記和居委會主任的主要職責互相兼容，共同掌握居民公共事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

2.黨組織、居委會和政府組織在社區(qū)治理中的作用

(1)從社區(qū)治理中的黨組織來看。首先，黨組織依靠其組織體系在社區(qū)治理中發(fā)揮著領(lǐng)導作用。一是政治領(lǐng)導。體現(xiàn)在從對黨負責和對人民負責的原則出發(fā)，把握社區(qū)發(fā)展方向、推進民主決策等。二是思想領(lǐng)導。主要體現(xiàn)在對社區(qū)居民及組織的思想導向和示范作用上，動員社區(qū)黨員參加志愿者隊伍，發(fā)揮黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒模范作用，激勵非黨員居民參與社區(qū)志愿者行動。三是組織領(lǐng)導，即凝聚人心，協(xié)調(diào)各方利益，將下崗職工、離退休職工、外來人口中的流動黨員均納入社區(qū)黨組織的管理范圍。其次，黨組織利用其政治資源發(fā)揮著社區(qū)服務(wù)與社區(qū)參與的功能。黨的組織資源，一是居民區(qū)黨支部的離退休黨員和在職黨員，二是單位黨組織的在職黨員。黨組織通過動員黨員參與社區(qū)事務(wù)，進而帶動居民群眾的社區(qū)參與，產(chǎn)生連動效應。這種連動效應不僅擴大了社區(qū)參與的范圍，而且借助“黨政合一”的方式還有助于社區(qū)問題的解決和社區(qū)服務(wù)水平的提高。

(2)從社區(qū)治理中的政府組織來看。政府組織在社區(qū)治理中應轉(zhuǎn)變自身職能，給社區(qū)留足自治的空間。但“政府與公民社會之間并不存在永遠的界限。根據(jù)情況的不同，政府有時要比較深入地介入干預公民社會的事務(wù)，有時又必須從公民社會中退出來。當政府撤回自己的直接干預時，它的資源對于接受某些活動的地方群眾來說仍然是不可或缺的，在比較貧困的地區(qū)尤其如此”②?！罢槿氲囊粋€主要關(guān)注點，應當是幫助恢復在這些群體中的公共秩序”③。因而，對于社區(qū)來說，政府應從物質(zhì)、政策、資金等方面對社區(qū)給予支持，包括制定社區(qū)發(fā)展的政策和運作法規(guī)，采取財政支持的舉措，激勵或約束第三部門、企業(yè)對社區(qū)的支持等。此外，政府在社區(qū)權(quán)力淡出后，還必須參與社區(qū)民政性服務(wù)和行政性服務(wù)的提供。

(3)從社區(qū)治理中的居委會來看。居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。社區(qū)居民在黨和政府的領(lǐng)導下享有選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)，通過選舉、監(jiān)督、決策參與社會政治生活。通過社區(qū)參與調(diào)動社區(qū)成員的積極性，大力推進社區(qū)民主的發(fā)展。社區(qū)民主的發(fā)展可以為政治民主化建設(shè)提供民主生長的基礎(chǔ)和空間，為政治民主化提供合格的公民，為政治參與提供必要的空間，所以社區(qū)民主的發(fā)展有助于政治民主化的發(fā)展。

三、社會系統(tǒng)的“三點共線”:社區(qū)居民—居委會—社區(qū)中介組織

“三點”是指社區(qū)治理中的社區(qū)居民、居委會、社區(qū)中介組織，“共線”是指三者通過其中一方相互聯(lián)系，行使著社區(qū)服務(wù)的功能。也就是說，社區(qū)居民—居委會—社區(qū)中介組織這三個社區(qū)治理主體通過社區(qū)中介組織聯(lián)系起來，并在社區(qū)治理中共同發(fā)揮作用。從世界范圍內(nèi)社區(qū)治理的發(fā)展趨勢來看，社區(qū)中介組織在社區(qū)發(fā)展中的作用越來越重要。我國目前存在著的社區(qū)中介組織主要有社區(qū)行政性中介組織和社區(qū)民間性中介組織兩大類，其與所在社區(qū)的居民、居委會的關(guān)系因其形式不同而有所不同。

1.我國目前存在的社區(qū)中介組織的主要類型

目前，在中國，就社區(qū)中介組織與居委會的關(guān)系，可以將其分為兩大類:一是社區(qū)行政性中介組織，即與居委會具有行政性關(guān)系的社區(qū)中介組織。根據(jù)其活動范圍可以分為社區(qū)范圍外的社區(qū)行政性組織和社區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)行政性組織。社區(qū)范圍外的社區(qū)行政性組織主要是指服務(wù)或管理社區(qū)的全市或全國性的社會團體或民辦非企業(yè)單位。這類社區(qū)組織常見的有愛衛(wèi)會、紅十字會、計生協(xié)會、殘疾人協(xié)會、科普協(xié)會等。社區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)行政性組織主要是社區(qū)服務(wù)中心(站)和社區(qū)工作者/志愿者組織。社區(qū)服務(wù)中心(站)是從事各種公益性活動的民辦非企業(yè)單位;社區(qū)工作者/志愿者組織是從事各種公益活動的中介組織。二是社區(qū)民間性中介組織，即與居委會具有非行政性關(guān)系的社區(qū)組織，包括社區(qū)范圍內(nèi)的民間性服務(wù)組織和文體組織。民間性服務(wù)組織，即為社區(qū)全體居民或部分居民提供服務(wù)的組織，如治安聯(lián)防隊、護綠隊、環(huán)保隊、老年人協(xié)會、婦女協(xié)會、癌癥患者團體、互助組織等。民間文體組織主要是為社區(qū)居民提供科、教、文、體等活動的組織，如釣魚協(xié)會、攝影協(xié)會、秧歌隊、拳操隊、戲劇愛好者聯(lián)誼會、讀書協(xié)會、書法協(xié)會等。

2.不同的社區(qū)中介組織，與居委會、居民的關(guān)系不同

(1)社區(qū)范圍外的社區(qū)行政性中介組織的工作與街道辦事處的行政工作通常融為一體，與居委會多是指導與被指導的關(guān)系。居委會接受這些中介組織所委托的工作，幫助它們履行職責。對于這類行政性中介組織而言，其提供的服務(wù)往往與居民的生活直接相關(guān)。因而，居委會應通過真實地了解居民生活中存在的問題，建立居民與這些組織之間的關(guān)系，進而改善居委會的職能實現(xiàn)方式。因而，三點之間的共線是沿著“社區(qū)中介組織—居委會—居民”的方向聯(lián)系起來的。

(2)社區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)行政性中介組織多為社區(qū)居委會舉辦或牽動的中介組織，它與居委會關(guān)系多為被領(lǐng)導與領(lǐng)導關(guān)系。對于這類行政性中介組織而言，其提供的服務(wù)往往與居民的生活直接相關(guān)。因而，居委會既能有針對性地服務(wù)于居民生活中存在的問題，與居民建立聯(lián)系，又能通過合法收取一定的服務(wù)費，改善居委會運行的財力基礎(chǔ)。因而，三點之間的共線是沿著“居委會—社區(qū)中介組織—居民”的方向聯(lián)系起來的。

(3)社區(qū)民間性中介組織一般是由居民自愿參與的自治性組織，往往直接聯(lián)系著社區(qū)居民。居委會通過這些組織能夠加強與社區(qū)居民之間的溝通，密切與社區(qū)居民的關(guān)系。因而，居委會為這些組織提供一定的支持(如到街道為這些組織爭取少許的活動經(jīng)費，從轄區(qū)的企事業(yè)單位中爭取一定的物力和財力的支持)，與其建立協(xié)作的關(guān)系，得到它們對居委會工作的支持。因而，三點之間的共線是沿著“居民—社區(qū)中介組織—居委會”的方向聯(lián)系起來的。此外，與住區(qū)的自然人(居民)相似的還有駐區(qū)的法人——企事業(yè)單位，社區(qū)治理也需要這些單位的參與。居委會在與社區(qū)中的企事業(yè)單位通過建立合作關(guān)系，能從這些企事業(yè)單位獲得一定的物力和財力的支持。

3.社區(qū)中介組織在社區(qū)治理中的作用

社區(qū)中介組織從產(chǎn)生之初便承載著社區(qū)服務(wù)功能。行政性的社區(qū)中介組織提供著行政性服務(wù)和民政性服務(wù)，民間性中介組織提供著志愿性服務(wù)。社區(qū)中介組織和社區(qū)服務(wù)體系成為連接微觀社區(qū)生活和宏觀社會制度的空間連接點。通過社區(qū)居民和駐區(qū)單位的社區(qū)參與活動，社區(qū)治理功能不斷得以發(fā)揮。居民和駐區(qū)單位的參與，不僅能夠帶動社區(qū)的道德建設(shè)，使社區(qū)成為一種“我為人人，人人為我”的“道德共同體”;而且還能夠促進社區(qū)居民的心理維系，使社區(qū)成為“情意共同體”與“信念共同體”;更能夠規(guī)范社區(qū)行為活動，使社區(qū)呈現(xiàn)為“安定和諧”的“生活共同體”與“社會共同體”。

四、經(jīng)濟系統(tǒng)的“三駕馬車”:業(yè)主委員會—居委會—物業(yè)管理公司

隨著住房產(chǎn)權(quán)的個人化、多樣化，特別是當前的城市社區(qū)存在的商品房、售后公房、公房三種不同的物業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟領(lǐng)域的具有純利益性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)便顯得尤為重要。物業(yè)管理公司是受聘于業(yè)主委員會(或物業(yè)所有人和使用人)，依據(jù)物業(yè)管理委托合同管理小區(qū)物業(yè)的專業(yè)性市場組織。業(yè)主委員會是代表某轄區(qū)內(nèi)全體業(yè)主(即物業(yè)所有人)對涉及本轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理的公共事務(wù)和公益事業(yè)實施管理的自治性組織。一般而言，在社區(qū)治理中，物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會都是物業(yè)管理的機構(gòu)，它們共同管理著一定范圍的物業(yè)。而居委會是物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會之間的協(xié)調(diào)者和保障監(jiān)督者。從規(guī)范的意義上看，業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司在完全契約關(guān)系下是地位平等的工作合作關(guān)系，兩者通過雙向的市場選擇，依靠委托合同，形成受委托人和被委托人、服務(wù)者和被服務(wù)者之間的關(guān)系，只不過業(yè)主委員會是決策者，物業(yè)管理公司是雇員。然而，從經(jīng)驗的發(fā)展來看，兩者的關(guān)系則主要表現(xiàn)為非完全市場條件下的相互關(guān)系。這種關(guān)系的特點主要是:第一，物業(yè)的委托人是一個企業(yè)或一個機構(gòu)，不是一個由許多業(yè)主依法組織起來的群眾自治組織。第二，物業(yè)管理企業(yè)作為子公司是在母公司的支持下，直接組織產(chǎn)生出來的，其日常的經(jīng)營活動多受到母公司的監(jiān)督和制約。第三，物業(yè)管理權(quán)的取得是通過單方授權(quán)產(chǎn)生的，不是市場競爭。產(chǎn)生這種不完全的契約關(guān)系的主要原因有三個方面:第一，從物業(yè)公司的產(chǎn)生途徑來看，我國的物業(yè)公司要么是由原國有房產(chǎn)部門直接轉(zhuǎn)制而來，要么是由開發(fā)商自己組建。第二，從業(yè)主委員會的產(chǎn)生緣由來看，業(yè)主委員會是業(yè)主與物業(yè)公司斗爭的產(chǎn)物。第三，從業(yè)主委員會的產(chǎn)生時間來看，它比物業(yè)公司的產(chǎn)生要晚。

然而，物業(yè)管理公司與業(yè)主委員會都是處于政治系統(tǒng)之外的單純利益性組織，兩者之間穩(wěn)定的調(diào)控平衡還需要借助于其他組織的力量。目前普遍的實踐經(jīng)驗是:將業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司納入居委會的管理體系。居委會一方面成為業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間的協(xié)調(diào)者，另一方面成為業(yè)主利益的保障者和物業(yè)公司服務(wù)的監(jiān)督者?；趨f(xié)調(diào)關(guān)系，居委會不僅拉近了自身與業(yè)主、業(yè)主委員會之間的距離，使業(yè)主或業(yè)主委員會成為居委會自治建設(shè)中的重要力量，而且拉近了自身與物業(yè)公司的距離，從而與物業(yè)公司形成合作互助的關(guān)系?；诒Ｕ虾捅O(jiān)督關(guān)系，居委會拉近了自身與居民利益、社區(qū)利益之間的關(guān)系，使自身在社區(qū)管理中更具代表性和公益性，為提高居委會在居民心中的地位奠定了重要基礎(chǔ)。④然而，需要思考的是，居委會力量的介入是否有助于業(yè)主委員會和物業(yè)公司雙方契約能力的形成，是否有助于社區(qū)治理能力的提升。從目前的實踐來看，居委會也并非在三者的關(guān)系中居于領(lǐng)導地位，三者之間處于一種既相互斗爭又相互合作的復雜關(guān)系中。三者的溝通與合作，不僅能夠滿足社區(qū)服務(wù)的需要，而且還能形成共同的社區(qū)利益，進而使居民產(chǎn)生對社區(qū)的依賴感和認同感。為加強三者的溝通與合作，有的社區(qū)實行了業(yè)主委員會與居委會的交叉任職，使居委會的很多想法能夠及時貫徹，發(fā)揮了“業(yè)主委員會有錢、物業(yè)公司有專業(yè)管理、居委會綜觀全局”的優(yōu)勢。

由上觀之，在社區(qū)治理過程中，通過多元社會組織的協(xié)同，能夠滿足多樣化的社會服務(wù)需求;通過提供多形式的社會參與平臺，能夠促進不同人群的社會化整合。社區(qū)治理的目標，就是通過多元主體對社區(qū)公共事務(wù)的多形式參與，在多元權(quán)力格局職責分明而又相互依賴的基礎(chǔ)上整合社區(qū)資源，滿足居民需求，維護公共利益，推動社區(qū)發(fā)展。社區(qū)治理在目前形勢下的重要價值在于:在“治理化”的進程中，不斷地培育和壯大社會資本，并通過形式化的治理或政府主導的治理，訓練基層政府或社區(qū)中介組織，使社會中的組織和個人學會運用社會協(xié)商和談判的形式參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，從而不斷地賦予社區(qū)治理以實質(zhì)性內(nèi)容。

注釋

①陳周旺:《黨與社會:黨的組織與社區(qū)治理》，林尚立主編:《社區(qū)民主與治理:案例研究》，社會科學文獻出版社，2003年，第53—55頁。②③［英］吉登斯:《第三條道路:社會民主主義的復興》，北京大學出版社，2000年，第83、86頁。④林尚立主編:《社區(qū)民主與治理:案例研究》，社會科學文獻出版社，2003年，第23頁。

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1003—0751(2012)02—0006—04

2011—12—09

任曉春，男，山西大學政治與公共管理學院講師(太原 003006)，吉林大學行政學院博士生(長春 130012)。

責任編輯:淼 霞