楊士林

(濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

試論我國(guó)社會(huì)法的基本范疇*

楊士林

(濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

社會(huì)法，是指調(diào)整國(guó)家和人民之間社會(huì)給付權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。社會(huì)法是在社會(huì)保障法的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，并超越了社會(huì)保障法的給付模式和給付水平。社會(huì)法在性質(zhì)上屬于公法，并且以社會(huì)給付為核心。我國(guó)社會(huì)法的體系宜分為“社會(huì)預(yù)防制度”、“社會(huì)扶助制度”、“社會(huì)促進(jìn)制度”與“社會(huì)補(bǔ)償制度”四大板塊，這四大板塊與社會(huì)給付程序法及社會(huì)救濟(jì)法構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的社會(huì)法體系。它們?cè)诰S護(hù)社會(huì)安全、促進(jìn)社會(huì)公正上發(fā)揮著相互銜接、互相補(bǔ)充的功能，并形成一張安全網(wǎng)，保障個(gè)人在遭受各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。

社會(huì)法 社會(huì)預(yù)防 社會(huì)扶助 社會(huì)促進(jìn) 社會(huì)補(bǔ)償

范疇是指人們的思維對(duì)客觀事物本質(zhì)的概括和反映，各門(mén)學(xué)科都有自己的一些基本范疇。所謂社會(huì)法的基本范疇是指人們對(duì)社會(huì)法的概念、性質(zhì)及其組成體系等內(nèi)容的本質(zhì)反映。然而，我國(guó)目前不僅社會(huì)法的觀念遠(yuǎn)不及刑法、民法普及，公眾對(duì)何為社會(huì)法不甚了解，甚至是一些非從事這一領(lǐng)域研究的理論工作者對(duì)于何為社會(huì)法也是一派茫然。更為不安的則是，社會(huì)法理論研究者之間對(duì)于何為社會(huì)法尚缺乏基本的共識(shí)，更遑論構(gòu)建邏輯嚴(yán)密、體系完整避免福利遺漏的社會(huì)法體系用以指導(dǎo)豐富多彩的立法實(shí)踐！我國(guó)社會(huì)法的理論研究可謂任重道遠(yuǎn)。筆者不揣冒昧，借鑒德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)法理論對(duì)我國(guó)大陸社會(huì)法的基本范疇做一探討，以求教于同仁。

一、社會(huì)法的涵義

我國(guó)學(xué)者對(duì)社會(huì)法的界定存在明顯的泛化現(xiàn)象，不同的學(xué)者可能在多種不同意義上使用社會(huì)法名詞術(shù)語(yǔ)。[1]在所有社會(huì)法概念的界定中，1993年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所提出的概念具有較強(qiáng)的權(quán)威性和較高的接受率。1993年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所關(guān)于“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的理論思考與對(duì)策建議”報(bào)告認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系由三部分構(gòu)成，即民商法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法，并進(jìn)而將社會(huì)法解釋為：“調(diào)整因維護(hù)勞動(dòng)權(quán)利、救助待業(yè)者而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，包括勞動(dòng)法、社會(huì)保障法等。它的法律性質(zhì)介于公法與私法之間，其目的在于從社會(huì)總體利益出發(fā)，保護(hù)勞動(dòng)者，維護(hù)社會(huì)安定，保障社會(huì)主義健康發(fā)展?！盵2]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的課題報(bào)告后來(lái)被立法機(jī)構(gòu)制定的立法規(guī)劃幾乎全面采納，社會(huì)法成為“七大法律部門(mén)”的說(shuō)法由此得到官方認(rèn)可和確認(rèn)，這種觀點(diǎn)在社會(huì)法研究初期具有重要的進(jìn)步意義和啟發(fā)價(jià)值。但是，隨著社會(huì)法理論研究的深入，社會(huì)法調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障關(guān)系，社會(huì)法包括勞動(dòng)法和社會(huì)保障法的觀點(diǎn)越來(lái)越受到質(zhì)疑。因?yàn)楫吘梗瑒趧?dòng)法與社會(huì)法產(chǎn)生發(fā)展的歷史淵源不同，兩者在概念、范疇、體系以及法律關(guān)系、責(zé)任形式等理論范疇上存在明顯的差異。正如有學(xué)者所言：“將勞動(dòng)法劃入社會(huì)法類在一定程度上僅僅是立法的便利，并不能證明勞動(dòng)法屬于社會(huì)法?！盵3]伴隨著我國(guó)民生建設(shè)步伐的加快，關(guān)于社會(huì)法的概念、體系、法律關(guān)系等社會(huì)法的基本范疇問(wèn)題仍然有待深入的研究。

筆者認(rèn)為，所謂社會(huì)法是指調(diào)整國(guó)家和人民之間社會(huì)給付權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。社會(huì)法產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)是國(guó)家應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)正義之所需；社會(huì)法的憲法基礎(chǔ)是憲法規(guī)定的人民的社會(huì)基本權(quán)。正是基于保障人民的憲法社會(huì)基本權(quán)，是國(guó)家與人民之間的社會(huì)基本權(quán)之給付，才將其稱為社會(huì)法，在這種意義上社會(huì)法又可以稱為社會(huì)給付法。社會(huì)法或社會(huì)給付法有廣義、狹義兩種理解，廣義上的社會(huì)法，是調(diào)整國(guó)家和人民之間社會(huì)給付權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范總稱，諸如由國(guó)家投資興建并維持公共道路、橋梁等公共設(shè)施，修建并維持圖書(shū)館、文化館、體育館、科技館、公園等公益設(shè)施，建立并維持教育、科技、文化等公益事業(yè)等，均具有社會(huì)給付的性質(zhì)，屬于廣義社會(huì)法的范圍。在廣義的社會(huì)法之下，國(guó)家是承擔(dān)社會(huì)給付的義務(wù)主體，而人民則是享有社會(huì)給付的權(quán)利主體。值得說(shuō)明的是，廣義社會(huì)法概念下，國(guó)家承擔(dān)的是一種政治和道義上的義務(wù)，是一種抽象的義務(wù)；人民享有的則是政治和道義上的權(quán)利，是一種抽象的權(quán)利。國(guó)家的抽象義務(wù)及人民的抽象權(quán)利是基于人民主權(quán)原理而衍生的產(chǎn)物，是國(guó)家的目的和宗旨之所在。國(guó)家的抽象義務(wù)和人民的抽象權(quán)利在沒(méi)有被法律具體化之前，普通公民無(wú)法借此提出訴訟請(qǐng)求保護(hù)。國(guó)家的抽象義務(wù)和人民的抽象權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度最終取決于一個(gè)國(guó)家的政治民主化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。與廣義社會(huì)法不同，狹義的社會(huì)法是調(diào)整國(guó)家和人民之間具體的社會(huì)給付關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。狹義社會(huì)法所規(guī)定的國(guó)家社會(huì)給付義務(wù)以及人民的社會(huì)給付權(quán)利是可以通過(guò)具體法律予以實(shí)現(xiàn)的。在這種意義上，社會(huì)保障法構(gòu)成了社會(huì)法的核心和主體，但社會(huì)法又不同于社會(huì)保障法，社會(huì)法比社會(huì)保障法的范圍要廣泛。

因?yàn)檎{(diào)整國(guó)家和人民之間社會(huì)給付權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范經(jīng)歷了兩種模式，一是社會(huì)保障法模式；二是社會(huì)法模式。社會(huì)法是在社會(huì)保障法的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，并超越了社會(huì)保障法的給付模式和給付標(biāo)準(zhǔn)。以往社會(huì)保障法所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)給付重點(diǎn)往往在于金錢(qián)給付，其給付標(biāo)準(zhǔn)也僅限于保障社會(huì)成員不至于因凍餓而死。但隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，以往那種只提供金錢(qián)給付的社會(huì)保障法模式已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)代社會(huì)發(fā)展和個(gè)人有尊嚴(yán)生存的需要，非金錢(qián)的社會(huì)給付對(duì)人民而言可能更具有現(xiàn)實(shí)意義，諸如對(duì)失業(yè)者的職業(yè)訓(xùn)練、對(duì)未就業(yè)者的教育促進(jìn)，對(duì)失能老人、殘障人士的護(hù)理等勞務(wù)給付，這些社會(huì)給付比之簡(jiǎn)單的金錢(qián)給付可能更能滿足特定境況下人們的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)法的給付標(biāo)準(zhǔn)也不再限于對(duì)社會(huì)成員的生存保障，而在于保障人民有尊嚴(yán)的生存。為此，社會(huì)保障法進(jìn)入社會(huì)法時(shí)期。

二、社會(huì)法的體系

在我國(guó)社會(huì)法體系的構(gòu)建上，筆者參考借鑒德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)法的體系模式，①將我國(guó)的社會(huì)法體系分為“社會(huì)預(yù)防制度”、“社會(huì)扶助制度”、“社會(huì)促進(jìn)制度”與“社會(huì)補(bǔ)償制度”四大板塊。這四大板塊構(gòu)成了社會(huì)法實(shí)體法的內(nèi)容，社會(huì)法實(shí)體法與社會(huì)法程序法及社會(huì)救濟(jì)法構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的社會(huì)法體系。其中，有些制度在我國(guó)已經(jīng)基本建立并趨于完善，如社會(huì)保險(xiǎn)制度等；但有些制度卻付之闕如，例如社會(huì)救助制度、社會(huì)促進(jìn)制度、社會(huì)補(bǔ)償制度等；有些制度缺乏系統(tǒng)性，加之立法定位不準(zhǔn)，進(jìn)而存在“福利遺漏”或者存在“疊床架屋”現(xiàn)象；同時(shí)，還存在立法層次不高，立法粗疏等問(wèn)題。如此種種，有必要以社會(huì)法理念為基礎(chǔ)提出法學(xué)理論上的詮釋。筆者的上述分類并非意圖推翻國(guó)內(nèi)原有的法學(xué)理論，而是嘗試以德國(guó)社會(huì)法學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)整理我國(guó)的相關(guān)規(guī)范。況且，比起國(guó)內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)保障法角度研究的豐碩成果而言，公法學(xué)角度的討論仍然有相當(dāng)?shù)目臻g，我國(guó)社會(huì)法體系主要涵蓋以下內(nèi)容：

(一)社會(huì)預(yù)防制度

所謂社會(huì)預(yù)防制度，顧名思義，就是一種預(yù)防性的社會(huì)安全保護(hù)措施，典型的社會(huì)預(yù)防類型就是社會(huì)保險(xiǎn)制度。在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)生活主要是通過(guò)工作取得，而一旦失去工作及工作所得，個(gè)人的物質(zhì)生活就立即陷入困境。也即，依靠自己的工作能力取得收入來(lái)滿足自己及家庭生活是一種常態(tài)，但“天有不測(cè)風(fēng)云”，個(gè)人一旦年老、疾病、工作意外造成殘疾，都有可能破壞個(gè)人的生活基礎(chǔ)。為此，現(xiàn)代各國(guó)均逐漸建立起法定的社會(huì)預(yù)防制度，即社會(huì)保險(xiǎn)制度。德國(guó)早在1883年就創(chuàng)立了健康保險(xiǎn)，其后又分別建立起護(hù)理、傷害、失業(yè)、老年保險(xiǎn)，并將其納入統(tǒng)一的《社會(huì)法典》，這一社會(huì)預(yù)防制度成為很多國(guó)家的典范。

我國(guó)的社會(huì)預(yù)防制度從建國(guó)初期初創(chuàng)，到2011年社會(huì)保險(xiǎn)法的制定經(jīng)歷了一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展到逐漸完善的過(guò)程。1951年政務(wù)院頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，確立了最初的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)60年代這一略具雛形的社會(huì)保險(xiǎn)體系因“文革”而受挫。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的加快，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社會(huì)保險(xiǎn)制度又提上日程，在此過(guò)程中，國(guó)務(wù)院及其部門(mén)制定了大量的旨在建立社會(huì)預(yù)防制度的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，如1996年國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，1999年制定《工傷保險(xiǎn)條例》，2010年修改之后重新發(fā)布《工傷保險(xiǎn)條例》，據(jù)此建立起了工傷保險(xiǎn)制度。1991年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，確立了由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；1995年3月和1997年7月國(guó)務(wù)院分別發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，建立起了統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此期間，國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)相繼發(fā)布和制定了行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，逐步建立起了失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等社會(huì)預(yù)防制度。1994年第八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《勞動(dòng)法》，該法在第九章專門(mén)規(guī)定，國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。2010年10月第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)在上述立法的基礎(chǔ)上制定了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，社會(huì)保險(xiǎn)基本制度業(yè)已初步建立。

作為一種預(yù)防性的社會(huì)安全制度體系，自全國(guó)人大制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》，確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度之后，我國(guó)核心的社會(huì)預(yù)防制度已經(jīng)初步形成。除此之外，以國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為代表的退休金制度也具有社會(huì)預(yù)防的功能。可以說(shuō)，在制度建設(shè)上，我國(guó)已初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心，以國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休金制度為補(bǔ)充的“雙規(guī)制”社會(huì)預(yù)防制度體系。目前面臨的問(wèn)題是這種“雙軌制”的社會(huì)預(yù)防制度體系差別巨大、不能有效銜接，不僅兩者的計(jì)發(fā)辦法存在差異，而且在待遇給付水平也存在很大差異，進(jìn)而導(dǎo)致制度內(nèi)的不公正、不公平。為此，推進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，構(gòu)建統(tǒng)一、公平合理的社會(huì)預(yù)防制度體系業(yè)已成為我國(guó)社會(huì)法制度今后面臨的主要問(wèn)題。

(二)社會(huì)扶助制度

社會(huì)扶助，扶持、救助之意，是人民由于家庭生活和社會(huì)生活發(fā)生變故或者突然的緊急事件而導(dǎo)致生活出現(xiàn)困境時(shí)，由國(guó)家予以扶持和幫助，以提供人民最低生活條件的制度。在德國(guó)，社會(huì)扶助制度的憲法基礎(chǔ)來(lái)源于基本法第1條第1項(xiàng)的“人性尊嚴(yán)”條款，而我國(guó)社會(huì)扶助制度的憲法基礎(chǔ)則來(lái)自于《憲法》第45條公民社會(huì)權(quán)的規(guī)定?！稇椃ā返?5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！薄皣?guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬?！薄皣?guó)家和社會(huì)幫助安置盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！弊钪饕纳鐣?huì)扶助制度是社會(huì)救助制度，一般而言，社會(huì)扶助通常是用以補(bǔ)充或者彌補(bǔ)社會(huì)預(yù)防制度的不足而采取的措施，社會(huì)扶助的給付方式，除了持續(xù)性的生活扶助之外，還為人民在特殊情況設(shè)立特別的扶助制度。

社會(huì)扶助制度的發(fā)展歷史較長(zhǎng)，其前身是中世紀(jì)英國(guó)的濟(jì)貧制度，而我國(guó)自古代以來(lái)也有類似的賑災(zāi)措施。社會(huì)扶助制度具有如下特征：

1.社會(huì)扶助是一種普遍性的福利措施，其保障對(duì)象是全體公民，不論申請(qǐng)者的身份背景，一旦符合條件，即可享有社會(huì)扶助給付的權(quán)利。

2.社會(huì)扶助對(duì)象是那些平均收入在一定標(biāo)準(zhǔn)之下的貧窮家庭，各國(guó)通常立法規(guī)定只有家庭收入在最低保障下之下的貧窮家庭才具備申請(qǐng)條件。

3.社會(huì)扶助給付具有無(wú)因性，即不問(wèn)、也不追究導(dǎo)致貧窮發(fā)生的原因。與社會(huì)保險(xiǎn)需要繳納保險(xiǎn)金不同，社會(huì)扶助的對(duì)象無(wú)須預(yù)先支付任何費(fèi)用和勞務(wù)。維持社會(huì)扶助制度運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)。

4.在功能上與其他社會(huì)法制度不同的是，社會(huì)扶助的給付原則是補(bǔ)充性原則，即社會(huì)扶助只是補(bǔ)充貧困公民日常生活的不足，以縮短與其他人之間的經(jīng)濟(jì)差距；換言之，社會(huì)扶助的對(duì)象如果完全是沒(méi)有收入者，那么，政府通過(guò)社會(huì)給付可以使其達(dá)到最低生活水準(zhǔn)或者達(dá)到貧困線水準(zhǔn)；如果社會(huì)扶助的對(duì)象有所收入，但未達(dá)到最低生活水準(zhǔn)，那么，社會(huì)扶助所提供的給付只是補(bǔ)充其現(xiàn)有所得，使其達(dá)到最低生活水準(zhǔn)，也即接近貧困線的水準(zhǔn)，這就是社會(huì)扶助的補(bǔ)充性原則。

5.社會(huì)扶助的目的在于建立一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)的最低安全閥。換言之，也只有在其他生活給付都不能發(fā)揮功能時(shí)，才啟動(dòng)社會(huì)救助。

目前，我國(guó)社會(huì)扶助制度正在由單行制度向制度體系發(fā)展，已經(jīng)建立和實(shí)施了包括城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村特困戶救助制度、災(zāi)害救助制度和流浪乞討人員救助制度在內(nèi)的救助體系。其他醫(yī)療、教育、住房、法律援助等特別救助制度也正在積極推進(jìn)。1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》；2003年頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》；1994年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，確定了五保救助的對(duì)象，自1994年起，山西、山東、上海、浙江等省啟動(dòng)了農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)，截止到2007年，我國(guó)已經(jīng)有31個(gè)省建立了農(nóng)村最低生活保障制度。[4]至此，針對(duì)不同群體實(shí)施的不同類型的社會(huì)救助制度已初步建立，統(tǒng)一的“社會(huì)救助法”立法已經(jīng)納入了全國(guó)人大立法規(guī)劃，渴望在不久的將來(lái)獲得通過(guò)。此外，國(guó)務(wù)院及地方人民政府還分別對(duì)醫(yī)療、教育、住房以及法律援助等特殊救助領(lǐng)域制定了相應(yīng)的規(guī)范。

(三)社會(huì)促進(jìn)制度

社會(huì)促進(jìn)制度是指國(guó)家為使老人、兒童、婦女、殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，獲得平等發(fā)展機(jī)會(huì)的社會(huì)給付制度。社會(huì)促進(jìn)制度是為了糾正形式上平等所導(dǎo)致的事實(shí)上不平等應(yīng)運(yùn)而生的制度類型。依據(jù)老人、兒童、婦女以及殘疾人等弱者的不同屬性而分別采取的不同保障方式，以便于給他們的人格發(fā)展提供必要的條件，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的平等保障。與其他社會(huì)法制度不同，社會(huì)促進(jìn)具有如下特征：

1．社會(huì)促進(jìn)的保障對(duì)象是處于弱勢(shì)地位的特殊群體，特別是殘疾人、老人、兒童或者少年、婦女等，這些社會(huì)群體往往由于體力與能力、社會(huì)觀念、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，比其他社會(huì)成員擁有的就業(yè)機(jī)會(huì)、教育機(jī)會(huì)以及其他生活發(fā)展機(jī)會(huì)普遍較少，而通過(guò)社會(huì)促進(jìn)政策和制度，可以矯正形式上平等而事實(shí)上不平等的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在保障水平上社會(huì)促進(jìn)制度并非是最高層次的社會(huì)保障措施，而是保障殘疾人、老人、婦女、兒童等社會(huì)特殊群體獲得與常人一樣的平等生存發(fā)展機(jī)會(huì)的制度措施。

2.社會(huì)促進(jìn)的原則是針對(duì)性或者個(gè)別性原則，與社會(huì)扶助的普遍性原則不同，社會(huì)促進(jìn)主要是針對(duì)特殊困難群體或者個(gè)人的特殊情況而實(shí)施的有針對(duì)性的社會(huì)給付制度。例如對(duì)失業(yè)者的就業(yè)促進(jìn)，對(duì)貧困大學(xué)生的助學(xué)貸款，對(duì)殘疾人、老年人給付特殊津貼和福利服務(wù)等。社會(huì)促進(jìn)制度在解決和處理社會(huì)問(wèn)題上往往具有立竿見(jiàn)影的效果，具有更強(qiáng)的針對(duì)性。

我國(guó)社會(huì)促進(jìn)制度的發(fā)展歷史較短，近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)矛盾日趨凸顯，在此背景下，我國(guó)的社會(huì)促進(jìn)制度也應(yīng)運(yùn)而生，并發(fā)展迅速。目前，我國(guó)主要的社會(huì)促進(jìn)制度有助學(xué)促進(jìn)、職業(yè)促進(jìn)、老年人、殘疾人以及婦女、兒童的福利給付等。全國(guó)人大及常委會(huì)通過(guò)的《教育法》、《職業(yè)教育法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)法》等分別規(guī)定了教育促進(jìn)和職業(yè)促進(jìn)制度；《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人權(quán)益保障法》、《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》分別規(guī)定了老年人、殘疾人、婦女、未成年人的社會(huì)社會(huì)促進(jìn)措施。此外，伴隨著我國(guó)人口老齡化步伐加快，我國(guó)在完善老年人社會(huì)促進(jìn)制度方面發(fā)展迅速，如對(duì)高齡老年人給付高齡津貼，即是對(duì)高齡老年人的社會(huì)促進(jìn)措施。截止目前，北京、天津、吉林、黑龍江、上海、云南、寧夏等省(區(qū)、市)出臺(tái)了高齡津(補(bǔ))貼政策，按月向符合條件的老年人計(jì)發(fā)高齡補(bǔ)貼，[5]進(jìn)一步健全和完善了老年生活保障體系。

(四)社會(huì)補(bǔ)償制度

社會(huì)補(bǔ)償是指國(guó)家基于現(xiàn)代政府的理念和責(zé)任對(duì)非政府行政行為造成的特別犧牲給予的適當(dāng)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與社會(huì)公平。[6]P243其中，有些損失是由于政府的行政行為直接造成的，例如戰(zhàn)爭(zhēng)受害人、政治受迫害者、傳染病防疫受損者等，對(duì)此，國(guó)家必然承擔(dān)起補(bǔ)償責(zé)任。有些損失雖然與國(guó)家公權(quán)力的行使沒(méi)有直接聯(lián)系，但卻是由于國(guó)家疏于履行法定職責(zé)而間接導(dǎo)致人民受到損失，例如暴力犯罪導(dǎo)致受害人損害，見(jiàn)義勇為導(dǎo)致人身傷亡等，對(duì)他們受到的特別犧牲由國(guó)家予以補(bǔ)償，就屬于這種補(bǔ)償制度的范疇。同時(shí)，由于國(guó)家立法保護(hù)的其他法益而使個(gè)人受到損失的，如國(guó)家保護(hù)的動(dòng)物造成損失所給予補(bǔ)償?shù)龋矊儆谏鐣?huì)補(bǔ)償?shù)姆懂牎?/p>

社會(huì)補(bǔ)償是二戰(zhàn)之后在福利國(guó)家、社會(huì)國(guó)觀念支配之下的產(chǎn)物。[7]P272依照福利國(guó)家與社會(huì)國(guó)的觀念，國(guó)家的職能不再僅僅限于維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還要彌補(bǔ)社會(huì)自發(fā)調(diào)節(jié)的缺陷，在一定程度上對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行重新分配，為需要者提供基本的補(bǔ)償，以緩解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)基本的公平。與其他社會(huì)法制度不同，社會(huì)補(bǔ)償具有如下特征：

1.社會(huì)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象具有特定性。社會(huì)補(bǔ)償主要是針對(duì)特定對(duì)象、特定事件給予的損失補(bǔ)償，如對(duì)革命軍人的優(yōu)撫安置、對(duì)見(jiàn)義勇為者褒獎(jiǎng)等，要么是針對(duì)特別的對(duì)象，要么是針對(duì)特定事件實(shí)施的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償與社會(huì)保險(xiǎn)不同，社會(huì)保險(xiǎn)是提供一般性的生活風(fēng)險(xiǎn)保障，而社會(huì)補(bǔ)償則是針對(duì)某些特殊事件造成的不利益給予彌補(bǔ)，這些不利益不能通過(guò)保險(xiǎn)制度事先預(yù)防。

2.社會(huì)補(bǔ)償是基于社會(huì)整體責(zé)任對(duì)造成的特別犧牲予以彌補(bǔ)的措施，社會(huì)補(bǔ)償與社會(huì)救助的普遍性最低安全保障不同，社會(huì)補(bǔ)償?shù)漠?dāng)事人在經(jīng)濟(jì)生活上不一定陷于困難，其主要是基于國(guó)家責(zé)任的理念，而由社會(huì)整體承擔(dān)的一種特別犧牲補(bǔ)償。

3.社會(huì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往僅限于直接的人身?yè)p害補(bǔ)償。與國(guó)家賠償不同，社會(huì)補(bǔ)償制度在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上往往僅具有象征性的意義，僅對(duì)特定的損害給予適當(dāng)補(bǔ)充。因?yàn)閷?duì)許多公民的損害例如生命、名譽(yù)等損害往往難以計(jì)算，因此，政府只能對(duì)其進(jìn)行象征性的適當(dāng)補(bǔ)償，但對(duì)于可以實(shí)際計(jì)算的損害結(jié)果，則仍然應(yīng)當(dāng)給予實(shí)際的損害補(bǔ)償。

我國(guó)有關(guān)社會(huì)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄝ^為滯后，并欠缺系統(tǒng)性的整理分析。以補(bǔ)償發(fā)生的原因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，整理我國(guó)現(xiàn)行的諸多社會(huì)補(bǔ)償法律規(guī)范，可以將其分為為政治原因及戰(zhàn)爭(zhēng)原因受害者補(bǔ)償、法定防疫注射損害補(bǔ)償、刑事犯罪被害人損害補(bǔ)償、見(jiàn)義勇為損害補(bǔ)償以及志愿者服務(wù)意外傷害補(bǔ)償?shù)鹊?。截止目前，我?guó)只在少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域里建立了社會(huì)補(bǔ)償制度，主要包括政治和戰(zhàn)爭(zhēng)原因受害者社會(huì)補(bǔ)償、見(jiàn)義勇為損害補(bǔ)償，而沒(méi)有建立法定防疫注射損害補(bǔ)償、刑事被害人損害補(bǔ)償、志愿者服務(wù)意外損害補(bǔ)償制定。

政治和戰(zhàn)爭(zhēng)致害社會(huì)補(bǔ)償，主要是指因?yàn)檎魏蛻?zhàn)爭(zhēng)原因受到損害，而由國(guó)家給予的補(bǔ)償，其目的就在于撫平歷史創(chuàng)傷，維護(hù)社會(huì)公正與穩(wěn)定。前者主要是指建國(guó)后在“反右”、“文革”等政治運(yùn)動(dòng)中發(fā)生侵犯公民權(quán)利的嚴(yán)重后果，由國(guó)家制定一系列政策，對(duì)國(guó)家侵害公民權(quán)益造成的損害予以補(bǔ)救。比如，對(duì)歷史上因冤假錯(cuò)案受到迫害者，不僅在政治上予以平反糾正，而且有的還為他們恢復(fù)工作、補(bǔ)發(fā)工資、安排子女就業(yè)，或者根據(jù)情況給予困難補(bǔ)償，這實(shí)際上就是國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)補(bǔ)償責(zé)任。后者主要是指對(duì)現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人、革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬、現(xiàn)役軍人家屬給予物質(zhì)或者精神撫慰的一項(xiàng)特殊的社會(huì)補(bǔ)償制度。[8]P213我國(guó)頒布了一系列旨在為軍人及其家屬提供各種優(yōu)待、撫恤的社會(huì)補(bǔ)償制度。例如1950年就頒布了《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《革命殘疾軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》等法律規(guī)范，1984年第六屆人大二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)兵役法》，對(duì)軍人優(yōu)撫、優(yōu)待、退休養(yǎng)老、退役安置等問(wèn)題作了原則性規(guī)定。1988年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》，對(duì)軍人的撫恤優(yōu)待問(wèn)題作了具體規(guī)定，同時(shí)廢止了1950年頒布的法律規(guī)范。上述法律、法規(guī)對(duì)軍人的撫恤、優(yōu)待規(guī)范從性質(zhì)上而言，屬于國(guó)家對(duì)軍人的社會(huì)補(bǔ)償，并且是基于戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)防原因而產(chǎn)生的社會(huì)補(bǔ)償。

見(jiàn)義勇為損害補(bǔ)償，是指公民為保護(hù)國(guó)家、集體利益和他人的人身、財(cái)產(chǎn)安全，不顧個(gè)人安危，同違法犯罪行為做斗爭(zhēng)或者搶險(xiǎn)、救災(zāi)、救人而遭受特別犧牲時(shí)，由國(guó)家給予的補(bǔ)償。我國(guó)相關(guān)立法對(duì)此也有規(guī)定，例如《消防法》第38條規(guī)定：“對(duì)于因參加撲救森林火災(zāi)受傷、致殘或者死亡的人員，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予醫(yī)療、撫恤。”《森林法》第17條第4款也有類似規(guī)定。安徽、山東、北京等地制定的《見(jiàn)義勇為保護(hù)條例》在規(guī)定了精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)，還規(guī)定對(duì)見(jiàn)義勇為者遭受的損失給予補(bǔ)償?shù)?，此類補(bǔ)償均屬于社會(huì)補(bǔ)償。

法定防疫注射損害補(bǔ)償，是指?jìng)€(gè)人因接受法定防疫注射遭受人身傷害時(shí)，由國(guó)家給予的補(bǔ)償。為了保障人民的生命健康，政府有責(zé)任杜絕傳染病的發(fā)生、傳染與蔓延。為此，根據(jù)我國(guó)《傳染病防治法》的規(guī)定，人民需要接受法定的防疫注射，雖然防疫注射的風(fēng)險(xiǎn)概率很低，但仍然存在意外和風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)和意外對(duì)于受害人而言卻是百分之百的痛苦。受害人為了避免他人患上傳染性疾病承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，那么，這種風(fēng)險(xiǎn)和痛苦就應(yīng)當(dāng)由社會(huì)來(lái)共同承擔(dān)。德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)立法均規(guī)定了此類社會(huì)補(bǔ)償，其補(bǔ)償對(duì)象主要是接受防疫接種者。一旦防疫注射出現(xiàn)意外和損害，導(dǎo)致死亡、傷殘，則由政府給予補(bǔ)償。而我國(guó)只有少數(shù)地方的立法中規(guī)定了此類補(bǔ)償，但在國(guó)家層面尚缺乏此類社會(huì)補(bǔ)償?shù)牧⒎?。②我?guó)《衛(wèi)生法》、《傳染病防治法》以及《全國(guó)計(jì)劃免疫工作條例》等全國(guó)性衛(wèi)生立法都沒(méi)有規(guī)定對(duì)這種損害的補(bǔ)償。

刑事犯罪被害人補(bǔ)償，是指國(guó)家對(duì)于一定范圍內(nèi)，因?yàn)樾淌路缸锸艿絺Χ譄o(wú)法通過(guò)其他途徑獲得賠償?shù)谋缓θ思捌浼覍伲蓢?guó)家予以補(bǔ)償，以彌補(bǔ)和補(bǔ)救犯罪行為所導(dǎo)致的損害。對(duì)刑事犯罪被害人補(bǔ)償，是國(guó)家在確保打擊犯罪的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)刑事被害人的合法權(quán)益，并從經(jīng)濟(jì)上彌補(bǔ)刑事被害人所遭受的損失。德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均制定了犯罪被害人保護(hù)法，就補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償內(nèi)容以及補(bǔ)償組織和法律程序予以明確規(guī)定。目前，我國(guó)刑事犯罪被害人補(bǔ)償法尚處于理論調(diào)研階段，還缺乏這一方面的立法。但是一些地方開(kāi)始試點(diǎn)，例如2004年3月，山東淄博市中級(jí)人民法院推出了刑事被害人經(jīng)濟(jì)困難救助制度，給經(jīng)濟(jì)困難的被害人或其家屬以必要的救助和補(bǔ)償。[9]但嚴(yán)格而言，此類補(bǔ)償更具有社會(huì)救助的屬性，與一般社會(huì)補(bǔ)償?shù)睦砟钣兴煌?/p>

(四)社會(huì)給付(行政)程序制度和社會(huì)給付糾紛解決制度

上述社會(huì)預(yù)防、社會(huì)扶助、社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)補(bǔ)償?shù)壬鐣?huì)法制度是作為社會(huì)法實(shí)體法而存在的，但實(shí)體法的實(shí)施離不開(kāi)程序法的保障；同時(shí)，一旦權(quán)利得受到侵害，還需要救濟(jì)制度的保障，因此，社會(huì)給付程序及權(quán)利救濟(jì)制度也構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)法體系的重要組成部分。

1.社會(huì)給付程序制度。所謂社會(huì)給付程序，是指行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)組織在履行社會(huì)給付義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的方式、步驟。從廣義上而言，社會(huì)給付程序包括兩個(gè)方面的程序：一是行政機(jī)關(guān)為履行對(duì)公民的社會(huì)給付義務(wù)，事先征納保險(xiǎn)費(fèi)用等程序；二是行政機(jī)關(guān)履行社會(huì)給付義務(wù)的程序。前者如征納各類社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的程序；后者如行政機(jī)關(guān)給付社會(huì)保險(xiǎn)金、救助金、社會(huì)補(bǔ)償費(fèi)等程序。上述兩類程序可以分為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序和外部程序，前者是指上下級(jí)行政機(jī)關(guān)以及同級(jí)行政機(jī)關(guān)及法律授權(quán)組織在征納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、履行社會(huì)給付義務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行的程序；后者則是指行政機(jī)關(guān)和法定授權(quán)組織與用人單位、勞動(dòng)者在征納保險(xiǎn)費(fèi)、履行社會(huì)給付義務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行的程序。

我國(guó)社會(huì)給付程序立法沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，相關(guān)的社會(huì)給付程序法制化的程度比較低，立法層次不高，仍然停留在行政規(guī)范性文件的層次；很多程序規(guī)范為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的權(quán)利較多，為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)的義務(wù)性較多；同時(shí)，還存在很多社會(huì)給付程序不具體、不透明的現(xiàn)象。以國(guó)務(wù)院1999年發(fā)布實(shí)施的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》為例，其關(guān)于征繳失業(yè)保險(xiǎn)金和發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金的程序只在第6條和第16條兩個(gè)條款做了規(guī)定。這兩個(gè)條款規(guī)定了兩類程序：一是行政機(jī)關(guān)與用人單位之間征納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的程序；二是行政機(jī)關(guān)與失業(yè)者之間給付失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的程序。兩類行為程序在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中只有兩個(gè)條款，至于如何具體交納保險(xiǎn)費(fèi)，如何領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，需要提交那些材料和身份證明，上述《條例》并沒(méi)有具體規(guī)定，而是留給了行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)組織自己來(lái)掌握，給相對(duì)人帶來(lái)不便。這種情況下，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部于2006年9月11日制定了《優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程指南》，該指南具體規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征納和發(fā)放程序。再以社會(huì)救助程序?yàn)槔涑绦蛞?guī)范大多由各地制定規(guī)范性文件予以規(guī)范，立法層次不高。就目前我國(guó)的社會(huì)救助體系而言，有城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、災(zāi)害應(yīng)急救助、城鄉(xiāng)大病救助等。如根據(jù)一些地方的規(guī)定，農(nóng)村居民申請(qǐng)低保程序是村委會(huì)調(diào)查、評(píng)議、公示，后交民政所核查、評(píng)議、公示；后提交市民政局復(fù)查、審核、告知、公示，經(jīng)過(guò)審核公示，符合條件的發(fā)給《低保證》；不合條件的告知理由。[10]其程序規(guī)范繁瑣、冗長(zhǎng)，甚至缺乏當(dāng)事人參與權(quán)和具體時(shí)限的規(guī)定。

目前，我國(guó)既沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政程序法，對(duì)社會(huì)給付程序也沒(méi)有通過(guò)立法做出統(tǒng)一規(guī)范，我國(guó)的社會(huì)給付程序規(guī)范主要分散在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)扶助、社會(huì)補(bǔ)償?shù)葐涡蟹?、法?guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件之中。由于上述法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件對(duì)程序的規(guī)范不明確、不具體，有很多程序規(guī)范留給了具體經(jīng)辦的行政機(jī)關(guān)甚至是基層政府及其部門(mén)進(jìn)行，導(dǎo)致程序上的不統(tǒng)一；同時(shí)，也給相對(duì)人帶來(lái)不便和困難。為此，為了使相對(duì)人方便快捷地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)給付權(quán)利，亟待提高社會(huì)給付程序的意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)給付程序的法治化水平，提高社會(huì)給付程序的立法層次。

2.權(quán)利救濟(jì)制度。沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，這句英美法諺在我國(guó)社會(huì)法制度更具有現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國(guó)在保障相對(duì)人的社會(huì)給付權(quán)利上尚未建立起較完備的權(quán)利救濟(jì)制度。目前，因社會(huì)給付發(fā)生糾紛，主要適用《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》來(lái)解決。雖然我國(guó)的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)拒絕履行社會(huì)給付責(zé)任或者不作為時(shí)，相對(duì)人可以依法申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟，但鑒于社會(huì)給付作為一類新型的案件，《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》并沒(méi)有予以特別的程序規(guī)定，其與其他干涉行政并沒(méi)有救濟(jì)程序上的區(qū)別，這不利于保障相對(duì)人實(shí)現(xiàn)其社會(huì)給付權(quán)利。為此，有必要針對(duì)社會(huì)法上的給付類型設(shè)定便捷、高效的權(quán)利救濟(jì)途徑，使實(shí)體法與權(quán)利救濟(jì)程序法有效的嫁接，充分保障人民的社會(huì)給付權(quán)利。

三、社會(huì)法具體制度的功能分配

在整個(gè)社會(huì)法體系中，社會(huì)預(yù)防制度居于核心地位，社會(huì)扶助制度屬于最低層次的社會(huì)法制度，社會(huì)促進(jìn)被視為社會(huì)法制度的最高層次，而社會(huì)補(bǔ)償則具有穩(wěn)定特定群體的作用。上述各項(xiàng)社會(huì)法制度均有不同的發(fā)展歷程，在維護(hù)社會(huì)安全、促進(jìn)社會(huì)公正上也各自發(fā)揮不同的作用，它們相互銜接、互相補(bǔ)充，形成一張安全網(wǎng)，保障個(gè)人在遭受各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。為此，政府在擬定社會(huì)政策，制定相關(guān)法律規(guī)范時(shí)應(yīng)當(dāng)明確各項(xiàng)社會(huì)法制度的功能及其限制，盡量避免“頭痛醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的制度建構(gòu)，這樣既可以避免社會(huì)法具體制度層面上的“疊床架屋”，又可以防止在制度銜接上產(chǎn)生所謂的“福利漏洞”現(xiàn)象。上述四項(xiàng)社會(huì)法實(shí)體制度的功能及作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)社會(huì)預(yù)防制度的功能

社會(huì)預(yù)防制度是對(duì)個(gè)人及家庭生活中的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟臋C(jī)制達(dá)到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，防止發(fā)生貧困的作用。其重點(diǎn)是在于事前支付保險(xiǎn)費(fèi)用，并通過(guò)事前支付保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到事后的保險(xiǎn)給付，發(fā)揮預(yù)先保護(hù)的功能。

社會(huì)預(yù)防制度的核心是社會(huì)保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)的給付原則是假定需要，即不論被保險(xiǎn)人今后的實(shí)際能力與需求如何，在風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)，均可以獲得給付。其給付資格無(wú)需進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和資產(chǎn)調(diào)查，只要當(dāng)事人依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定加入強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)，并按時(shí)交納保險(xiǎn)費(fèi)用，當(dāng)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)就可以獲得給付。由于社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)大多來(lái)自于被保險(xiǎn)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，政府只是承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)作的行政成本，因此，政府介入再分配的程度較低，具有自給自足的特征。政府的功能僅在于監(jiān)督制度的運(yùn)作過(guò)程，并負(fù)擔(dān)部分保險(xiǎn)費(fèi)用，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)只進(jìn)行適度的介入即可實(shí)現(xiàn)制度的目的。在給付水平上，多數(shù)情況下社會(huì)保險(xiǎn)給付基本上能夠保障被保險(xiǎn)人的基本生活水平?？傊?，社會(huì)預(yù)防制度的功能在于保障個(gè)人發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)的經(jīng)濟(jì)安全，避免生活發(fā)生貧困的功能。

(二)社會(huì)扶助制度的功能

社會(huì)扶助制度是最低層的社會(huì)法制度，是政府對(duì)生活在社會(huì)低層的個(gè)人給予救助、幫助，使其維持基本的物質(zhì)生活。社會(huì)扶助制度通常以救災(zāi)濟(jì)貧的手段達(dá)到最低生活保障，并由國(guó)家提供經(jīng)費(fèi)支持，屬于事后的社會(huì)給付措施。在社會(huì)法制度的排序上，社會(huì)扶助制度是整個(gè)社會(huì)法制度的基礎(chǔ)，起著社會(huì)“安全網(wǎng)”的功能，是社會(huì)法的最后一道安全防線。

社會(huì)扶助制度的核心是社會(huì)救助制度，它是國(guó)家對(duì)遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力者以及難以維持最低生活條件者給予物質(zhì)幫助，以使其維持基本生活水平。社會(huì)救助主要為社會(huì)成員提供最低生活保障，其目標(biāo)是扶危濟(jì)困、救助社會(huì)弱勢(shì)群體、對(duì)象是社會(huì)的低收入者。一般而言，其范圍包括：居民最低生活保障制度、災(zāi)害救助、農(nóng)村救助等。與社會(huì)保險(xiǎn)需要繳納保險(xiǎn)費(fèi)用不同，申請(qǐng)社會(huì)救助無(wú)需事前繳納費(fèi)用，主要是針對(duì)個(gè)人的個(gè)別需要予以事后給付。由于社會(huì)救助的經(jīng)費(fèi)來(lái)自于政府的財(cái)政預(yù)算，因此，政府需要對(duì)給付資格進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和調(diào)查，通過(guò)評(píng)估和調(diào)查，最終確定當(dāng)事人是否屬于貧困范圍，是否需要救助。由于社會(huì)救助的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于國(guó)家稅收，因此，政府干預(yù)再分配的程度比社會(huì)保險(xiǎn)要高，國(guó)家介入制度的程度要深。社會(huì)救助的給付水平并非是使被救助對(duì)象達(dá)到一般生活水平，而是維持最低生活水平或者滿足基本生活需要。社會(huì)救助制度的功能在于維持貧困公民的基本生活，并且通過(guò)給付措施來(lái)使公民脫離貧困。

(三)社會(huì)促進(jìn)制度的功能

社會(huì)促進(jìn)制度是為了使社會(huì)的弱者分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)個(gè)體平等發(fā)展機(jī)會(huì)的社會(huì)給付制度。社會(huì)促進(jìn)制度的關(guān)鍵在于對(duì)社會(huì)弱者的“傾斜性”照顧和保護(hù)，避免并克服形式平等下形成的事實(shí)上的不平等，使社會(huì)弱者達(dá)到或者接近一般人的發(fā)展機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

社會(huì)促進(jìn)制度的給付原則在于社會(huì)弱者的身份，不需要進(jìn)行收入和所得評(píng)估與調(diào)查。其給付水平只限于補(bǔ)充性效果，即僅限于使弱者達(dá)到一般人的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，因而，社會(huì)促進(jìn)不同于社會(huì)保險(xiǎn)的較高給付水平，也不同于社會(huì)扶助的最低生活水平。社會(huì)促進(jìn)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于國(guó)家稅收，因而國(guó)家對(duì)其再分配的干預(yù)程度比社會(huì)保險(xiǎn)要高。社會(huì)促進(jìn)是通過(guò)對(duì)特殊公民的現(xiàn)金給付、就業(yè)促進(jìn)以及福利服務(wù)等措施，保障缺乏生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的社會(huì)弱者不至于陷入貧困的境況。因此，其在社會(huì)法制度體系的排序上排在社會(huì)扶助制度之后，社會(huì)扶助制度與社會(huì)促進(jìn)制度相比較，前者往往具有優(yōu)先的地位。因?yàn)樵谡A(yù)算經(jīng)費(fèi)一定的情況下，必然首先關(guān)注維持基本生活條件的社會(huì)救助政策及立法，而只有在國(guó)家財(cái)力富有余力時(shí)，才有可能將社會(huì)法的保障水平提高到社會(huì)促進(jìn)的層次。

(四)社會(huì)補(bǔ)償制度的功能

社會(huì)補(bǔ)償是對(duì)個(gè)人遭受的不幸在無(wú)法獲得其他補(bǔ)救、賠償時(shí)，國(guó)家基于其對(duì)人民的保護(hù)義務(wù)給予的一種象征性的補(bǔ)償措施，以安撫和撫慰個(gè)人遭受的特別犧牲。社會(huì)補(bǔ)償是事后補(bǔ)償，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政支持。社會(huì)補(bǔ)償制度主要是針對(duì)特定事件產(chǎn)生的損害而實(shí)施的補(bǔ)償。社會(huì)補(bǔ)償制度與前述社會(huì)扶助制度不同，表現(xiàn)在：在給付原因上，社會(huì)補(bǔ)償雖然與社會(huì)保險(xiǎn)有些類似，但其給付對(duì)象不像社會(huì)保險(xiǎn)那樣有明確的范圍，申請(qǐng)補(bǔ)償也無(wú)需事前繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；在給付目的上，社會(huì)補(bǔ)償也有別于其他類型的社會(huì)法制度，其給付數(shù)額的多少往往不在于實(shí)際上的“損失補(bǔ)償”，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)連帶理念的象征性“精神撫慰”。因此，其給付經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府預(yù)算及社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓δ茉谟谕ㄟ^(guò)對(duì)具體事件中遭遇到的特別犧牲由國(guó)家給予象征性的補(bǔ)償，撫慰創(chuàng)傷和損失，使其獲得重振生活的能力。

總之，上述社會(huì)預(yù)防制度、社會(huì)扶助制度、社會(huì)促進(jìn)制度和社會(huì)補(bǔ)償制度在給付對(duì)象、價(jià)值功能等方面均具有明顯的差異。只有將社會(huì)法的各項(xiàng)制度放在社會(huì)法的整個(gè)體系上來(lái)探討，才能明確各項(xiàng)社會(huì)法制度的定位及其所承擔(dān)的社會(huì)安全功能。社會(huì)法體系的實(shí)體制度包括社會(huì)預(yù)防、社會(huì)扶助、社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)補(bǔ)償四項(xiàng)內(nèi)容，其在維護(hù)社會(huì)安全上所發(fā)揮的作用、承擔(dān)的功能是相輔相成、互相銜接和聯(lián)系的。

四、結(jié)論

社會(huì)法作為保障人民憲法社會(huì)基本權(quán)利的部門(mén)法，可以稱為社會(huì)給付法，它是調(diào)整國(guó)家和人民之間社會(huì)給付權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，它在給付模式、給付標(biāo)準(zhǔn)上超越了社會(huì)保障法。社會(huì)法在性質(zhì)上屬于公法，并且以社會(huì)(權(quán))給付為核心。我國(guó)社會(huì)法的體系可以分為社會(huì)預(yù)防、社會(huì)扶助、社會(huì)促進(jìn)和社會(huì)補(bǔ)償四大板塊，這四大板塊構(gòu)成了社會(huì)實(shí)體法的內(nèi)容，并與社會(huì)給付程序法及社會(huì)給付救濟(jì)法構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的社會(huì)法體系。它們?cè)诰S護(hù)社會(huì)安全、促進(jìn)社會(huì)公正上發(fā)揮著相互銜接、互相補(bǔ)充的功能，并形成一張安全網(wǎng)，保障個(gè)人在遭受各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。隨著我國(guó)民生建設(shè)步伐的加快，保障人民的福祉和幸福業(yè)已成為民生建設(shè)的重點(diǎn)，為此，理清我國(guó)社會(huì)法的理論體系，建立邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?huì)法制度，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

① 德國(guó)的社會(huì)法體系主要分為三個(gè)支柱體系，分別是社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)扶助；臺(tái)灣地區(qū)法學(xué)對(duì)社會(huì)法體系的構(gòu)建，基本上是以德國(guó)的社會(huì)法體系為范本進(jìn)行架構(gòu)，分別稱之為為：一是社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)補(bǔ)償與福利服務(wù)、社會(huì)救濟(jì)制度三大支柱，二是社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)扶助與促進(jìn)三個(gè)支柱。雖然稱謂不同，但內(nèi)容則是大同小異。參見(jiàn)周怡君、鐘秉正：《社會(huì)政策與社會(huì)立法》，臺(tái)北洪葉文化事業(yè)出版公司2005年版，第24頁(yè)；謝榮堂：《社會(huì)法入門(mén)》，臺(tái)北元照出版公司2001年版，第23頁(yè)。

② 安徽省政府制定的《兒童計(jì)劃免疫管理?xiàng)l例》規(guī)定了此類社會(huì)補(bǔ)償，該條例第19條規(guī)定：“經(jīng)診斷小組診斷或鑒定后，縣級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)可做出以下處理：(一)對(duì)經(jīng)過(guò)治療恢復(fù)正常的預(yù)防接種事故病例，憑鑒定證明報(bào)銷其醫(yī)藥費(fèi)用。(二)因預(yù)防接種異常反應(yīng)致殘的，可視殘廢程度給予一次性300至1，500元的補(bǔ)償。(三)因預(yù)防接種異常反應(yīng)致死的，可給予一次性100至2，000元的補(bǔ)償。(四)因預(yù)防接種事故致殘的，除為其核銷醫(yī)藥費(fèi)用外，可給予一次性500至2，500元的補(bǔ)償。(五)因預(yù)防接種事故致死的，除為其核銷醫(yī)藥費(fèi)用外，可給予一次性1，000至3，000元的補(bǔ)償。

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OntheBasicCategoriesofSocialLawinChina

YangShi-lin

(Law School of Jinan University, Jinan Shandong 250022)

Social Law, refers to the legal norms of adjusting social benefit relations between the country and the people. Social law is developed on the basis of the social security law, and beyond the law of social security in its payment mode and benefit level. Our country social law system should be divided into such four systems as" social prevention system ", " social assistance system ", " social promotion system" and " social compensation system ". These four systems constitute an organic social law system with the social benefit of procedural law and law of social relief. They play a role of joining to each other and complementary to each other in the maintenance of social security. And they form a safety net to guarantee the individual survival's development opportunities when suffering all kinds of risks.

social law;social prevention;social assistance;social promotion;social compensation

1002—6274(2012)06—010—08

DF02

A

本文為山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目《民生視野下的社會(huì)法理論體系之構(gòu)建》(08JDC014)的階段性成果。

楊士林(1964-)，男，山東聊城人，法學(xué)博士，濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院教授、院長(zhǎng)，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)、社會(huì)法學(xué)。

(責(zé)任編輯：張保芬)