劉炳君

(山東政法學(xué)院法學(xué)院，山東 濟南 250014)

憲政與法治是國家實現(xiàn)持久善治的正道

劉炳君

(山東政法學(xué)院法學(xué)院，山東 濟南 250014)

時代發(fā)展到今天，憲政信念與法治理念已經(jīng)根植于現(xiàn)代民主社會的政治文化之中，憲政實踐和法治建設(shè)之于國家實現(xiàn)善治的保障價值日益被人們所普遍認(rèn)知；憲政、法治、民生在政治國家的有機結(jié)合與生動實踐，雖會因各國發(fā)展階段、發(fā)展層次、發(fā)展水平的不同而有所差異，但就本質(zhì)和信念而言，概不應(yīng)因意識形態(tài)的差異而予以隨意取舍；憲政、法治、民生三者在清明世界之中互為表里、互為因果、同為一體，考其三者的發(fā)育程度、實質(zhì)品位和取舍存廢，則大致可知國之興廢的大勢；正是它們之間的邏輯運動才一而再、再而三生動實在地演繹著人類社會和政治國家命運迥異的盛世悲歌。

憲政 法治 民生 民主 善治

當(dāng)今世界興衰存廢之勢跌宕起伏。一個時期以來的中東、北非、西亞諸國的確已經(jīng)或正在演繹著一幕幕善惡兩極、群雄逐鹿、曠世悲歌、順昌逆亡的國運大戲！有人以英國作家查爾斯·狄更斯于《雙城記》開篇中所描寫的景象來喻說當(dāng)世：這是最好的時代，這是最壞的時代；這是智慧的時代，這是愚蠢的時代；這是信仰的時期，這是懷疑的時期；這是光明的季節(jié)，這是黑暗的季節(jié)；這是希望之春，這是失望之冬……

在這極端辯證的現(xiàn)實世界之中，在筆者看來，祥瑞福輳自有大道，禍兇災(zāi)聚必有公理！

誠然，當(dāng)人們以理性平和、無偏見不偏私的心態(tài)來深度審視當(dāng)今世界順逆兩道、命運極端之軌跡時，又大體可以發(fā)現(xiàn)，任何民族、任何國家、任何國家的不同發(fā)展階段，都會遭遇許多當(dāng)政者沒有想到的或雖已想到但不愿實際看到的重大問題，但這些問題是需要適時加以改革的大問題，而且許多民族、許多國家正是在抓住歷史機遇、積極能動地推進(jìn)改革的進(jìn)程中，不斷地獲取發(fā)展生機與活力，從而實現(xiàn)了社會的福祉與和諧、國家的興旺與發(fā)達(dá)；相反，武斷拋棄或阻礙適時主動改革的良機，也就意味著喪失或貽誤了重振民心、再整國運的機遇。

當(dāng)我們深度探求文明世界的進(jìn)步軌跡時，究其根本所在，一般皆可歸因于他們在憲政、法治、民生等領(lǐng)域所進(jìn)行的改革抉擇和發(fā)展路徑，歸因于他們?yōu)橹冻龅牟恍概εc堅守執(zhí)著。而當(dāng)我們追尋專制政府的失敗邏輯時，究其根源所在，一般可歸因于“專制政府的一個手段便是全然拋棄法律。更多的時候則是保留一套法律體系，但是卻將其束之高閣或熟視無睹，或者隨時違反法治的要求”。[1]P235概然中，國之成敗得失的大致脈絡(luò)，大略概莫能外。

一、憲政與法治的普適性價值要素

憲政者，即憲法政治。大致上是指憲法條文得以在生活的現(xiàn)世中兌現(xiàn)的狀態(tài)。其要義乃是將一切專橫的權(quán)力納入規(guī)范軌道的事業(yè)。[2]她立基于“人民主權(quán)”和“主權(quán)在民”的理論前提和制度預(yù)設(shè)；憲政的基本價值在于民主、法治、平等、人權(quán)、正義和正當(dāng)程序；憲政社會要求為政者以及社會公眾均必以憲法為最高準(zhǔn)則，憲法權(quán)威在政治社會生活中至高無上。

法治者，也即法的統(tǒng)治，是各個普適性價值要素綜合統(tǒng)一于立法、守法、執(zhí)法和司法的穩(wěn)定而可持續(xù)存在的社會秩序狀態(tài)，是基于良法基礎(chǔ)之上人人平等的規(guī)則之治，同時法治又是一個社會發(fā)展的過程。法治的核心或稱法治的根本乃是憲法之治；法治的本質(zhì)在于保障權(quán)利，限制權(quán)力，建構(gòu)權(quán)力與權(quán)利的正當(dāng)體制，保證政治安全，構(gòu)筑穩(wěn)健的社會治理基礎(chǔ)；目標(biāo)在于實行良法善治，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

民生者，乃是人民免受物質(zhì)匱乏之生存威脅，生活得安全、自由、幸福、有尊嚴(yán)。

一言以蔽之，憲政、法治、民生此三者在清明世界之中互為表里、互為因果、同為一體，考其三者的實踐脈絡(luò)，則大致可知國之興廢，正是她們之間的邏輯運動才一而再、再而三地生動實在地演繹著人類政治文明和社會發(fā)展進(jìn)程中命運迥異的盛世與悲歌。

一個偉大的民族、一個偉大的國家，從來都不是靠自我欣賞、或自我贊美、或自我陶醉于既有的成就而得以長時期聳立于世界民族之林的；相反，卻大都是在充滿憂患與危機意識中，不斷反思、不斷進(jìn)取、不斷改革，積少勝成大勝，從一種高度奔向另一種高度。

就現(xiàn)代政治文明國家的發(fā)展規(guī)律性而言，憲政、法治、民生是國家實現(xiàn)持久善治的正道。過去是這樣的，未來可能也大致會是這樣的。

追尋和歸結(jié)憲政與法治的普適性價值要素，至少包含但不限于以下五個方面：

要素之一：憲法與法律至高無上

在實行憲政與法治的國度之中，法大于權(quán)，法高于人，乃是不容置疑的社會生活公理和政治活動常態(tài)。憲法和法律在全社會具有至高無上的權(quán)威，她充分反映并全面代表民眾的利益并得到人民的廣泛認(rèn)同，才使權(quán)力與權(quán)利得以有機平衡。在此前提下，立法者集民意、達(dá)民心、以立良法，執(zhí)政黨引導(dǎo)立法、敬畏成法、依法執(zhí)政，行政者依法行政、廉潔執(zhí)法、高效行政，司法者獨立司法、公正公信、捍衛(wèi)法治，公民崇敬憲法、信仰法律、遵守法紀(jì)。

要素之二：憲法與憲政并存，法律與法治同舉[3]

在實行憲政與法治的國度中，憲法和法律處于至高無上的地位，國家堅守法治之路而擯棄人治之弊；人民民主建基于法治之上，廣大人民群眾成為法治的主體，養(yǎng)成現(xiàn)代公民的品格，擁有真實可操作的民主，“真實的投票”和“廣泛的機會”是民眾參與政治的基本方式；國家公職人員和國家機構(gòu)是法治的重點對象，法治重在治權(quán)、治“官”，國家的政治經(jīng)濟社會文化生活均置于法治軌道之內(nèi)，各種公權(quán)力別無選擇地必須服從于憲法和法律，政府公共決策趨向科學(xué)民主，行政廉潔高效，服務(wù)意識強，服務(wù)方式具體，服務(wù)行為細(xì)致。一言以蔽之，在憲政與法治的政治生態(tài)中，政府受民意和法律約束，同時也受到民意和法律的保護(hù)；反之，一個不受民意和法律約束的政府最終也無法受到民意和法律的保護(hù)。

可見，憲政與法治的準(zhǔn)繩是憲法和法律，她立基于國家具有完備的法律體系，健全的民主制度和監(jiān)督制度，嚴(yán)格的行政執(zhí)法制度，獨立公正的司法制度，廉潔高效的執(zhí)法隊伍，以及崇尚法律的公民社會。法治又是規(guī)則之治，內(nèi)涵于法律至上、良法之治、司法公正和依法行政；明確性、可預(yù)期性、科學(xué)性、穩(wěn)定性和社會凝聚性等各點構(gòu)成其基本特征，由此，法治不僅成為了一種能夠促進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障市場經(jīng)濟發(fā)展、解決社會現(xiàn)實矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會正義的治國方略，且是一種能給人類創(chuàng)造幸福、提供自由尊嚴(yán)、安全感和良好生活秩序以及帶來公平正義的生活方式。[4]基于法治精神所制定的法律規(guī)則是政治生活和社會生活的底線，正是靠對憲政和法治之原則底線的堅守，人類社會才會文明昌盛，才有了先進(jìn)與落后、文明與蒙昧之分。實行憲政與法治是一個國家政治環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)之一。

要素之三：尊重人權(quán)具體化，保障私權(quán)客觀化

在實行憲政與法治的國度中，公共權(quán)力始終能圍繞著公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)保護(hù)和民生幸福的目標(biāo)健康運行，公民的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)權(quán)益依法能夠得以保障，社會福利得以持續(xù)生成和正向累積，民眾生活幸福且尊嚴(yán)體面，民風(fēng)和諧，社會安寧。有專門研究表明，經(jīng)濟增長與公民幸福成長并非完全處于對應(yīng)的關(guān)系，收入水平與幸福感在物質(zhì)生活水平提高的初期往往成正比關(guān)系；而當(dāng)物質(zhì)生活水平發(fā)展到一定水準(zhǔn)后，人的幸福感則依賴于精神層面的自由、平等、公平、尊嚴(yán)和價值實現(xiàn)，集中反映在財產(chǎn)權(quán)、安全權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)等基本權(quán)利體系的保護(hù)和發(fā)育程度上。誠然“人民的幸福即是最高的法律”。[5]強化對公民權(quán)利有效保障，實現(xiàn)公民幸福的持續(xù)增長是法治建設(shè)的根本目的。即公民的經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利以及其他方面的權(quán)利，得到了法律上和事實上的保障。另外，還須強調(diào)的是，任何政治治理和社會管理的創(chuàng)新之舉，均要守住憲政與法治的底線，并在此框架內(nèi)有序展開，且創(chuàng)新的終極目的皆須出于不斷增進(jìn)民生福祉和提升民主質(zhì)量之考量。

要素之四：司法施行公義，司法公信崇高

司法公正是司法公信力穩(wěn)定形成的前提，司法公信力則是司法公正持續(xù)保有、穩(wěn)定堅守的邏輯結(jié)果。司法公正指向司法機關(guān)在履行職責(zé)過程中，所堅持的程序公正和所追求的實體公正，是程序公正和實體公正的高度統(tǒng)一。司法公信力則是司法運行過程中，所體現(xiàn)出的穩(wěn)定的司法權(quán)威性和公正性的總體態(tài)勢以及其所獲得的社會認(rèn)同度。可見，司法公信力既具有主觀性，也具有客觀性。其至少來源于三個方面：一是，公眾和媒體對司法機關(guān)的敬畏度和對司法公正的認(rèn)同度。由此公眾和媒體對法院未決案件的評論和報道必須遵循不隨意干涉司法的法治尺度和行為分寸，決不能出現(xiàn)一方面肆意損害或踐踏法治，另一方面又期待或指望司法公信。二是，司法機關(guān)以外的其他公權(quán)對司法機關(guān)的敬畏度和對司法公正的認(rèn)同度。由此司法的憲政地位、司法權(quán)的獨立性和權(quán)威性應(yīng)當(dāng)而且必須予以保障，絕不能容忍法院之上設(shè)“法院”，法官之上設(shè)“法官”的狀況成為常態(tài)。[6]三是，司法機關(guān)自身對公正的堅守度、實現(xiàn)度和自信度。司法文化本質(zhì)在于其“施行公義，不偏不倚，不懈不休”；[7]在于其“公正司法”、“高效司法”、“陽光司法”、“文明司法”、“人性化執(zhí)法”蔚然成為體統(tǒng)。

要素之五：民主發(fā)達(dá)，民生保有，良法善治

憲政與法治相伴而生，在這樣的社會生態(tài)中，無論官方抑或民間，人們都應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架內(nèi)身體力行，努力追求并矢志捍衛(wèi)“良法善治”的社會生態(tài)。在民主共和的國度之中，人民民主之真諦和本質(zhì)在于：民為國之本，民為國之主，即人民當(dāng)家做主，人民既是建設(shè)國家的主體，人民又是掌握國家權(quán)力的主體。民主是人民政治生活和國家制度體系的統(tǒng)一體，既表現(xiàn)為人民的價值觀念，也表現(xiàn)為國家的組織形態(tài)。任何國家都一樣，好的制度都要保障公民有選擇的權(quán)利，有真實的選舉權(quán)，這是民主制度最根本的問題，而且人民代表必須向他的“選民”負(fù)責(zé)。但民主必須有相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)來作為每個人和整個國家的基礎(chǔ)支撐，故在任何國家，民生都必然地構(gòu)成民主的基礎(chǔ)。民生雖不能代表民主，但沒有民主的民生是不可靠的，也是不能持久的?？梢?，民主建設(shè)與民生建設(shè)始終存在著相互擁有和相互促進(jìn)的內(nèi)在邏輯關(guān)系。[8]故而現(xiàn)代政治國家對民主建設(shè)與民生建設(shè)一般持并重的態(tài)度。誰也不會否認(rèn)，執(zhí)政基礎(chǔ)在于民心、民意和民生，且政治民主往往是從執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主生發(fā)的，沒有發(fā)達(dá)的執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主，社會民主斷難以真正生成和全面發(fā)揚；發(fā)展和公正的政治實踐決定著政治認(rèn)同，發(fā)展與公正互為基礎(chǔ)、互為手段又互為目的。

憲政、法治、民生在政治國家的有機結(jié)合與生動實踐，雖會因發(fā)展階段、發(fā)展層次、發(fā)展水平的不同而有所差異，但就本質(zhì)和信念而言，概不應(yīng)因意識形態(tài)的差異而予以排斥。

二、我國憲政與法治發(fā)展所面臨的主要問題

無容置疑，基于波瀾壯闊的改革開放偉大實踐，中國人得以從法律上獲得了前所未有的經(jīng)濟自由權(quán)，恒產(chǎn)、恒業(yè)、恒心的法治之道蔚成風(fēng)尚，終使我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了歷史上最好最快的成就；社會發(fā)展也處于歷史上少有的全面進(jìn)步階段，人民開始享受到前所未有的發(fā)展實惠，物質(zhì)生活水平總體上取得了長足的改善；綜合國力和國際影響力也達(dá)到了我國歷史上所不多見的高度；科學(xué)技術(shù)飛速進(jìn)步，兩彈一星神威大顯，神九上天、蛟龍下海；立法工作進(jìn)步巨大，社會主義法律體系基本建成，實行憲政與法治的法律基礎(chǔ)基本具備。身處這一時代的中國人實乃幸運莫大！當(dāng)下之中國確是史上最好的時代。

然而，在充分估計既有成就的同時，我們也應(yīng)以憂患的意識和發(fā)展的眼光，認(rèn)真對待我們現(xiàn)階段自身所面臨的許多轉(zhuǎn)型與發(fā)展中顯性的或隱性的社會風(fēng)險。[9]應(yīng)當(dāng)看到，我們的改革實踐仍顯不徹底、不平衡，經(jīng)濟改革發(fā)展“一條腿長”，政治改革發(fā)展“一條腿短”，以致廉政空泛、吏治頹廢，腐敗與反腐敗斗爭處于相持階段，社會誠信危機時隱時現(xiàn)……此類問題的客觀存在不斷地提醒人們，這是需要高度警惕的時代。

1.“既得利益”的存在預(yù)示著改革的艱難性和長期性

任何國家在改革發(fā)展進(jìn)程中都會遭遇“既得利益”的問題，且“既得利益”大多又往往是既往改革圖新的產(chǎn)物。他們在改革的早期階段多扮演過積極的改革角色，發(fā)揮過正向的積極作用。但是隨著改革的階段性成果的形成，他們中的有些人、有些階層依托著既有的不健全、不公正的制度安排，基于自身利益或小團體利益的考量形成了無法自行割舍、難以自我減損的“既得利益”。因此，面臨改革局面時，他們往往會攜資本以自重來挾持和綁架于己不利的改革舉措，或仰仗著壟斷的特權(quán)地位直接或間接地阻礙和減緩于己不利的改革進(jìn)程。對此，全社會必須保有清醒的認(rèn)識，這也預(yù)示著改革的艱難與沉重。

2.執(zhí)政權(quán)力的運行亟待國家法的法治化規(guī)制

憲政原理告訴人們：有事必有權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法須追究，侵權(quán)要賠償。現(xiàn)代政治社會生活中，不允許存在僅有權(quán)力而無法律責(zé)任的權(quán)力，即任何權(quán)力的設(shè)定，必須預(yù)設(shè)法律責(zé)任。然而，在我國的歷史和現(xiàn)實政治生活中確實存在著某些幾乎不受國家法規(guī)制的權(quán)力，它們?nèi)舯徽`用、濫用，勢必給國家、社會利益或公民權(quán)益造成損害，但卻很少承擔(dān)法律責(zé)任。原因在于這樣的權(quán)力不是學(xué)理上的國家機關(guān)抑或國家權(quán)力，但在國家政治生活中卻居于十分重要的地位，掌握著重大事項的決策權(quán)、人事任免權(quán)或重要國家干部的提名權(quán)等許多重要的國家實體權(quán)力。[10]因此，在面對此類權(quán)力誤用或濫用而給國家利益、社會利益或公民權(quán)益造成實際損害的時候，如何承擔(dān)法律責(zé)任將遭遇難以克服的法律障礙。

3.憲政與法治之道不彰招致人治回潮與權(quán)力異化

憲政與法治的基本目的在于平衡權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。依法執(zhí)政和依法行政應(yīng)當(dāng)成為公權(quán)自身法治規(guī)制的首要目標(biāo)。權(quán)力應(yīng)當(dāng)也必須成為為民服務(wù)、為國效力的公器。廉潔奉公本應(yīng)成為為政者始終堅守的核心價值。相較之下的我國當(dāng)下的憲政和法治發(fā)展尚處于初創(chuàng)階段，尤其是對各種公權(quán)力的制約方式和監(jiān)控手段，則更顯幼稚。很多方面依然依賴于思想教化、自律自醫(yī)和事后依法懲治的被動應(yīng)對之中。相反，人民監(jiān)督、媒體監(jiān)督、政黨監(jiān)督和可落實、可操守的制度監(jiān)督往往失位。

憲政不興、法治不彰，其結(jié)果自然會造就公權(quán)異化和權(quán)力腐敗滋生蔓延的制度環(huán)境和社會土壤，客觀上必然為腐敗案件多發(fā)頻發(fā)預(yù)留生存空間。據(jù)權(quán)威機關(guān)披露，自2000年底最高人民檢察院會同公安部組織開展追逃專項行動以來，至2011年檢察機關(guān)共抓獲外逃職務(wù)犯罪嫌疑人18，487人。2005年、2007年、2009年、2010年、2011年五年間共繳獲贓款贓物金額達(dá)541.9億元。僅2003年9月30日晚至10月1日晚的24小時之間，就有51名貪官在企圖外逃時被抓獲，開創(chuàng)了一天之內(nèi)外逃未遂被捕貪官最多的記錄。在2003年國慶“黃金周”中，我國的司法機關(guān)共抓捕115名企圖外逃的貪官。①這類問題已成社會公認(rèn)的危害最大的亂源。

憲政不興，法治不彰，必然招致人治之風(fēng)回潮，使得“潛規(guī)則”和“異化文化”在社會生活中日成氣候，某些低級趣味的“亞官場文化”肆意泛濫，江湖做派充斥政治生活領(lǐng)域，公共決策上“只唯上、不唯下”，執(zhí)行規(guī)則上“上有政策、下有對策”……凡此種種，終使政治倫理和法律原則日漸缺失。實踐表明，法治與人治乃此消彼長的辯證關(guān)系。

憲政不興、法治不彰，還一定程度上動搖著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。誠然我國的基本政治制度是很好的，是需要長期堅持和繼續(xù)完善的。問題是基本政治制度只是提供基本制度框架，基本政治制度的有效運作還必須依賴于構(gòu)成和支撐基本政治制度的憲政體制和運行機制。否則，再好的基本政治制度也只能落于一套空洞的制度框架而已。[11]

面對新的國情、黨情和世情，憲政與法治的深化改革攸關(guān)執(zhí)政根基的鞏固，攸關(guān)國之興衰、黨之未來。反思我國改革開放的進(jìn)程，就其要者而論，最大的失誤或許是基于憲政和法治的剛性與協(xié)調(diào)性不足而出現(xiàn)的“吏治”頹廢和民主監(jiān)督的缺失?，F(xiàn)實中許多公權(quán)力被隔絕在或游離于社會壓力與人民監(jiān)督之外，違法亂紀(jì)行為缺乏體制性的責(zé)任追究能量，致使雖有良法，也往往因價值的危機、執(zhí)行的扭曲和監(jiān)督的缺位而頻頻引發(fā)與民爭利、瀆職濫權(quán)、甚至職務(wù)犯罪的禍亂。究其根源蓋可歸因于：憲政的不興和法治的不彰。也正是基于這樣的背景之下，精神懈怠、脫離群眾、能力不足和消極腐敗等四大危險才有了生發(fā)的條件和蔓延的土壤。對待這些嚴(yán)重的時弊，早付諸憲政改革比晚改革好、大改革比小改革意義更加重大。

可以預(yù)見，有效的憲政法治改革必將為中國的發(fā)展注入新的生機與活力。但必須指出的是，深化的憲政與法治改革將不可避免地要觸及某些既存的不科學(xué)、不合理的體制屏障、機制瓶頸和深層次的利益關(guān)系調(diào)整等實質(zhì)性問題。其中，勢必觸及某些陳舊的體制機制，勢必涉及公平正義價值的具體化問題，勢必關(guān)涉民生和民主范疇，勢必革新某些與黨的利益、人民的利益相沖突的“特權(quán)利益”或“既得利益”。如若不進(jìn)行實質(zhì)性改革或不適時進(jìn)行實質(zhì)性改革，則意味著放任顯性和隱性社會風(fēng)險的繼續(xù)疊加與膨脹，意味著人心向背的消減與增益，意味著未來補救成本的不確定性，更意味著未來執(zhí)政安全和社會和諧穩(wěn)定的不確定性。

總之，唯努力踐行憲政與法治之道，強化權(quán)力制約之舉，畢力消除權(quán)力異化之弊，維護(hù)社會公平正義，才能不斷積累社會和諧因素，才能期待可持續(xù)的社會穩(wěn)定和政治安全。

三、憲政與法治是國家實現(xiàn)持久善治之基本保障

早在1997年中共十六大就確立了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，1999年憲法修正案又使黨的這一治國方略上升為國家意志。胡錦濤同志在首都紀(jì)念82年憲法制定20周年大會上又再度強調(diào)指出：“實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法，這是建設(shè)社會主義政治文明的一項根本任務(wù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的一項基礎(chǔ)性工作?！本C上可見，依法治國首先是依憲治國，建設(shè)法治國家首先是建設(shè)憲政中國。這是我國政治文明發(fā)展進(jìn)步的必由之路。

(一)科學(xué)厘定我國深化憲政與法治改革的戰(zhàn)略與方針

憲政與法治改革屬于政治體制改革的范疇，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟體制改革、社會體制改革同步協(xié)調(diào)進(jìn)行并不斷得到正向的深化。馬克思主義原理告誡我們，在生產(chǎn)力不斷發(fā)展的過程中，生產(chǎn)關(guān)系要相應(yīng)適時做出調(diào)整使其與之相適應(yīng)、相匹配；經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑應(yīng)該是相互調(diào)整和相互適應(yīng)的關(guān)系。我國改革開放的總設(shè)計師鄧小平先生早就說過，政治體制改革與經(jīng)濟體制改革兩者是互相依賴、相互配合的，而且所有的改革能否取得成功，最終決定于政治體制的改革。近年來，溫家寶總理也多次公開強調(diào)過政治體制改革之于經(jīng)濟體制改革的重要意義。

在此需要著重說明的是，當(dāng)代中國在憲政與法治建設(shè)方面的主要問題，已經(jīng)不再是有沒有形式法治的問題，而是有法律但缺少實質(zhì)法治、有憲法而短缺憲政、有良法但缺乏執(zhí)行力的問題。主要表現(xiàn)為民主制度不健全之下的法無權(quán)威、權(quán)力不羈、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督無效。

人類政治文明進(jìn)化史表明，推動法治與憲政的路徑大致有三：一是官方路徑，二是民間路徑，三是官民結(jié)合路徑。官方路徑，是由政府主動推行的制度改革。這條改革之路成本低、效率高，實施也更加有效。但它需要頂層決策和各級權(quán)屬體系執(zhí)行的可持續(xù)性。國內(nèi)外既往改革實踐表明，雖有開明的領(lǐng)導(dǎo)人竭力啟動了改革，但一旦遭遇既得利益抵制時，便往往難以持續(xù)推行。民間路徑，則是由民間發(fā)起的促使政府進(jìn)行的制度改革。然而民間雖有發(fā)起改革的可能，但改革往往不可能由民眾獨立完成。民間路徑具有可持續(xù)性，但往往成本高、難度大，而且結(jié)果不確定。[12]官民結(jié)合路徑，則是由官方和民間基于改革共識而形成的良性互動的法治化改革，但它需要來自于健康國家體制的改革保障和有效率的改革機制予以協(xié)調(diào)與共進(jìn)。這是一條成本最低、摩擦最小、良性互動、官民共贏的最為理想的改革路徑。

改革開放以來，我國所有的改革始終堅守著改革、發(fā)展和穩(wěn)定這一政策指針；選擇的是先經(jīng)濟改革、后社會改革、再續(xù)或間或政治改革的路徑；追求的是通過漸進(jìn)的改革舉措而得到發(fā)展的成效，然后通過發(fā)展的成果而達(dá)致社會與政治的穩(wěn)定局面，而穩(wěn)定本身又反過來助于再改革和再發(fā)展。事實上，我們已經(jīng)在經(jīng)濟領(lǐng)域與社會領(lǐng)域取得了可圈可點、可歌可泣的改革發(fā)展成效，然而盡管至今經(jīng)濟發(fā)展仍保持著較快的速度，但由于政治改革的滯后，使得社會生態(tài)在某些方面卻變得愈加不穩(wěn)定，社會的不穩(wěn)定又反過來制約著改革和發(fā)展的質(zhì)量。因此，為了給中國的發(fā)展事業(yè)注入新的生機與活力，為了努力筑牢執(zhí)政基礎(chǔ)，黨和國家完全有必要也完全有可能通過適時適度的憲政與法治改革，進(jìn)一步深化我們的改革發(fā)展大業(yè)。這將是新時代和新思維之下的和諧建設(shè)路徑和長治久安戰(zhàn)略。這與黨與國與民皆為有利。

憲政與法治改革的真諦在于：以憲政與法治重整吏治、平衡利益和權(quán)屬關(guān)系；要旨在于：努力實現(xiàn)憲政中國和法治國家。我國系集權(quán)制國家體制，因此，關(guān)涉政治體制改革的戰(zhàn)略方針和方式方法，應(yīng)當(dāng)由中央總攬全局，統(tǒng)一謀劃，分主題構(gòu)建、分階段實施，采取自上到下、上下結(jié)合的改革方式，這樣的改革成本最低，收益最大，也是最可持續(xù)的。

我國民主政治的進(jìn)一步深化改革，考驗著我們的政治良知和革新膽略，考驗著我們的政治責(zé)任感和歷史擔(dān)當(dāng)性。對此，中國新時代的改革者需要秉持當(dāng)年老一輩革命家那種“進(jìn)京趕考”的謹(jǐn)慎和“敢為天下先”的自信，以共產(chǎn)黨人矢志弘揚的“延安精神”和“西柏坡精神”作支撐，以偉大的憲政實踐去從容解讀毛澤東與黃炎培“窯洞對”的深刻寓意，背靠人民，厲行法治，不斷地將中國的改革大業(yè)引向深入。同時，我們還要與時共進(jìn)地汲取人類共有的政治文明發(fā)展成果，不斷增進(jìn)和深化憲政與法治的要素和品質(zhì)，美好的政治社會生態(tài)和政治治理績效終將成為中國人民和中華民族的政治與社會生活現(xiàn)實。

(二)建設(shè)憲政中國，重在厲行法治和改善國家制度

實現(xiàn)基本國家制度的法治化，一切循之于經(jīng)由民主程序制定的憲法與法律是憲政與法治改革的基本路徑。建設(shè)憲政與法治中國，必須定位好政黨、立法、行政、司法四者之間的憲法地位和相互關(guān)系問題；必須處理好政黨依法執(zhí)政、立法科學(xué)民主、政府依法行政、司法公平正義和社會普遍守法五個方面。其中，最重要者是政黨依法執(zhí)政。政黨的依法執(zhí)政，在我國現(xiàn)實中就是中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政。這是中國法治建設(shè)面臨的重大問題與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，她決定著中國法治事業(yè)的成敗。[13]人大是代表機構(gòu)，需要理順代表和人民之間的關(guān)系。使得人民代表能夠真正代表人民的意愿，真正做到對選民負(fù)責(zé)。改革司法制度主要是強化司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的問題。司法是任何社會基本社會正義的最后防線。這一條防線如若失守，那么基本社會正義就會消減殆盡。若其他公權(quán)可以通過權(quán)力操控司法，則司法公信力必然頹廢；憲法和法律也終將成為缺乏權(quán)威的擺設(shè)。法律權(quán)威無以確立，國家治理就會陷入困境。在我國，作為執(zhí)政黨大可通過正當(dāng)程序來領(lǐng)導(dǎo)立法，全面貫徹立黨為公、執(zhí)政為民的一貫宗旨，而法律一旦善立到位，即應(yīng)賦予司法相對獨立的司法審判權(quán)和法律執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。

厲行法治，就要建立起權(quán)力主體之間的有效制約關(guān)系，依法規(guī)制行權(quán)者的行權(quán)行為。當(dāng)前，我國政治體制不完善的突出表現(xiàn)是：黨政不分，行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大；人大作為立法機關(guān)其實際權(quán)力未得到社會的認(rèn)同。如果我們不能通過憲政體制對權(quán)力加以有效的調(diào)整、制約，憲法將難以規(guī)制政府權(quán)力，權(quán)力趨向異化將是不可避免。長此以往不僅影響經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，也會發(fā)展成嚴(yán)重的社會問題抑或政治問題，必須通過憲政制度加以徹底的改革。

我國改革開放的偉大實踐表明，一個正確而偉大的行動，終然能勝過一打抽象而高尚的綱領(lǐng)！目前我國政治經(jīng)濟社會文化的各個領(lǐng)域皆可謂有良法可依。在反思一些社會問題和公共事件時，我們會發(fā)現(xiàn)：并非制度的缺失導(dǎo)致了公權(quán)組織行權(quán)行為的失范，而主要是缺乏對制度的執(zhí)行力之痼疾所致。諸如公權(quán)執(zhí)掌者在特權(quán)面前不能平等地執(zhí)行制度，選擇性執(zhí)行于己有利的規(guī)范，規(guī)避對自己不利的制度，等等。有法不依、有章不循使得活生生的制度停留于紙面之上，侵蝕了規(guī)則文化和法治精神，反而加劇了形形色色的潛規(guī)則的畸生與濫觴。

(三)努力夯實民生基礎(chǔ)是促進(jìn)政治發(fā)展的重要條件

民生雖屬社會領(lǐng)域，但與政治發(fā)展休息相關(guān)。改革開放后，我國人民群眾的生活水平有很大提高，但是貧富差距也在不斷地拉大。上世紀(jì)90年代基尼系數(shù)就突破了0.4的警戒線，2009年又逼近0.5的危機線，是聯(lián)合國中有經(jīng)濟數(shù)據(jù)統(tǒng)計的150多個國家中貧富差距最大的8個國家之一。我國的貧困人口，從1999年慶祝建國五十年宣布的僅剩2000多萬，增加到2011年的突破1.5億人口。我國的城鄉(xiāng)收入比，據(jù)世界勞工組織統(tǒng)計公布的數(shù)據(jù)：全球城鄉(xiāng)收入差距比大于2倍以上的有3個國家，而中國的城鄉(xiāng)收入比是3.3倍。我們是社會主義國家，我們革命、建設(shè)或改革的目的，是要讓全體人民共同享受改革的成果。[14]這是我國現(xiàn)階段最大的政治問題之一。因此，民生政治應(yīng)當(dāng)堅持的基本理念是：從“先富”階段向“共富”階段過渡，強化“共富”的國家頂層政策設(shè)計；由國富優(yōu)先轉(zhuǎn)向民富優(yōu)先，優(yōu)化初次分配的制度措施，大幅度減輕或免征中低收入階層的所得稅稅負(fù)，加大財產(chǎn)保有者的財產(chǎn)稅稅負(fù)，增加民生公共支出；從“經(jīng)濟型”發(fā)展轉(zhuǎn)向“民生型”發(fā)展，資源配置和公共服務(wù)由“失衡”轉(zhuǎn)向“均等”；重點解決行政壟斷和行業(yè)壟斷所導(dǎo)致的分配不公問題；切實夯實社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。概言之，即通過革新拓展政府服務(wù)保障的職能，提升民生福祉的水平。

在此必須著重指出的是，面向短時期內(nèi)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)且必將持續(xù)相當(dāng)長時期的中國老齡社會這一重大國情，社會養(yǎng)老保障問題絕不是僅僅解決“有與無”的問題，而是務(wù)必要在夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)的前提下切實將其“做實做強”的問題，否則，我們將無法對歷史、對人民做出負(fù)責(zé)任的交代。此類民生問題歷史留給我們的時間和空間已經(jīng)不多。這或許也是最大的政治。

(四)加強黨內(nèi)民主帶動人民民主[15]

發(fā)展社會主義民主政治是我國全面建設(shè)具有中國特色社會主義的基本目標(biāo)之一。中國共產(chǎn)黨十七大報告明確提出：“人民民主是社會主義的生命?！薄叭嗣癞?dāng)家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心?！薄耙婪▽嵭忻裰鬟x舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人們的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！薄敖⒔∪珱Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！薄罢误w制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)?！薄包h內(nèi)民主是增強黨的活力、鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一的重要保證。要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧?！秉h內(nèi)民主的主體是全體黨員；人民民主的主體是廣大人民群眾。黨內(nèi)民主的核心在于保障黨員權(quán)利；人民民主的核心在于保障人民主權(quán)。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，發(fā)展當(dāng)代中國政治文明的重要條件在于黨內(nèi)民主的昌明和人民民主的崛起。黨內(nèi)民主的振興依仗于黨內(nèi)民主的法治化保障，關(guān)鍵制度構(gòu)成是黨的代表大會制度、黨委會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨內(nèi)責(zé)任追究制度。法治化目標(biāo)是：以堅實可靠法治化的黨內(nèi)民主作保障，科學(xué)配置黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的權(quán)力分立與制衡機制。而發(fā)展人民民主其本質(zhì)上則是通過制度解決好人民當(dāng)家做主的法治化問題，體制上則是健全和完善人民代表大會制度和以促進(jìn)公民政治參與為目的的公民憲法政治權(quán)利體系；核心民主技術(shù)上則是建構(gòu)起能夠充分實現(xiàn)直接民主與間接民主的各級人民代表與各級官員的選舉制度。

民主政治與憲政法治國家密切相關(guān)，實現(xiàn)民主政治的主要方向仍是建設(shè)憲政法治國家，只有法治化的政治才能是民主的政治和文明的政治。因此必須在政黨政治中增加法治因素，尤需執(zhí)政黨依照憲政思維實現(xiàn)與人民代表大會制度的有效結(jié)合，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為人民代表大會制度基礎(chǔ)上的執(zhí)政治國，這是中國政黨政治的要義，也是法治國家的要求和保障。[16]

在此還可以斷言，在中國，如若沒有法治的保障，則執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主和人民民主將難以保證其方向和內(nèi)涵的正確性；如若沒有發(fā)達(dá)的黨內(nèi)民主，則斷不可能有健全的人民民主；如若缺乏黨內(nèi)民主的啟蒙、帶動和示范，則社會民主必然是不可持續(xù)的。因此，加強法治建設(shè)，加強和發(fā)展黨內(nèi)民主，對于人民民主的生成、健全和發(fā)展起著決定性意義。

(五)建設(shè)法治政府，規(guī)制行政權(quán)力是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容是保障權(quán)利、利益平衡和行政正義；法治政府的基本特征是人民性、有限性、適度性、統(tǒng)一性、開放性、信用性、服務(wù)性、責(zé)任性、效能性、廉潔性。

現(xiàn)實社會實踐中，行政機關(guān)和行政權(quán)力基于其與公民和社會具有最廣泛、最直接的管理服務(wù)關(guān)系，基于其掌握著法律法規(guī)的執(zhí)行權(quán)、掌握著龐大的警察、監(jiān)獄等暴力機器和強制力量以及其他權(quán)力資源，權(quán)力廣泛且時空限制較少，加之行權(quán)過程中享有較大較多的自由裁量權(quán)空間，因此行政權(quán)最容易對公民權(quán)利和自由構(gòu)成威脅，也最容易侵犯公民權(quán)益。

我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時期，發(fā)展中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然突出，由此引發(fā)了大量社會矛盾和不穩(wěn)定要素。因此尤需政府依法行政，正確處理管理與服務(wù)、實體與程序、公正與效率的關(guān)系，更好地滿足人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保執(zhí)法權(quán)在“陽光”下運行，不斷提高執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力。②因而在我國的憲政實踐中，必須進(jìn)一步加強對行政權(quán)的監(jiān)督和控制，這也是依法治國的關(guān)鍵所在。

結(jié)語

當(dāng)今世界風(fēng)云變幻，我國正在享有著巨大的發(fā)展機遇，與此同時，我們也正在面對著許多“躲不開”、“繞不過”的積累日久的現(xiàn)實矛盾和發(fā)展瓶頸，對此采取消極應(yīng)付、擊鼓傳花之策定無出路，唯下大的決心處理好我們自己的問題，才能夠切實穩(wěn)住當(dāng)下、贏得未來！

2012年“兩會”上，溫家寶總理再次強調(diào)指出了中國推動政治體制改革的緊迫性和重要性，即沒有政治體制改革的成功，經(jīng)濟體制改革不可能進(jìn)行到底，已經(jīng)取得的改革和建設(shè)成果還有可能得而復(fù)失。這樣的論斷可謂點到了我們?nèi)蘸蟾母锖娃D(zhuǎn)型的要害之處。

對于今天的中國來說，現(xiàn)實社會發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題，必須也只能通過深化改革來解決。對此黨內(nèi)黨外的改革訴求已成眾志所向，這也是抵御已有的和將有的各種社會風(fēng)險之關(guān)要所在。黨和國家應(yīng)當(dāng)以改革開放之初所保有的智慧和勇氣帶領(lǐng)全黨和全國人民不失時機地推進(jìn)憲政改革，捍衛(wèi)法治路線，落實良法善策，發(fā)展人民民主，保障公民權(quán)利，建設(shè)民生政府，尤其在面向短時期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)的老齡社會這一重大國情面前務(wù)必要夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)，畢力提高人民的現(xiàn)實福利和長遠(yuǎn)福祉；建立健全可靠的可操守的可執(zhí)行的廉政法律規(guī)范體系，穩(wěn)中求進(jìn)，有所作為，有效地將消極腐敗的風(fēng)險防范和治理在可控的范圍內(nèi)，堅決遏制各種形形色色的權(quán)力異化弊端；下大力氣治理來自于我們自身內(nèi)生性和制度性的積弊。

中國人民期待著：憲政、法治和民生的價值要素能通過中華民族自身積極主動的改革和發(fā)展實踐真正內(nèi)化于我們的社會生活和政治治理之中；人民也有理由相信：執(zhí)政黨完全能夠在中國的憲政、法治、民生的改革實踐中履行好中華民族偉大復(fù)興的神圣使命！誠然真正的考驗是：我們的黨和國家能適時做出正確的改革抉擇，然后又能義無反顧地將改革堅持到底！

注釋：

① 資料與數(shù)據(jù)來源：《中國經(jīng)濟周刊》2012年第22期。

② 參見周永康同志2012年3月26日《在全國政法委書記首期培訓(xùn)班上的講話》。

[1] [英]蒂莫西·A·O·恩迪科特.法律中的模糊性[M].程朝陽譯.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[2] 賀衛(wèi)方.憲政三章[J].法學(xué)論壇,2003,2.

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[4] 王利明.中國為什么要建設(shè)法治國家？[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2011,6.

[5] [英]培根.培根論說文集[M].何新譯.北京：商務(wù)印書館，1983.

[6] 董治良.關(guān)于司法公信建設(shè)的幾點思考[N].法制日報,2012-06-20(9).

[7] 林衍.蒙上雙眼的泰美斯女神[N].中國青年報,2012-06-22(1).

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[11] 虞崇勝.政治體制改革躲不開繞不過[J].炎黃春秋,2011,11.

[12] 張千帆.中國憲法為何難以落實[J].炎黃春秋,2011,5.

[13] 卓澤淵.法治結(jié)構(gòu)模式的再認(rèn)識[J].法學(xué)論壇,2007,5.

[14] 陸德.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的瓶頸是政改滯后[J].炎黃春秋,2012,6.

[15] 李玉福.加強黨內(nèi)民主 帶動人民民主[J].法學(xué)論壇,2007,6.

[16] 肖金明.政治文明視野中法治國家的核心內(nèi)涵[J].法學(xué)論壇,2007,5.

ConstitutionalismandRuleofLaw——PathtoGoodGovernance

LiuBing-jun

(Law School of Shandong University of Political Science and Law, Jinan Shandong 250014)

Until today’s era, the concept of constitutionalism and the idea of law have rooted in the political culture of modern democratic society. Constitutional practice and the rule of law have created the protection values which are increasingly being commonly acknowledged in achieving country’s good governance. The constitutionalism, the rule of law and the people’s livelihood, which are combining and intertwining in the political countries, should not be arbitrarily abandoned due to ideological differences, even though they may vary a lot according to different levels and different countries. Due to the interacting as cause and effect, the constitutionalism, the rule of law and the people’s livelihood are largely reckoned as one unity. According to their developing levels, their nature and their existence, people can approximately determine the trend of national prosperity. It is the logical relationship between the three of them that has been offering a vivid interpretation of the fate of human society and political countries.

constitutionalism; rule of law; people’s livelihood; democracy; good governance

1002—6274(2012)06—018—08

DF02

A

劉炳君(1962-)，男，山東棲霞人，山東政法學(xué)院法學(xué)院教授、院長，研究方向為法理學(xué)與法社會學(xué)。

(責(zé)任編輯：張保芬)