張紹彥

(中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720)

行刑程序與監(jiān)獄監(jiān)督論綱*
——側(cè)重比較研究和可行性的分析

張紹彥

(中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720)

行刑監(jiān)督是行刑程序不可缺少的重要組成部分。對監(jiān)獄行刑公權(quán)力實行具有一定獨立性的監(jiān)督，不僅有利于保護犯人權(quán)益，也有利于監(jiān)獄對犯人的教育和監(jiān)獄安全。在我國實行由社會力量進行的獨立監(jiān)督，具有一定的法律和實踐基礎(chǔ)，是可行的，同時有國外經(jīng)驗可資借鑒。這一機制的建立有利于對公權(quán)力實施有效的監(jiān)督。

行刑程序 獨立監(jiān)督 犯人權(quán)益 監(jiān)獄安全

一、監(jiān)獄發(fā)展和行刑監(jiān)督的定位

監(jiān)獄素有“小社會”之稱。在人類文明發(fā)展進程中，不論古代還是當代，也不論是中國、東方還是西方，不論是發(fā)達國家還是不發(fā)達的發(fā)展中國家，監(jiān)獄的文明程度總是相對滯后的。因此，人們不能期待監(jiān)獄在一個國家經(jīng)濟社會的發(fā)展中成為走在時代前面的領(lǐng)導(dǎo)者。監(jiān)獄這個小社會，從另外的側(cè)面，即從“落后”的側(cè)面折射出一個國家和社會發(fā)展進步的水平。認識到這一點，我們就會明確對監(jiān)獄的期待和要求不能高于當時經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平，恰恰相反，監(jiān)獄的發(fā)展目標只能是相對較低的要求。否則，不但達不到目標，反而會給監(jiān)獄的發(fā)展帶來不必要的挫折和損失。因為，這違背了規(guī)律。另一方面，上述監(jiān)獄的落后又是相對的，只能是相對滯后而不可是絕對落后的?！敖^對落后”和“相對滯后”的界限是什么？從根本上講，相對滯后也就是我們可以接受和應(yīng)當允許的監(jiān)獄的落后程度，應(yīng)當不以影響其所在國家經(jīng)濟社會的文明發(fā)展程度或進度為底線。通俗地說，就是不能拖社會發(fā)展的后腿。如果要制定一個相應(yīng)的定性的標準，那就是“絕對落后”水平的監(jiān)獄，和當時社會總體發(fā)展不相適應(yīng)，與當時社會經(jīng)濟政治文化等方面的文明和進步水平處于不同發(fā)展時期或發(fā)展階段，其狀況超出了當時社會所能普遍接受的底線或叫最低標準或規(guī)則。因此，我們認為，監(jiān)獄的“絕對落后”是不能允許其存在的，也是不能被接受的。[1]P77那么，什么是監(jiān)獄的“相對落后”呢？就是監(jiān)獄的發(fā)展水平總體而言雖然落后或滯后，但其基本或總體沒有脫離或背離當時社會所處的發(fā)展階段和歷史時期的狀況，其落后的因素處在當時經(jīng)濟社會文明發(fā)展所普遍接受和允許的限度之內(nèi)，即符合所謂底線或最低標準。

總之，監(jiān)獄的絕對落后和相對滯后是一個量和度、度和質(zhì)的關(guān)系。承認和接受監(jiān)獄的相對滯后而不允許監(jiān)獄的絕對落后，是我們這一認識和研究監(jiān)獄程度和行刑監(jiān)督問題的認識基礎(chǔ)和前提。

行刑監(jiān)督是行刑程序的一個重要方面和環(huán)節(jié)。本文所謂的監(jiān)獄監(jiān)督，是指非公權(quán)力或資源對公權(quán)力實行的監(jiān)督。對公權(quán)力監(jiān)督的意義和必要不必多說，幾乎世界各國，不論是民主國家還是專制國家，都有各自不同的對公權(quán)力的監(jiān)督制度和做法。這是沒有爭議的。問題在于，第一，對公共權(quán)力的監(jiān)督如果來自內(nèi)部，那么這種監(jiān)督最終是無效的，原理在于自己最終無法監(jiān)督自己。第二，封閉的監(jiān)獄如何建立、實施和接受來自公權(quán)力之外的監(jiān)督？又如何檢驗、測試和提高、改進這種監(jiān)督的有效性？為此，本項目研究把監(jiān)獄監(jiān)督的著眼點確立為監(jiān)獄行刑監(jiān)督，其基本含義是指，以非政府組織和機構(gòu)為主體的，由獨立的社會組織、機構(gòu)或人士實施的，對監(jiān)獄活動是否合乎法律或相關(guān)規(guī)則進行監(jiān)督，提出相應(yīng)意見和建議，并有效改進的制度和做法。這不是定義，是基本含義。

從本質(zhì)上講，監(jiān)獄監(jiān)督也就是獨立“第三方”對監(jiān)獄實施的監(jiān)督。至于這獨立的第三方具體包括什么，則是需要研究和解決的問題。在這種獨立第三方實施的監(jiān)獄監(jiān)督中，公權(quán)力特別是政府力量并不是無所作為和被排斥在外的。特別是就中國情況而言，在公權(quán)力的監(jiān)督機制還不充分和完善的情況下，要實施對封閉性機構(gòu)監(jiān)獄的監(jiān)督更不可能擺脫公權(quán)力和政府的力量。根據(jù)中國國情和體制特點，我們把這種監(jiān)獄監(jiān)督和政府公權(quán)力的關(guān)系界定為獨立第三方的監(jiān)獄監(jiān)督，不受政府公權(quán)力的“領(lǐng)導(dǎo)”，而是接受政府有關(guān)方面的“指導(dǎo)”或“督導(dǎo)”，甚至“管理”。實質(zhì)上，監(jiān)獄行刑監(jiān)督是監(jiān)獄法治和依法治監(jiān)之應(yīng)有之義，也是中國監(jiān)獄未來發(fā)展法制化戰(zhàn)略的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容之一。[2]P206

監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間不是自然的“貓和老鼠”的關(guān)系。我們主張的由獨立第三方進行的對監(jiān)獄的監(jiān)督，其與監(jiān)獄和政府及相關(guān)公權(quán)力的關(guān)系，不是對立或敵對關(guān)系，而是一種矛盾、協(xié)調(diào)和協(xié)作關(guān)系。但不是合作關(guān)系。其重要特征在于：第一，獨立性。行刑程序中監(jiān)獄監(jiān)督的獨立性，意指這種監(jiān)督不受獨立第三方以外力量的領(lǐng)導(dǎo)和影響，其活動是獨立的，獨立第三方在監(jiān)督中沒有自身的利益和利害關(guān)系。這種獨立性不只排斥政府或公權(quán)力方面的指示或授意，也同樣排斥來自獨立第三方以外的非政府組織和人士或個人的授意與指使。第二，客觀性。行刑程序中監(jiān)獄監(jiān)督的客觀性，是指其行刑監(jiān)督形成的評價和意見主要就事實展開，即著重進行一種事實判斷，而不側(cè)重進行“價值”和“是非”評判。同時，作出評價或給予相應(yīng)建議的立場是中立的，它不代表任何一方面的立場和利益，不代表任何一方說話。既不是犯人權(quán)益的代言人，也不是政府公權(quán)力或監(jiān)獄的代理機構(gòu)。第三，建設(shè)性。行刑程序中監(jiān)獄監(jiān)督的建設(shè)性，是指其出發(fā)點不是揭露監(jiān)獄的問題和落后，即這種監(jiān)督不是“破壞性”的，而是協(xié)助或幫助監(jiān)獄縮小與社會發(fā)展間的差距，改善和解決各個方面存在的不足和問題，以及解決若干具體問題和事件，其出發(fā)點及過程和結(jié)果都是建設(shè)性的。第四，制約性。即行刑程序中的監(jiān)獄監(jiān)督和監(jiān)獄之間及有關(guān)公權(quán)力之間只能是一種制約關(guān)系，而不可能也不允許是一種合作關(guān)系。從根本上講，監(jiān)獄監(jiān)督最為關(guān)心的是在監(jiān)獄服刑的犯人的狀況及他們出獄以后所面臨的生活狀況。為此，監(jiān)獄監(jiān)督與監(jiān)獄之間必然也必須有協(xié)作，但不構(gòu)成傳統(tǒng)意義“單位內(nèi)部”或“系統(tǒng)內(nèi)部”的“串通性”或分工性合作。這是獨立第三方的監(jiān)獄監(jiān)督與公權(quán)力體系內(nèi)部自身建立和實施的監(jiān)獄監(jiān)督的根本區(qū)別所在。第五，有效性。有效性既是監(jiān)獄監(jiān)督的特點，也是對它的要求。正是為了確?；顒拥挠行圆艔娬{(diào)第三方的獨立性，才專門建立和實施這種監(jiān)督。因此，確保自身的有效性是監(jiān)獄行刑監(jiān)督不可缺少的重要組成部分。

二、中國監(jiān)獄監(jiān)督的基礎(chǔ)：制度與實踐

(一)制度：法律與規(guī)章

中國作為進入當代文明的發(fā)展中國家，同樣具有基本的公權(quán)力監(jiān)督制度和體系。不論行政權(quán)還是司法權(quán)，都有相應(yīng)的監(jiān)督體系。目前而言，可以說中國對監(jiān)獄的監(jiān)督已經(jīng)具有龐大或龐雜的法律、法規(guī)體系。具體而言，在目前已經(jīng)存在的對監(jiān)獄的各種監(jiān)督中，都有相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)范。自然，這些法律、法規(guī)和規(guī)范普遍和顯著的特點是公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督。具體如下：1.立法機構(gòu)的監(jiān)督。即全國人大和地方各級人大對監(jiān)獄活動是否合法的監(jiān)督。憲法和人大組織法都明確規(guī)定，人大對各級行政和司法機關(guān)活動的合法性進行監(jiān)督，包括對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行活動合法性的監(jiān)督。2.執(zhí)政黨的監(jiān)督。地方各級黨組織和監(jiān)獄黨組織都有中共紀委檢察委員會，即“紀委”。紀委從黨紀和執(zhí)政黨的角度對中共黨員的活動是否合法實施黨紀監(jiān)督。執(zhí)行刑罰的監(jiān)獄警察特別是其領(lǐng)導(dǎo)成員，基本都是中共黨員。黨務(wù)監(jiān)督依據(jù)中共《紀律檢察條例》進行。3.行政監(jiān)督。行政監(jiān)察是中國專門從行政角度監(jiān)督行政官員或公務(wù)員活動是否合法的機構(gòu)體系。監(jiān)獄都設(shè)有“監(jiān)察室(處)”機構(gòu)，專門從行政角度監(jiān)督監(jiān)獄警察作為公務(wù)員其活動的合法性。行政監(jiān)督依《公務(wù)員條例》和《監(jiān)察法》等法律、法規(guī)進行。4.法律監(jiān)督。這應(yīng)當是目前對中國監(jiān)獄實施的公權(quán)力監(jiān)督中最具專業(yè)性、專門性和有效性。法律監(jiān)督主要就是檢察院對監(jiān)獄活動是否合法實施的監(jiān)督。各監(jiān)獄都設(shè)有檢察院派出的駐監(jiān)檢察組或檢察室，依《檢察組織法》、《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》對監(jiān)獄的活動是否合法實施監(jiān)督。5.司法監(jiān)督。這種監(jiān)督主要體現(xiàn)為一種制約。主要是指刑事司法活動中，司法機關(guān)通過裁定減刑、假釋、保外就醫(yī)等相應(yīng)的司法程序和活動對監(jiān)獄活動是否合法實施的監(jiān)督，體現(xiàn)在《法院組織法》、《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》的相關(guān)規(guī)定中。6.社會組織或團體的監(jiān)督。廣義上講，包括政協(xié)等社會組織和團體對監(jiān)獄活動的監(jiān)督。這是中國監(jiān)獄制度和實踐的特色之一。7.社會和公眾監(jiān)督。這是來自非政府組織和非公共權(quán)力系統(tǒng)的監(jiān)督，是最接近本項目所謂監(jiān)獄監(jiān)督的一種監(jiān)督形式。司法部在《教育改造工作細則》等多項部令中，都有對監(jiān)獄工作社會化，借助社會力量對犯人進行教育，同時接受社會各界力量監(jiān)督的規(guī)定。實踐中，部分地方的監(jiān)獄制定了《人民執(zhí)法員工作條例》或《人民執(zhí)法員工作細則、辦法》。

簡括而言，中國現(xiàn)行監(jiān)獄監(jiān)督法律、法律和規(guī)范的基本特點是：第一，規(guī)范全面，體系龐大。已經(jīng)多達7類的監(jiān)獄監(jiān)督，可以說是“體系完整，內(nèi)容全面”。似乎相關(guān)、不相關(guān)的機構(gòu)、組織和人士都負有監(jiān)督監(jiān)獄的職責，或可以對監(jiān)獄進行監(jiān)督。正是這一特點決定了監(jiān)獄監(jiān)督面臨“人人都管和管得無力”的問題和窘境。第二，規(guī)范的分散性。眾多的監(jiān)獄監(jiān)督法律、法規(guī)分散在各種相關(guān)的規(guī)范中，難以圍繞保證監(jiān)獄活動的合法、文明而形成自身的完整體系。第三，有效性的局限。行刑監(jiān)督的有效性的局限這一特點是顯而易見的。主要指三個方面，一是現(xiàn)有監(jiān)獄監(jiān)督規(guī)范和體系，實際上都是公權(quán)力對公權(quán)力展開的監(jiān)督；二是來自社會組織和人士等非公權(quán)力渠道的監(jiān)督，不僅沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)作為依據(jù)，而且與此相關(guān)，在實踐中也越來越形同虛設(shè)；三是這些監(jiān)督多屬自行設(shè)置、自行組織和自行實施，其實踐運行的結(jié)果往往是公共權(quán)力和機構(gòu)既是運動員，也是裁判員。

(二)監(jiān)督：監(jiān)獄行刑的實踐保障體系

本文所述之監(jiān)獄監(jiān)督，迄今為止從理論上和實踐上，在我國都是一個全新的事物，具有重要的創(chuàng)新意義和開拓性。其理論上價值不需多加論述，公權(quán)力接受自身以外獨立第三方的監(jiān)督，是當代文明、民主的國家對權(quán)力運行的起碼要求，也是中國社會進入民主、法治的現(xiàn)代文明階段的必由進程。實踐上講，近20年特別近些年來，隨著民主、人權(quán)水平的發(fā)展和提高，中國社會對各種公權(quán)力的制約、監(jiān)督的制度和實踐發(fā)展非常迅速。對作為相對滯后的監(jiān)獄監(jiān)督，實施由獨立第三方進行的監(jiān)督，已經(jīng)具有補課或迎頭趕上的性質(zhì)。否則，在不遠的將來，監(jiān)獄的相對滯后就會面臨變成絕對落后的危險，就會成為中國建設(shè)社會主義民主國家、和諧社會宏偉事業(yè)的障礙。

不僅如此，實際上監(jiān)獄監(jiān)督對監(jiān)獄行刑本身是大有益處的。監(jiān)獄監(jiān)督不是和監(jiān)獄作對，也不是幫助犯人對付監(jiān)獄。這是我們首先必須解除的，認識上極有可能存在的誤區(qū)。因為被監(jiān)督者往往對來自自身以外的監(jiān)督，持有某種程度的排異和警惕甚至敵視。除了監(jiān)獄監(jiān)督有利維護犯人權(quán)利的基本意義之外，監(jiān)獄監(jiān)督的功能主要包括：

第一，可以幫助監(jiān)獄了解掌握犯人的真實情況?！蔼毩⒈O(jiān)督員”可以從不同角度了解到犯人的思想和實際情況，幫助監(jiān)獄開展有針對性的工作。盡管監(jiān)獄有專門的了解、掌握犯情、獄情的管理部門和偵查機構(gòu)，但從犯人社會化的目標出發(fā)，給犯人提供更多更廣泛的與來自社會組織和社會人士之間交流與了解的機會，有助對犯人開展有針對性的教育工作，幫助犯人了解社會實際，以便刑滿釋放后能更好地適應(yīng)社會。[3]P41

第二，通過和監(jiān)督人員的交流，可以緩解犯人的不安和焦慮等情緒，有利改善犯人服刑生活的質(zhì)量和監(jiān)獄開展工作。犯人和監(jiān)獄及監(jiān)獄警察之間是一對天然的矛盾，通常情況下二者之間關(guān)系一般處于相對緊張狀態(tài)，相互普遍具有一定的提防、戒備甚至敵視心理和情緒。因此，在監(jiān)獄里服刑的犯人通常心理和情緒上會面臨比較多的問題，而其思想、情緒和情感的表達和交流就首當其沖。為犯人提供他們情感上比較容易接受、愿與交流和傾訴的對象、渠道和平臺，讓他們內(nèi)心緊張、憋悶等不良的情緒得以舒解和釋放，這本身不僅提升了犯人服刑期間生活的質(zhì)量，同時穩(wěn)定的犯情、獄情也是監(jiān)獄做好各項工作的必要條件。

第三，可以幫助社會了解監(jiān)獄，進而讓社會更多的人關(guān)心監(jiān)獄，理解監(jiān)獄和監(jiān)獄警察工作的艱苦、危險和重要等等，成為監(jiān)獄和社會間的一個橋梁，爭取社會各方對監(jiān)獄工作的理解、幫助和支持。實際上，人們對監(jiān)獄一直以來普遍地懷有莫名的“敬畏”，往往把監(jiān)獄和陰森恐怖、慘無人道、暗無天日等聯(lián)系甚至等同起來，因此對監(jiān)獄充滿了神秘感和恐怖感，對監(jiān)獄有若干不實的想像、推測和誤解。這不利監(jiān)獄充分利用社會資源和力量做好工作。為了讓社會比較客觀地了解監(jiān)獄，我國曾做過很多努力，對監(jiān)獄工作采取多種形式進行宣傳和報道，取得了顯著的社會效果。這種官方宣傳渠道單一，公信力也有局限。顯然，通過監(jiān)獄行刑監(jiān)督員對監(jiān)獄的了解和認識，更具客觀性和公信力。

第四，可以及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，降低監(jiān)獄工作風險。監(jiān)獄監(jiān)督的目標富有建設(shè)性，即幫助和協(xié)助監(jiān)獄不斷發(fā)現(xiàn)問題，改進工作。由于其獨立和“中立”的角色、立場決定了它比較容易了解、掌握監(jiān)獄和犯人雙方存在的各種問題，進而及早發(fā)現(xiàn)矛盾，解決問題，降低和化解監(jiān)獄工作的風險。傾訴或訴說式的交流是身處監(jiān)獄中的犯人普遍的心理和情感需求。這種需求并非僅止于對抗或不信任監(jiān)獄的原由或需要，而是人的心理和情感多面性的反應(yīng)。除了表達對監(jiān)獄方面的意見和建議外，很多與監(jiān)獄監(jiān)管和教育事宜無關(guān)的內(nèi)心情感，特別是一些關(guān)乎監(jiān)獄外的社會上的事物，犯人更愿意向具有獨立身份的來自社會的人士交流。這是監(jiān)獄教育的有效方式，是疏導(dǎo)犯人心理的有效渠道和監(jiān)獄安全的有效閥門。

總之，由相對獨立的第三方對監(jiān)獄行刑實施專門系統(tǒng)的監(jiān)督，不僅具有理論價值，也具有實踐意義。但作為一個全新的事物，其在中國的建立和實行，必定還有漫長的路要走。為此，了解我國監(jiān)獄行刑監(jiān)督的現(xiàn)狀是必要的。對此，我們的分析是：1．監(jiān)獄行刑監(jiān)督的體系與依據(jù)。目前中國監(jiān)獄監(jiān)督的基本狀況可以表述為：(來自公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的)監(jiān)督體系完善或比較完善；依據(jù)零散而不夠充分；實踐實施效果不佳；獨立第三方的有效監(jiān)督結(jié)構(gòu)性缺乏。2．監(jiān)獄監(jiān)督的內(nèi)容和程序。獨立第三方的監(jiān)獄監(jiān)督在中國尚是新生事物，已有的監(jiān)獄監(jiān)督體系屬于公權(quán)力之間的內(nèi)部監(jiān)督。由于缺乏專門性和專業(yè)性，因此既無系統(tǒng)的內(nèi)容，也無相應(yīng)的專門程序。3．監(jiān)獄行刑監(jiān)督的組織(主體)和隊伍建設(shè)。中國已經(jīng)具有龐雜的公權(quán)力對監(jiān)獄監(jiān)督的組織機構(gòu)體系，這是和獨立第三方監(jiān)獄監(jiān)督相對應(yīng)的必要監(jiān)督系統(tǒng)，也是監(jiān)獄監(jiān)督的主導(dǎo)系統(tǒng)。在某種意義，或至少在一定時期內(nèi)，獨立第三方的監(jiān)督還只是公權(quán)力監(jiān)獄監(jiān)督的必要補充。從獨立第三方監(jiān)獄監(jiān)督的人員力量來講，由于中國社會結(jié)構(gòu)還缺乏真正的非政府組織和機構(gòu)，因此，一方面監(jiān)獄監(jiān)督要依靠現(xiàn)在屬于或被劃為“社會組織”的力量，更重要的是可以借鑒相關(guān)部門或機構(gòu)的“人民”制度，在總結(jié)已有的“監(jiān)獄執(zhí)法人民檢查員”的基礎(chǔ)上，發(fā)展獨立第三方監(jiān)督社會人士的個體力量，即以社會有關(guān)人士為突破口，建立監(jiān)獄監(jiān)督隊伍體系。4．監(jiān)獄監(jiān)督的范圍和標準。監(jiān)獄工作的哪些內(nèi)容屬于行刑監(jiān)督的范圍，以及進行監(jiān)督的標準或依據(jù)是什么，都需要建立專門、明確的規(guī)范，失去了標準監(jiān)督就失去了依據(jù)。有關(guān)法律法規(guī)是監(jiān)督的形式標準或依據(jù)，監(jiān)獄的行刑標準或目標是監(jiān)督的實質(zhì)性依據(jù)。5．監(jiān)獄監(jiān)督的實施。監(jiān)獄監(jiān)督涉及一系列具體問題，特別是監(jiān)獄監(jiān)督的組織、管理等。監(jiān)獄監(jiān)督的實施離不開監(jiān)獄的配合、協(xié)作和支持。但顯而易見，監(jiān)獄監(jiān)督不能由監(jiān)獄自身來組織、領(lǐng)導(dǎo)或“邀請”實施。6．監(jiān)獄監(jiān)督的保障。包括監(jiān)督機構(gòu)和人員的權(quán)限、要求、制約或規(guī)范機制、程序、相互間的關(guān)系及經(jīng)費來源和保障等。7.監(jiān)獄監(jiān)督的效力。實施監(jiān)獄監(jiān)督形成的意見和建議，可以借鑒類似司法建議的方式，需要通過一定渠道和程序保障其有效性。

三、經(jīng)驗與借鑒：比較研究

限制和規(guī)范公權(quán)力一直以來都是人類社會文明進步的使命和方向之一。因此，在不同歷史特點和不同社會制度的國家，基于其各自的歷史、文化和法律等，都對監(jiān)獄行刑監(jiān)督有著一定的實踐探索，這對中國的監(jiān)獄行刑監(jiān)督具有重要理論和實踐借鑒意義。

(一)英國的經(jīng)驗

英國有三套系統(tǒng)保證著獨立監(jiān)獄監(jiān)督的職責承擔。他們是女王陛下的監(jiān)獄巡查官、獨立監(jiān)督委員會和監(jiān)獄及緩刑中的政府官方調(diào)查員。女王陛下的監(jiān)獄巡查官的主要職責是對囚犯和其他被監(jiān)管人員在監(jiān)獄、少管所和移民遣送中心中所享受的條件和待遇進行獨立、詳細的審查。女王的監(jiān)獄大檢察官的任命在監(jiān)獄系統(tǒng)之外，任期為5年。大檢察官向政府報告英格蘭和威爾士的囚犯們的待遇和條件以及其它的事宜。該項工作的例行檢查每五年做一次。一次全面的檢查歷時一個星期，還要從各個渠道收集資料，包括對囚犯的面對面的交流和調(diào)查。監(jiān)獄監(jiān)察員的進入要求不能夠被拒絕，同時他們的報告將會面對公眾，公開出版。

英格蘭和威爾士的每一座監(jiān)獄都有他們自己的獨立監(jiān)督委員會。他們來自社區(qū)，被政府部門授權(quán)，充當著監(jiān)獄獨立的監(jiān)督員，以確保那些被拘留的人員收到人道和正確的對待和充分的幫助，為釋放后的生活做好足夠的準備工作。這些人員享受去往監(jiān)獄各處的進入權(quán)，除非是以涉及安全的理由，這些權(quán)力是不能受到限制的。該監(jiān)督委員會的成員會對監(jiān)獄做定期的不預(yù)先通知的訪問，他們可以提請管理層、地方長官、地區(qū)長官、總部甚至部長及人士關(guān)注囚犯們的要求。當在監(jiān)獄的設(shè)施內(nèi)有嚴重的突發(fā)事件發(fā)生時，該委員會的委員必將被邀請來監(jiān)督事件的處理方式。

監(jiān)獄及緩刑中的政府官方調(diào)查員是被內(nèi)政部任命的。他們負責調(diào)查囚犯們的投訴和與緩刑監(jiān)督有關(guān)的事宜，或者是其他的相關(guān)報告中提到的人員和事件。此類官方調(diào)查員既獨立于監(jiān)獄系統(tǒng)也獨立于國家緩刑系統(tǒng)。

(二)印度的實踐

監(jiān)獄探訪員制度是在19世紀末的時候被首先介紹到印度的。盡管有法律規(guī)定，要求官方和非官方的探訪者要對印度的各種監(jiān)獄進行監(jiān)督為目的的探訪，但是在實踐中，這套制度的運行情況并不十分有效。根據(jù)國家人權(quán)委員會的報告，印度監(jiān)獄持續(xù)的面臨過分擁擠、缺乏衛(wèi)生設(shè)施、醫(yī)療條件惡劣和缺少食物的問題。地方各州自己掌握監(jiān)獄的管理。

近年來，在新德里成立的聯(lián)邦人權(quán)組織，已經(jīng)開始領(lǐng)導(dǎo)一場改革，試圖在印度境內(nèi)的數(shù)個州內(nèi)加強非官方監(jiān)獄探訪的作用，以改進監(jiān)獄的條件。他們已經(jīng)開展一些經(jīng)驗性的監(jiān)獄探訪研究，通過與囚犯、監(jiān)獄工作人員、地方官員、退休的監(jiān)獄官員和官方及非官方的探訪者會面交談來了解監(jiān)獄探訪系統(tǒng)在實際中的工作情況，探索改進的機會。該組織已經(jīng)開始致力于與各州人權(quán)組織、各州政府、司法、立法當局和監(jiān)獄行政機關(guān)的對話。

在探訪系統(tǒng)存在的眾多問題中，非常突出的就是這種探訪的不定期性，探訪通常是由某些個人啟動的，并且通常是在各種節(jié)假日期間而不是專門為了監(jiān)督的目的。非官方性探訪者的任命是不透明的，而且其選舉標準也不清楚。婦女的代表名額不足。探訪者的報告質(zhì)量不高也是一個問題。他們提供的信息有前后不一致的情況，而且他們也很少提供相關(guān)的建議。此外，這里沒有一個機制來確保責任承擔或者是確保報告所發(fā)現(xiàn)的情況會得到有關(guān)當局的重視。

聯(lián)邦人權(quán)組織建議每一個監(jiān)獄都要成立監(jiān)事會，改進雇用程序和提高對對探訪者培訓(xùn)的質(zhì)量。監(jiān)獄探訪的范圍應(yīng)該更加的廣泛，監(jiān)督應(yīng)當履行一個更為制度化的程序。應(yīng)當提供更多與囚犯進行私人會面的機會，以確保投訴可以在保密的情況下被提出，監(jiān)獄的警衛(wèi)也不應(yīng)當在場。最后，報告的質(zhì)量應(yīng)當提高，報告應(yīng)該定期的提交給州政府、州立法大會和州人權(quán)委員會。

(三)俄羅斯的情況

隨著前蘇聯(lián)的解體，俄羅斯開始了民主建設(shè)的過程。這一過程也影響了很多包括監(jiān)獄在內(nèi)的國家機構(gòu)的行政管理體制。1992年，俄羅斯提出了希望加入歐洲委員會的申請。這一申請要求俄羅斯要承擔更多新的國際義務(wù)，包括滿足改善監(jiān)獄條件和簽署并批準歐洲人權(quán)公約和反酷刑公約。俄羅斯的人權(quán)活動家，還有一些曾經(jīng)服刑的囚犯和歐洲專家提出，俄羅斯的監(jiān)獄條件不能滿足歐洲的標準。

附屬于地方蘇維埃的監(jiān)督委員會，作為對于各種監(jiān)禁機構(gòu)監(jiān)督負責的機構(gòu)，沒有能夠遵從基本的人權(quán)標準。在19世紀的俄羅斯，對監(jiān)獄、收容所和教養(yǎng)所等機構(gòu)的社會監(jiān)督組織由國家代表和杰出的公共人物組成。該組織由沙皇亞歷山大一世創(chuàng)立。地方的各個社區(qū)委員會據(jù)此開始在全俄羅斯境內(nèi)開展囚犯監(jiān)督和監(jiān)獄條件的監(jiān)督工作。

現(xiàn)存的規(guī)定沒能為刑法領(lǐng)域的公共監(jiān)督提供立法基礎(chǔ)。俄羅斯的刑法規(guī)定了有權(quán)力探訪監(jiān)獄和其它的刑事犯居住地的組織。非政府組織沒有被賦予這些權(quán)力。很多年以來，改革者們一直試圖推動在強制拘留所實行公共控制和公共組織的協(xié)作，以確保人權(quán)納入聯(lián)邦法律。國家杜馬最終采納了2003年的法律草案，同時還做出了允許國際組織專家探訪監(jiān)獄、收容所和教養(yǎng)所的規(guī)定。英國的獨立監(jiān)督委員會仍在繼續(xù)與其俄羅斯伙伴的合作；在2005年，代表們又應(yīng)邀來到俄羅斯，與那里的同行們分享英國在監(jiān)獄公共監(jiān)督方面的經(jīng)驗，并與俄羅斯監(jiān)獄當局和俄羅斯的非政府組織會面。到目前為止，很多試驗性的工作重點已經(jīng)遠離了莫斯科。

在2006年莫斯科召開的Civil G8會議上，有人呼吁政府應(yīng)該采取所有措施以在其國家中發(fā)展有效的監(jiān)督體制，特別是對于法律的執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)獄、收容所和教養(yǎng)所體系，以更積極的幫助在其它國家和國際社會建立有效的公共獨立監(jiān)督體系。

(四)美國的做法

美國的監(jiān)獄關(guān)押率僅次于俄羅斯，排名世界第二。在美國有三個層次的改造系統(tǒng)：由城市管理的地方監(jiān)獄、國家管理的監(jiān)獄和聯(lián)邦監(jiān)獄。地方監(jiān)獄體系的區(qū)別很大，從只有6、7間囚室的小監(jiān)獄到囚禁上千號囚犯的過分擁擠的大型監(jiān)獄。監(jiān)獄中的暴力問題是一個被廣泛報道的問題。監(jiān)獄中的人員以黑人為多數(shù)。隨著強制最小徒刑的使用，特別是對毒品犯罪者的使用，近年來，關(guān)押數(shù)量已經(jīng)顯著的增多。

在美國沒有官方的監(jiān)獄監(jiān)督機構(gòu)，也沒有法律要求獨立的外部監(jiān)督。外部監(jiān)督在各州之間的差別很大，主要取決于立法者、市民社會、教會組織、囚犯家庭組織和專業(yè)協(xié)會。他們都在監(jiān)獄探訪工作中發(fā)揮作用。

美國的監(jiān)獄面臨大量的由囚犯和像“美國市民自由聯(lián)盟國家監(jiān)獄項目”這樣的市民社會組織提出的法律訴訟。比如，在阿拉巴馬州以鐵鏈鎖住一群做苦工的囚犯這樣的爆炸性新聞引起了國際譴責后，該種行為就被州政府禁止了。一個美國的人權(quán)組織“人權(quán)觀察”定期的探訪監(jiān)獄，接受囚犯們和他們的家屬們發(fā)出的投訴信，發(fā)表獨立的報告。一個特別的關(guān)注領(lǐng)域是囚犯被強奸的問題。曾經(jīng)有一個案件要求監(jiān)獄官員對囚犯被強奸的事件負責。其所秉持的理由是，該種事件構(gòu)成了《美國憲法第八修正案》中提到的殘忍和非正常性懲罰。因此，美國的最高法院判決如果他們明知道囚犯有實質(zhì)性的被其他人傷害的風險，監(jiān)獄的官員要對這一傷害負責。在一位伊利諾斯州的參議員的幫助下，新的保護囚犯免受強奸的法律誕生了。這種以訴訟迫使監(jiān)獄方負責的方式是非常昂貴的，也許這種美國模式對其他國家沒有太大的借鑒意義。

美國改造委員會，一個私人的非營利性會員制組織，提供檢查服務(wù)。由于接受對該組織的鑒定是志愿性的，很多的監(jiān)獄都沒有參與其中。被該委員會鑒定為合格所需符合的要求與其它聯(lián)邦、郡縣、各州和私人的各類機關(guān)所要求的標準是一致的。所有的項目與該委員會簽訂合同，繳付鑒定費用，按照經(jīng)過該組織培訓(xùn)的顧問所審定的標準進行自我評審。之后，鑒定委員會會對其委托改造做出鑒定決定。美國改造委員會宣稱，該鑒定會促使員工進行提高和發(fā)展，提高他們的工作士氣和專業(yè)水平，建立一個對工作人員和囚犯都更為安全的環(huán)境，并檢驗出監(jiān)獄的優(yōu)缺點，建立可量化的提高標準，增強抵御訴訟的能力，減少責任保險費用。

四、監(jiān)獄監(jiān)督體系建設(shè)的構(gòu)想

專門系統(tǒng)的監(jiān)獄監(jiān)督在中國是一個全新的事物，目前理論上和實踐上都沒有系統(tǒng)地提出和研究。概括而言，這一問題意義重大并具可性行，同時研究和實施的難度也都很大。中國監(jiān)獄行刑監(jiān)督程序和體系的建設(shè)，需著力解決如下幾個方面的問題：

首先，符合人類社會發(fā)展方向、國際趨勢和最低規(guī)則標準。文明、民主是人類社會發(fā)展的必然方向，有效保障犯人權(quán)利已經(jīng)成為不爭的國際性共識和趨勢，因此，對監(jiān)獄實行有效的獨立第三方監(jiān)督，不僅符合這一趨勢，也是確保達到國際有關(guān)犯人待遇最低待遇標準規(guī)則的要求。

其次，中國具備相應(yīng)的社會基礎(chǔ)和實踐條件。犯罪入獄是人生的不幸，不論原因如何，在監(jiān)獄服刑的人同是不幸的人和社會生活的弱者。從權(quán)利保障和享有角度講，犯人始終處于弱勢地位。同情弱者是人類善良的本能，幫助和保護弱者既是通行的國際規(guī)則，也是中國文化傳統(tǒng)。實行監(jiān)獄監(jiān)督以保護犯人的權(quán)益有廣泛的社會基礎(chǔ)。現(xiàn)在中國強調(diào)以人為本，強調(diào)建設(shè)和諧社會，越來越重視對公民權(quán)利個人的保護和對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，這些都為建立監(jiān)獄監(jiān)督提供了良好的實踐條件。特別是近年來監(jiān)獄強調(diào)公正、公開、公平，獨立第三方的監(jiān)督也正符合這一實踐趨勢。

第三，行刑監(jiān)督的制度與法律、法規(guī)建設(shè)。1.逐步倡導(dǎo)“獨立”和“第三方”監(jiān)督的觀念，這是實行監(jiān)獄監(jiān)督必要的認識基礎(chǔ)；2.思考建立《監(jiān)獄監(jiān)督條例》或相應(yīng)的法律、法規(guī)建設(shè)，這是法律依據(jù)；3.規(guī)范監(jiān)獄活動，明確監(jiān)獄工作標準。這是監(jiān)獄監(jiān)督活動的“實體性”依據(jù)。

第四，行刑監(jiān)督的組織機構(gòu)和人員。1.組織體系。監(jiān)獄監(jiān)督不可由監(jiān)獄及其領(lǐng)導(dǎo)、管理機關(guān)來組織和領(lǐng)導(dǎo)，必須確保其活動的獨立性。但獨立第三方的監(jiān)督需要納入一定的公共的權(quán)力系統(tǒng)管理或督導(dǎo)；2.機構(gòu)。監(jiān)獄監(jiān)督的主體由非政府的社會組織和個人組成。這些機構(gòu)和個人除了具備相關(guān)條件外，不得與監(jiān)獄和犯人之間存在各種實際的利害或利益關(guān)系。

第五，行刑監(jiān)督的內(nèi)容、程序及效力。監(jiān)獄監(jiān)督的內(nèi)容包括監(jiān)獄各項工作和各項工作的全過程，簡單地說是一種“全程式全面監(jiān)督”，這是與現(xiàn)有公權(quán)力實施的監(jiān)獄監(jiān)督的一個明顯區(qū)別。監(jiān)獄監(jiān)督的內(nèi)容需要圍繞監(jiān)獄活動標準或規(guī)則展開。因此，明確和建立這些標準和規(guī)則是監(jiān)獄監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。監(jiān)獄監(jiān)督既在監(jiān)獄活動程序之內(nèi)，又在監(jiān)獄活動之外，具有自身的獨立性。也就是說它是專門對監(jiān)獄活動的監(jiān)督，當然包括監(jiān)督的活動在實體和程序兩個方面是否合法等等。同時，監(jiān)獄監(jiān)督本身也必須按照一定的程序進行，以保證其自身的合法性和有效性。需要強調(diào)的是，監(jiān)獄監(jiān)督的程序當中，需要明確確保監(jiān)獄監(jiān)督效力的程序規(guī)定，即必須明確通過一定的程序，監(jiān)獄監(jiān)督的意見和建議，監(jiān)獄需要做出回應(yīng)或改正。

根據(jù)我國監(jiān)獄行刑的法律、法規(guī)和實踐運行情況，結(jié)合國外有關(guān)經(jīng)驗和做法，我們對我國建立和實行監(jiān)獄行刑監(jiān)督體系的構(gòu)想是：

(一)轉(zhuǎn)變觀念，改革現(xiàn)有監(jiān)獄考核體制，使監(jiān)獄樹立對外部監(jiān)督的開放態(tài)度

轉(zhuǎn)變觀念是監(jiān)獄外部監(jiān)督制度建立的基礎(chǔ)。一直以來，在人們的觀念中，監(jiān)督意味著“挑毛病”、“找茬”，不管是個人還是機構(gòu)都在本能上給予排斥。監(jiān)獄也不例外，姑且不論其對社會人士的獨立監(jiān)督，就是對檢察院的法律監(jiān)督，雖然不得不接受，但也不情不愿，意見頗大。這種觀念造成了監(jiān)獄的封閉與落后，社會對監(jiān)獄狀況缺乏了解與關(guān)注，監(jiān)獄問題也難以得到有效解決。因此，相對于中國改革開放30年取得的巨大成就，監(jiān)獄的發(fā)展是十分緩慢的。事實上，從我們在英國了解到的情況來看，監(jiān)獄的外部監(jiān)督對監(jiān)獄本身利大于弊，這也是英國監(jiān)獄對外部監(jiān)督持歡迎態(tài)度的重要原因。首先，外部監(jiān)督機構(gòu)及其工作人員可以從與監(jiān)獄不同的角度幫助監(jiān)獄及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，從而降低監(jiān)獄工作風險。其次，外部監(jiān)督的介入，增加了公權(quán)力運行的透明度，同時也減少了權(quán)力腐敗的機會，對監(jiān)獄相關(guān)工作人員也是一種保護。再次，監(jiān)獄的過于封閉也是監(jiān)獄本身不愿看到的，監(jiān)獄需要社會的了解與關(guān)注，尤其是監(jiān)獄的一些進步之舉，需要有獨立第三方的宣傳，而外部監(jiān)督機構(gòu)可扮演監(jiān)獄與社會溝通的中介角色，其不僅揭示監(jiān)獄存在的問題，也表彰監(jiān)獄進步之處；并且，有些問題本身不是監(jiān)獄短期能自行解決的，通過外部監(jiān)督機構(gòu)的披露，可引起社會和監(jiān)獄上級部門的關(guān)注，有利于這些問題的解決。最后，對囚犯死亡等具體事件的調(diào)查處理，由獨立第三方監(jiān)督機構(gòu)進行或參與，可大大增強處理過程與結(jié)果的公信力，避免監(jiān)獄處于公眾質(zhì)疑的風口浪尖。

綜上，監(jiān)獄應(yīng)當適時轉(zhuǎn)變觀念，不怕暴露問題，理性對待外部監(jiān)督。同時，要讓受監(jiān)督者對監(jiān)督持開放態(tài)度，不僅是觀念問題，在我國還有考核問題。如只要出問題，不管是什么樣的問題，一概要查管理者的責任，任何人都會在趨利避害的心理本能驅(qū)使下，設(shè)法隱滿問題。所以，應(yīng)該改革現(xiàn)有監(jiān)獄考核機制，使考核體系科學(xué)化。

(二)完善檢察監(jiān)督

在理論上，監(jiān)獄的外部監(jiān)督包括立法機關(guān)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、檢察監(jiān)督等，但實際上真正運轉(zhuǎn)的只有檢察監(jiān)督。檢察機關(guān)有專門派駐監(jiān)獄的駐監(jiān)檢察室，但駐監(jiān)檢察室監(jiān)督不力的問題在“躲貓貓事件”中已表現(xiàn)得淋漓盡致。首先，由于缺乏法律法規(guī)對檢察院法律監(jiān)督內(nèi)容和程序的明確規(guī)定，加上監(jiān)獄部門本能的排斥，駐監(jiān)檢察室難以有效發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄存在的問題，形成有效監(jiān)督；其次，地方保護主義的干擾，也往往使駐監(jiān)檢察監(jiān)督流于形式；最后，駐監(jiān)檢察室在工作機制上本身存在不足，駐監(jiān)檢察室本來是一種外部的、專門的法律監(jiān)督，但其人員往往不能與監(jiān)獄機關(guān)在工作上保持一定距離，在生活、福利等方面完全脫離聯(lián)系，容易被同化，難以發(fā)揮法律監(jiān)督職能，甚至喪失法律監(jiān)督的動力和能力。

上述問題的存在，削弱了駐監(jiān)檢察室法律監(jiān)督的力量，也使其社會公信力大大下降，有必要加強改革，完善駐監(jiān)檢察監(jiān)督：首先，必須采取有力措施確保駐監(jiān)檢察室監(jiān)督的獨立性。一方面，應(yīng)健全相關(guān)保障機制，使駐監(jiān)檢察室與監(jiān)獄機關(guān)保持一定的距離，防止被同化；另一方面，應(yīng)進一步加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作的領(lǐng)導(dǎo)，形成檢察工作一體化的機制，有效地排除地方因素的不當干擾，克服地方保護主義，增強法律監(jiān)督的整體效能。其次，健全法律監(jiān)督方面的法律規(guī)定，適時出臺《法律監(jiān)督法》，明確、細化法律監(jiān)督的內(nèi)容與程序，使檢察機關(guān)的監(jiān)督程序進一步制度化、規(guī)范化。

(三)整合現(xiàn)有聘請執(zhí)法監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)獄工作的做法，探索建立中國特色的獨立監(jiān)督制度

中國監(jiān)獄的外部監(jiān)督實際上只有檢察監(jiān)督一種，而且檢察監(jiān)督也是公權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督，而公權(quán)力外部的監(jiān)督則結(jié)構(gòu)性缺失。近年來，有些地方監(jiān)獄管理局聘請監(jiān)獄系統(tǒng)外的有關(guān)個人擔任執(zhí)法監(jiān)督員，以對監(jiān)獄工作進行監(jiān)督。這是探索中國監(jiān)獄外部監(jiān)督制度的有益嘗試，但離建立真正的外部獨立監(jiān)督制度甚遠。原因在于，執(zhí)法監(jiān)督員由監(jiān)獄管理機關(guān)聘請，且聘請程序不透明，其本身的獨立性令人懷疑；其次，執(zhí)法監(jiān)督員探訪監(jiān)獄時間、探訪范圍、交談對象等均由監(jiān)獄安排，使所謂的監(jiān)督流于形式；等等。

為使監(jiān)督真正有效，應(yīng)當整合現(xiàn)有聘請執(zhí)法監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)獄工作的做法，形成制度性建設(shè)。建設(shè)重點不僅要保證罪犯有暢通的訴冤渠道，而且要賦予監(jiān)督者相應(yīng)的權(quán)力，保障監(jiān)督的獨立性。具體包括以下內(nèi)容：經(jīng)費由財政全額保障；監(jiān)督員應(yīng)是志愿者性質(zhì)，與監(jiān)獄及犯人無任何利害關(guān)系，并由一獨立社會組織聘請，聘請條件與程序公開；監(jiān)督員任命后除非出現(xiàn)重大違紀或違法犯罪事件，在任期內(nèi)不得解聘；監(jiān)督員可在工作時間隨時探訪監(jiān)獄任何地方，與囚犯不受限制地交談，并可自行決定是否需要監(jiān)獄工作人員陪同；監(jiān)督員獨立發(fā)表報告，不受任何干涉；等等。

不可否認，在現(xiàn)有體制下，獨立外部監(jiān)督制度的建立任重道遠，但任何制度的建立與完善都不是一朝一夕的事，重要的是，我們必須踏出前進的第一步。之后，我們可以堅定地一步一個腳印，在不斷探索研究中闖出一條符合中國文化特點與國情的道路。

[1] 張紹彥.刑罰的使命和踐行[M].北京：法律出版社,2003.

[2] 張?zhí)K軍.中國監(jiān)獄發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：法律出版社,2000.

[3] 袁登明.行刑社會化研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社,2005.

ResearchonExecutionProcedureandSupervisionuponPrison——Focus on Comparative Study and Feasibility Analysis

ZhangShao-yan

(The Law Institute of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720)

Supervision is an indispensable part during the execution procedure. Certain independent supervision upon the public power of prison execution will not only help to protect the rights and interests of prisoners, but also help prison education on prisoners and prison security. Independent supervision by social forces in our country is feasible since it has certain legal and practical basis, and furthermore, the foreign experience also can be learned from. The establishment of this mechanism is the structural contribution to the effective supervision upon the public power enforcement.

execution procedure; independent supervision; rights and interests of prisoners

1002—6274(2012)06—032—08

DF87

A

本文是中國社會科學(xué)院基礎(chǔ)研究學(xué)者資助計劃項目《行刑程序與監(jiān)督》(1072000100060007)和中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程法學(xué)研究所項目《社會穩(wěn)定的刑事法治保障研究》的階段性成果之一。

張紹彥(1962-)，男，山東萊陽人，法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為法學(xué)理論、刑事法學(xué)。

(責任編輯：黃春燕)