王靜然

我國現(xiàn)行職業(yè)教育法的立法剛性問題分析

王靜然

1996年職業(yè)教育法修改在即，針對該立法剛性不足，缺乏操作性的問題，從法律規(guī)范剛性與柔性關(guān)系的一般理論入手，分析我國1996年職業(yè)教育法在立法剛性上存在的問題，進(jìn)而通過性質(zhì)定位，操作性規(guī)定的完善，增加責(zé)任條款等方面，加強(qiáng)我國1996年職業(yè)教育法的剛性，為剛性執(zhí)法提供良好立法前提。

職業(yè)教育；職業(yè)教育法；法律剛性；法律責(zé)任

自2010年職業(yè)教育法修訂意見稿出爐以來，職業(yè)教育法的修改就被提上了議事日程，職業(yè)教育的發(fā)展成為人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點(diǎn)。且不去解析我國職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)狀，單看我國1996年職業(yè)教育法的規(guī)定，從規(guī)范制度的剛性與柔性關(guān)系看，存在嚴(yán)重的剛性不足問題，一個(gè)制度缺乏剛性，就缺乏其規(guī)范的實(shí)際執(zhí)行力。

一、法律規(guī)范的剛性與柔性

法律規(guī)范是人們實(shí)施社會(huì)行為的準(zhǔn)則。準(zhǔn)則最大的特點(diǎn)就是其執(zhí)行的嚴(yán)厲性，也就是規(guī)范制度的剛性，即規(guī)范的硬度和強(qiáng)度。一個(gè)法律規(guī)范缺失了剛性，就缺乏了執(zhí)行的硬度，一個(gè)沒有執(zhí)行力的規(guī)范，形同虛設(shè)。正如古人所說：“法善而不循，法亦虛器耳”。法律規(guī)范的剛性要求執(zhí)行的剛性，沒有剛性的執(zhí)行，法律規(guī)范將難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

作為行為的向?qū)?，法律?guī)范不能朝令夕改。這就必然導(dǎo)致規(guī)范的滯后性與社會(huì)發(fā)展的矛盾。此外，法律規(guī)范是人定規(guī)則，人的思考有限性也將導(dǎo)致規(guī)范的有限性與社會(huì)的復(fù)雜性間的矛盾。為此，法律規(guī)范的設(shè)定就需要留足緩解矛盾的空間，這就要求規(guī)范的建構(gòu)有相當(dāng)大的裁量空間和多樣化處置的選擇余地，這就是法律規(guī)范的柔性處理。

法律規(guī)范的剛性和柔性并不矛盾，而且缺一不可。沒有剛性，規(guī)范就缺乏作為準(zhǔn)則的基礎(chǔ)，缺失柔性，規(guī)范將變成僵化的教條?？茖W(xué)的法律規(guī)范首先得有執(zhí)行的權(quán)威，體現(xiàn)規(guī)范的剛性，其次得在剛性限制的基礎(chǔ)上做柔性的處理。只有這樣，才能既保障規(guī)范的執(zhí)行力度，又能根據(jù)實(shí)際情況靈活處置，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平。

二、我國現(xiàn)行職業(yè)教育法的剛性與柔性

建立在上世紀(jì)九十年代的職業(yè)教育法，隨著社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境的變化，已遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)對職業(yè)教育發(fā)展的需求，在整體上，立法規(guī)定呈現(xiàn)剛性不足，柔性有余的缺陷。具體表現(xiàn)在如下方面。

（一）缺乏對職業(yè)教育的性質(zhì)定位，從而缺失規(guī)范作用的基礎(chǔ)

法律規(guī)范的特點(diǎn)之一就在于對事物予以定性，法律規(guī)范若不對事物性質(zhì)加以界定，其規(guī)范作用將難以發(fā)揮。然而我國1996年職業(yè)教育法僅規(guī)定“職業(yè)教育是國家教育事業(yè)的重要組成部分”，并未對其性質(zhì)和地位進(jìn)行明晰說明，致使社會(huì)大眾對職業(yè)教育存在認(rèn)識(shí)上的偏見。[2]

（二）職業(yè)教育體系、實(shí)施和保障，剛性規(guī)定不足

首先，在職業(yè)教育體系的規(guī)定上，缺乏對各類各層次辦學(xué)主體的條件、資格、地位及職能的規(guī)范化。我國1996年職業(yè)教育法規(guī)定：國家根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育普及程度，實(shí)施以初中后為重點(diǎn)的不同階段的教育分流，建立、健全職業(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉，并與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)教育體系。這在一定程度上滿足了我國對職業(yè)教育的需求，然而隨著社會(huì)對職業(yè)教育需求的不斷擴(kuò)大，我國現(xiàn)有的職業(yè)教育法已無法解決實(shí)踐中存在的職業(yè)教育問題。原因在于我國職業(yè)教育法并未明確規(guī)定各類各層次職業(yè)教育辦學(xué)主體的條件、資格、地位和職能，致使實(shí)踐中各層次職業(yè)教育缺乏質(zhì)量保證，不僅影響了職業(yè)教育的人才效益，而且使職業(yè)教育再次陷入教育歧視的牢籠。[1]

其次，職業(yè)教育的實(shí)施上，缺乏對職業(yè)教育教師和相關(guān)教育工作者在任職資格、條件及權(quán)利、義務(wù)和考核管理方面的具體規(guī)定；缺乏對企業(yè)、行業(yè)組織等社會(huì)機(jī)構(gòu)在職業(yè)教育中權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。我國1996年職業(yè)教育法雖規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將職業(yè)教育教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)工作納入教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃。但并沒有規(guī)定職業(yè)教育教師應(yīng)具備的任職資格和條件，也沒有規(guī)定職業(yè)教育教師應(yīng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，更沒有對職業(yè)教育教師進(jìn)行考核管理方面的規(guī)定。立法規(guī)定上的缺漏使得實(shí)踐中職業(yè)教育教師隊(duì)伍薄弱，而且缺乏質(zhì)量保證，多數(shù)職業(yè)教育以專業(yè)教師居多，缺乏雙師型教師。由于缺乏權(quán)利保障，即使是專業(yè)教師，人員也有大量空缺，在師資力量如此薄弱的情況下，如果沒有法律給予保障，就不能滿足職業(yè)教育的需求，也不能實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的目標(biāo)。此外，我國職業(yè)教育法雖規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對本單位的職工和準(zhǔn)備錄用的人員進(jìn)行職業(yè)教育的費(fèi)用，卻未突破教育非營利性目的的局限，未對企業(yè)等社會(huì)機(jī)構(gòu)參與辦學(xué)進(jìn)行明確規(guī)定，也未規(guī)定企業(yè)等社會(huì)機(jī)構(gòu)在職業(yè)教育中應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，使得企業(yè)辦學(xué)受到極大限制，也影響了校企合作的實(shí)踐運(yùn)行，極大地阻礙了職業(yè)教育的發(fā)展。

再次，在職業(yè)教育的保障上，缺乏對職業(yè)教育成本分擔(dān)的保障性規(guī)定。職業(yè)教育的職業(yè)色彩和特性決定了職業(yè)教育需要實(shí)訓(xùn)基地、實(shí)驗(yàn)設(shè)施及材耗等大量的教育成本，但由于我國職業(yè)教育法缺乏對職業(yè)教育成本分擔(dān)的保障性規(guī)定，致使職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的義務(wù)和責(zé)任不明確，從而難以保障職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)來源，導(dǎo)致目前我國職業(yè)教育成本高而投資低，教育經(jīng)費(fèi)缺口較大。[1]

（三）職業(yè)教育管理體制規(guī)定，柔性空間過大，剛性執(zhí)行限制有限

我國1996年職業(yè)教育法雖明確規(guī)定：國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。國務(wù)院教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)分別負(fù)責(zé)有關(guān)的職業(yè)教育工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評估。但該規(guī)定并沒有對各管理部門權(quán)限明晰，也沒有具體的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，致使在實(shí)踐中職業(yè)教育管理“條塊分割、以塊為主”，缺乏管理溝通；此外，該規(guī)范也未規(guī)定對各管理部門違法事宜的責(zé)任追究，致使實(shí)踐中缺乏監(jiān)督，管理未落實(shí)，責(zé)任不明確。

（四）職業(yè)教育違法行為的規(guī)定，缺乏具體的法律后果

法律規(guī)范由三部分組成，即假定、處理和制裁（也就是法律后果）。一個(gè)法律規(guī)范缺乏制裁的規(guī)定，就缺乏了執(zhí)行的剛性，就難以發(fā)揮規(guī)范的強(qiáng)制作用。然而，我國職業(yè)教育法最突出的缺陷就在于對違法行為責(zé)任追究的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只規(guī)定“在職業(yè)教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”，但具體由誰處罰，處罰的對象、處罰的方式和處罰的內(nèi)容均未明晰，這就導(dǎo)致職業(yè)教育法在執(zhí)法過程中無法可依，從而致使實(shí)踐中職業(yè)教育管理混亂，卻缺乏責(zé)任追究。[7]而且，我國職業(yè)教育法也沒有對接受處罰對象規(guī)定法律救濟(jì)途徑，這就使得在實(shí)踐中職業(yè)教育行政執(zhí)法疲軟，職業(yè)教育行為相對混亂，不僅不利于法制社會(huì)的建立，更嚴(yán)重阻礙了我國職業(yè)教育的發(fā)展，從而在一定程度上延緩了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。

三、我國現(xiàn)行職業(yè)教育法剛性問題的完善

立法規(guī)定的剛性不足直接導(dǎo)致職業(yè)教育法在執(zhí)行過程中剛性軟化。剛性的軟化會(huì)破壞規(guī)范的嚴(yán)肅性，妨害規(guī)范的公正性，降低規(guī)范的權(quán)威性，削弱規(guī)范的執(zhí)行力。為此，必須強(qiáng)化職業(yè)教育法的硬度，建立剛性的規(guī)范，只有如此，才能實(shí)施剛性的執(zhí)行。為此，應(yīng)從如下方面完善我國職業(yè)教育法。

（一）明確職業(yè)教育的性質(zhì)，確定職業(yè)教育的角色定位

職業(yè)教育法剛性的最重要的體現(xiàn)在于明晰職業(yè)教育的性質(zhì)，因此，應(yīng)在立法中明確規(guī)定職業(yè)教育是培養(yǎng)中初級(jí)技術(shù)人才和高素質(zhì)勞動(dòng)者的開放式教育，是開發(fā)人力資源的就業(yè)教育，由此體現(xiàn)其職業(yè)性特色。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確職業(yè)教育是整體教育的重要組成部分，是終身性教育，正如，聯(lián)合國教科文組織助理總干事科林·鮑爾在第二屆國際職業(yè)技術(shù)教育大會(huì)上發(fā)言指出：“技術(shù)和職業(yè)教育與培訓(xùn)，是人的整體教育的一個(gè)組成部分。技術(shù)和職業(yè)教育應(yīng)能使社會(huì)所有群體的人都能入學(xué)。它應(yīng)該為全民提供終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)”。[1]此外，還應(yīng)通過立法明確“職業(yè)教育是面向人人的教育”，“使無業(yè)者有業(yè)，有業(yè)者樂業(yè)”，從而體現(xiàn)職業(yè)教育是全民教育的特性。[2]

在明確職業(yè)教育性質(zhì)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過立法確定職業(yè)教育與普通教育及繼續(xù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，并同等重要的地位。進(jìn)一步明確職業(yè)教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的優(yōu)先地位，由此使職業(yè)教育做到“三先”，即“先培訓(xùn)，后就業(yè)”；“先培訓(xùn)，后上崗”；發(fā)展新行業(yè)，建設(shè)新產(chǎn)業(yè)，職業(yè)教育要先行。

（二）強(qiáng)化規(guī)范的操作性，完善職業(yè)教育法內(nèi)容的具體規(guī)定

規(guī)范的剛性來自于其可操作性和可執(zhí)行性，然而我國職業(yè)教育法的內(nèi)容規(guī)定卻相對籠統(tǒng)，語言模糊，規(guī)范泛化，為此，需增加具體性規(guī)定。當(dāng)然，前提是在給執(zhí)法者留有適當(dāng)執(zhí)行選擇余地的柔性空間下，完善相關(guān)具體規(guī)定。

1.完善職業(yè)教育體系及其實(shí)施和保障的具體規(guī)定。首先，目前，我國職業(yè)教育體系已然成型，然而對各類各層次職業(yè)教育的辦學(xué)條件、資格、地位和職能卻沒有明晰定位。為此，必須從立法上規(guī)范，對我國職業(yè)教育法關(guān)于職業(yè)教育學(xué)校和職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立條件的規(guī)定予以進(jìn)一步完善，明確中等職業(yè)教育學(xué)校、高等職業(yè)教育學(xué)校及各類職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不僅要符合教育法規(guī)定的基本條件，還應(yīng)符合社會(huì)對各類各層次職業(yè)教育的要求，具體可由各管理機(jī)構(gòu)做出規(guī)章規(guī)定予以約束，從而既可解決我國職業(yè)教育法缺乏操作性的問題，又可解決我國職業(yè)教育法規(guī)定落后于社會(huì)發(fā)展的滯后性問題。[3]

其次，在職業(yè)教育實(shí)施上，本著有利于職業(yè)教育發(fā)展的原則，在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，明確職業(yè)教育教師的任職資格應(yīng)有別于普通教育教師，不僅要有理論造詣，還要有職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，從而推動(dòng)國家對教師資格制度的進(jìn)一步完善；此外，應(yīng)明確教師和學(xué)生在職業(yè)教育中的權(quán)利和義務(wù)。既要明確教師在職務(wù)晉升、工資待遇、企業(yè)實(shí)踐、求學(xué)深造等方面的權(quán)利，明確學(xué)生受教育的權(quán)利、減免學(xué)費(fèi)的權(quán)利，也要進(jìn)一步明確教師和學(xué)生遵紀(jì)守法的義務(wù)和違法行為的責(zé)任承擔(dān)。[4]

另外，要完善職業(yè)教育的實(shí)施和保障，還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范職業(yè)教育主體，尤其是企業(yè)等社會(huì)組織。企業(yè)是營利性機(jī)構(gòu)，無利可圖就難以調(diào)動(dòng)其積極性。為此，要企業(yè)承擔(dān)職業(yè)教育的責(zé)任，就需突破職業(yè)教育非營利性的局限，允許企業(yè)在盈利目的的支配下參與職業(yè)教育，并需在立法中明確規(guī)定企業(yè)在職業(yè)教育的權(quán)利和義務(wù)，尤其應(yīng)明確企業(yè)在職業(yè)教育成本分擔(dān)中的責(zé)任，當(dāng)然，責(zé)權(quán)利是對應(yīng)的，應(yīng)由國家相關(guān)部門通過規(guī)章規(guī)定企業(yè)參與職業(yè)教育的優(yōu)惠政策，比如減少稅務(wù)承擔(dān)、教育補(bǔ)償?shù)?。[5]

2.規(guī)范職業(yè)教育的管理，加強(qiáng)職業(yè)教育的監(jiān)督。面對職業(yè)教育管理混亂的現(xiàn)狀，首先應(yīng)從立法上規(guī)范管理，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的管理體制，明確各部門的職能管轄，強(qiáng)調(diào)政府宏觀管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)功能，既可強(qiáng)調(diào)在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施，也可另外組建對各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)管理的機(jī)構(gòu)，比如建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，從而改變目前職業(yè)教育政出多門，缺乏協(xié)調(diào)的局面。[6]

此外，從立法上規(guī)范職業(yè)教育的監(jiān)督機(jī)制。明確職業(yè)學(xué)校的設(shè)立、變更和終止，應(yīng)由相關(guān)部門管理監(jiān)督，并由國家有關(guān)規(guī)定明確職業(yè)學(xué)校設(shè)立、變更和終止的審批權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)對職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督，從規(guī)范上建立教學(xué)質(zhì)量評價(jià)機(jī)制，明確由行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)群眾、教育部門、人力資源保障部門參與對職業(yè)教育的教學(xué)質(zhì)量評價(jià)，并明確教學(xué)質(zhì)量的評價(jià)后果，及時(shí)整合職業(yè)教育資源。[7]

（三）加強(qiáng)規(guī)范剛性，完善職業(yè)教育法的責(zé)任條款

要強(qiáng)化規(guī)范的剛性，就必須完善規(guī)范的制裁條款，也就是應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任追究。為此，應(yīng)在我國職業(yè)教育法中專列一章，明確法律責(zé)任。首先應(yīng)明確職能部門的管理責(zé)任，確定問責(zé)制，對違反規(guī)定的應(yīng)責(zé)令限期改正或直接給予行政處分；其次應(yīng)明確行業(yè)、企業(yè)的責(zé)任承擔(dān)，對遲延履行或有意違反的，可予以警告，責(zé)令限期改正，也可直接強(qiáng)制執(zhí)行；再次應(yīng)明確辦學(xué)主體的辦學(xué)責(zé)任，對違反規(guī)定的具體情形通過立法形式予以明晰，并規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)，或行政責(zé)任或刑事責(zé)任。另外，立法也應(yīng)從學(xué)校教育和教師行為方面明確具體的違法行為表現(xiàn)，并可參照教育法和教師法的相關(guān)規(guī)定明確其責(zé)任承擔(dān)。由此加強(qiáng)職業(yè)教育法的剛性。有了責(zé)任追究，才可能有執(zhí)行的剛性。[8]

（四）完善責(zé)任追究程序和法律救濟(jì)條款，為剛性執(zhí)法提供良好的執(zhí)法環(huán)境

完善的立法需要完善的執(zhí)法，同樣，立法的剛性也需要?jiǎng)傂缘膱?zhí)行，但沒有良好的執(zhí)法環(huán)境，剛性的執(zhí)法將面臨難以執(zhí)法的困境。為此，首先應(yīng)從立法上為執(zhí)法創(chuàng)造良好的環(huán)境，其中，最重要的是明確責(zé)任追究程序和法律救濟(jì)條款。就責(zé)任追究程序而言，在相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合職業(yè)教育發(fā)展的特色，規(guī)定違法行為的法律責(zé)任。同時(shí)，也應(yīng)規(guī)定被責(zé)任追究的對象在接受相關(guān)處罰前有聽證的權(quán)利，可在聽證基礎(chǔ)上確定責(zé)任追究。就法律救濟(jì)而言，被追究的責(zé)任對象可通過多種途徑尋求救濟(jì)，比如，可申請仲裁，可向有關(guān)部門申訴，也可根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定直接向法院起訴。由此為尊重執(zhí)法提供基本條件，進(jìn)而加強(qiáng)執(zhí)法剛性，促進(jìn)職業(yè)教育的不斷發(fā)展。

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Our Vocational Educational Law into Question in the Aanalysis of Rigidity

Wang Jing-ran

Legal norm is the rules of people practicing social action.Its most trait is the stern performent,i.e.the rigidity of norm.The vocational educational law have the problem of lack of illustrate.The rivision of vocational educational law should be perfected from these ways,such as definiting the nature of vocational education to make sure the part of vocational education,strenthening the operation of norm to perfect the content of vocational educational law,enhancing the rigidity of norm to perfect the responsibility articles,perfecting the procedure of calling to account and legal reliefarticles to provide with good environment of enforcing the law.

vocational education;vocational educational law;rigidity of norm;legal responsibility

王靜然，女，河南科技學(xué)院職業(yè)技術(shù)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心教師，主要研究方向?yàn)榻逃ā?/p>

G719

A

1674-7747（2012）04-0034-04

[責(zé)任編輯 金蓮順]