馮 果，戚 瑩

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制探究

馮 果，戚 瑩

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

社會(huì)整體利益不是虛無縹緲的理念，而是可以生成的和應(yīng)用的制度體系，是建立在國(guó)家與個(gè)人博弈基礎(chǔ)上的共贏。社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)不是自然而然的過程，其面臨著政府單一行政管理失效和公眾參與渠道不暢等現(xiàn)實(shí)困境。構(gòu)建社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制需要轉(zhuǎn)變政府治理模式，發(fā)展公民社會(huì)，各方利益主體合作參與決策制定，實(shí)現(xiàn)政府、個(gè)人與社會(huì)三方共贏。

社會(huì)整體利益；國(guó)家利益；個(gè)人利益；實(shí)現(xiàn)機(jī)制；合作共贏

一、引 言

社會(huì)整體利益是經(jīng)濟(jì)法規(guī)范和保護(hù)的對(duì)象，其與個(gè)人利益、國(guó)家利益之間存在著復(fù)雜的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。一般而言，每一類利益的實(shí)現(xiàn)都是依賴于相應(yīng)的利益主體的行為，但是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，社會(huì)整體利益的利益主體不可能是虛無的“社會(huì)”，而只能是實(shí)在的國(guó)家（政府作為代表）。當(dāng)國(guó)家既代表“社會(huì)”實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益又要顧及自身利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，二者往往產(chǎn)生沖突。經(jīng)濟(jì)法如何通過社會(huì)整體利益的增進(jìn)最終帶來社會(huì)成員個(gè)體利益的增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益、個(gè)人利益、國(guó)家利益的共贏，成為經(jīng)濟(jì)法學(xué)必須解決的重大理論課題。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)自改革開放以來取得了舉世矚目的成就，但基尼系數(shù)也顯著上升。貧富差距加大以及收入分配不公使得城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個(gè)人之間兩極分化嚴(yán)重，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏持續(xù)性，并且因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)利益在各個(gè)利益群體間分配的不合理而導(dǎo)致不同利益群體間產(chǎn)生嚴(yán)重的對(duì)立，反映社會(huì)利益沖突的信訪數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢(shì)，特別是群體性上訪事件的年均增速近年來更是達(dá)到了驚人的程度，社會(huì)利益群體之間開始產(chǎn)生嚴(yán)重的不信任和不合作［1］。任何一次重大的社會(huì)變革都是一次利益再分配、再調(diào)整的過程。在這一過程中，各方通過利益訴求的表達(dá)、博弈實(shí)現(xiàn)共贏，構(gòu)建一個(gè)有效的實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的機(jī)制是切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，推進(jìn)改革向縱深發(fā)展的制度保障。因此，探討社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論完善，經(jīng)濟(jì)法學(xué)科的發(fā)展以及解決中國(guó)現(xiàn)實(shí)問題的迫切要求。

二、構(gòu)建社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基本目標(biāo)

社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制是指不同利益群體在充分博弈的基礎(chǔ)上最終實(shí)現(xiàn)各方利益增進(jìn)的制度構(gòu)建，基本目標(biāo)是社會(huì)整體利益與個(gè)人利益、國(guó)家利益的共贏。

所謂共贏是指一種均衡狀態(tài)，即利益沖突解決方案的選擇沒有使任何一方的利益受到損害，同時(shí)使至少一方的利益獲得增進(jìn)。經(jīng)濟(jì)法是維護(hù)社會(huì)整體利益之法，但并不意味著社會(huì)整體利益高于個(gè)人利益、國(guó)家利益。追求社會(huì)整體利益也能促進(jìn)個(gè)人利益的增進(jìn)，反之亦然。只是因?yàn)椴煌刹块T基于各自社會(huì)功能的不同在整個(gè)法律體系中發(fā)揮不同的作用，利益追求的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。從應(yīng)然意義上講，法律是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義而調(diào)整各種利益關(guān)系的工具［2］。無論各個(gè)部門法側(cè)重追求的利益目標(biāo)有何不同，本質(zhì)上作為利益保護(hù)機(jī)制的法律都是各種利益博弈妥協(xié)的結(jié)果。如果各方利益代表對(duì)實(shí)現(xiàn)各自利益的程序和結(jié)果予以認(rèn)可，那么我們就可以說實(shí)現(xiàn)了共贏，社會(huì)整體利益與個(gè)人利益是否水火不容，能否實(shí)現(xiàn)共贏并無定論，但筆者認(rèn)為，社會(huì)整體利益與個(gè)人利益能夠也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)共贏。經(jīng)濟(jì)法追求的實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益是指經(jīng)濟(jì)法要實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的“包容性增長(zhǎng)”。所謂“包容性增長(zhǎng)”，指的是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。它與單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)立，倡導(dǎo)一種機(jī)會(huì)平等的增長(zhǎng)［3］，包容性增長(zhǎng)最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［4］，最核心的含義，就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)讓低收入人群受益，最好是讓其多受點(diǎn)益。概而言之，經(jīng)濟(jì)法追求的社會(huì)整體利益首先是經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，同時(shí)還要讓所有的人都參與到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出自己的貢獻(xiàn)，能夠分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，通過社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的增進(jìn)最終實(shí)現(xiàn)個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的增進(jìn)。表面來看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的出發(fā)點(diǎn)是為了“社會(huì)”這一主體的利益，但實(shí)際上“社會(huì)”享有的利益最終是由組成“社會(huì)”的每一個(gè)成員承載的，所以說社會(huì)整體利益是一個(gè)惠及社會(huì)中絕大多數(shù)人甚至所有人的利益形式。在經(jīng)濟(jì)法視野中，社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是個(gè)體利益最大化的普遍化，社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的保障是個(gè)體利益最大化的持續(xù)化［5］。只要社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)了“總量增進(jìn)，合理分配”就必然能夠使社會(huì)整體利益與個(gè)人利益向度相一致。

同樣，社會(huì)整體利益與國(guó)家利益能夠?qū)崿F(xiàn)共贏?，F(xiàn)實(shí)中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是既融合又分離，國(guó)家是獨(dú)立于社會(huì)存在的政治實(shí)體，最根本的利益訴求是實(shí)現(xiàn)和維持其政治統(tǒng)治。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)利益多元化的社會(huì)，各利益主體都需要實(shí)現(xiàn)自己的利益，一般而言，主體實(shí)現(xiàn)利益的路徑大體上有兩種：一種是“損人利己”的方法；另一種是“利人利己”的方法。表面上看，損人利己似乎是最符合利益主體的利益的，其實(shí)不然。因?yàn)檫@種“已比人好”的“單贏”往往是一種相對(duì)利益的實(shí)現(xiàn)，并不意味著利益主體獲得了絕對(duì)利益增進(jìn)，實(shí)質(zhì)可能是損人不利己的愚蠢選擇。比如貧富差距加大，好像是窮人的利益受損，其實(shí)對(duì)社會(huì)而言，意味著社會(huì)需求不足，對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不利；對(duì)富人而言一方面意味著自身財(cái)富增長(zhǎng)環(huán)境變化，另一方面還要面臨“仇富”壓力加大的風(fēng)險(xiǎn)；恩格斯曾經(jīng)明確指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！保?］當(dāng)國(guó)家不去履行或不當(dāng)履行其社會(huì)職能時(shí)，實(shí)質(zhì)上損害了社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，其政治統(tǒng)治也就很難長(zhǎng)久維持下去。國(guó)家將實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益作為實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治前提的選擇看上去似乎吃了虧，實(shí)則是在整體利益絕對(duì)值增進(jìn)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了利人利己的“共贏”。

在利益多元化的社會(huì)背景下，包括國(guó)家在內(nèi)的任何主體都不可能僅僅依靠自身的有限理性實(shí)現(xiàn)所有的利益訴求，必須相互依存，借人之力實(shí)己之利。國(guó)家利益與個(gè)人利益正是在這種客觀條件的制約下理性選擇協(xié)調(diào)與合作，最終實(shí)現(xiàn)與社會(huì)整體利益的共贏。

三、構(gòu)建社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

如前所述，社會(huì)整體利益應(yīng)當(dāng)而且能夠與國(guó)家利益、個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)共贏是應(yīng)然層面的，在實(shí)然層面，國(guó)家利益與個(gè)人利益博弈實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益不可能是一個(gè)自然而然的過程。因?yàn)椋M管現(xiàn)代民主政治要求國(guó)家不再高高在上而應(yīng)該與公民處于平等的地位，但是在國(guó)家與個(gè)人的利益博弈中要想實(shí)現(xiàn)公平正義需要跨越一系列現(xiàn)實(shí)困境。

首先，狹隘的部門利益和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的尋租阻礙了政府在行政管理中實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。傳統(tǒng)上國(guó)家統(tǒng)治僅由政府壟斷代理，各種社會(huì)資源也由政府來配置，盡管政府是社會(huì)整體利益的代表，但其在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中會(huì)自覺或不自覺地將自身的利益訴求擺在首位，將社會(huì)整體利益置于次要位置，也就是說，政府行政模式事實(shí)上造就了一個(gè)特定的利益集團(tuán)。同時(shí)，隨著政府在資源配置中權(quán)力的擴(kuò)大，外部各種強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)也利用各種手段對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行尋租，政府被強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)俘獲后成為其利益代言人。內(nèi)、外部力量對(duì)政府分別或者共同施加影響使“人們最終達(dá)成的新共識(shí)是，政府不能出臺(tái)我們所希望實(shí)施的公共政策……政府失效的現(xiàn)象比比皆是”［7］。治理主體的單一化必然造成資源配置上的壟斷，政治上的集權(quán)和管理上的低效，同時(shí)也阻礙了公民參與公共決策的可能。

其次，公眾參與渠道不暢阻礙了社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)。我們看到隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府的政治體制改革也在逐漸深入。政府已經(jīng)開始向社會(huì)分權(quán)，允許公民、非政府組織，甚至私人機(jī)構(gòu)參與社會(huì)公共事務(wù)的管理。但是這種“自上而下”的改革帶有很強(qiáng)的官僚性，政府在與其他主體共同管理公共事務(wù)的過程中仍然沿襲了傳統(tǒng)管理者的角色而不是合作者的角色，就信息論和控制論的角度而言，意味著政府和其他社會(huì)主體沒有形成一種合理的溝通關(guān)系，政府壟斷了信息來源和發(fā)布渠道，人們除了接受政府傳遞的信息幾乎別無選擇；而普通民眾更是沒有將自己的意愿與想法表達(dá)出來的渠道，公共利益也就難以得到切實(shí)的貫徹實(shí)現(xiàn)［8］。我們常?？吹絻r(jià)格聽證中全體代表“一致”通過某公共產(chǎn)品漲價(jià)方案的消息就是一個(gè)很好的例證。公眾在參與公共決策中到底能否表達(dá)自身的真實(shí)訴求？所表達(dá)的意見對(duì)最終的決策到底應(yīng)該有多大影響？在制度上解決好這些基本問題才可能保障公民參與公共決策時(shí)作出理性選擇，而不是“被合作”。

第三，弱勢(shì)群體①在與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)以及政府博弈中談判能力的低下阻礙了社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)。弱勢(shì)群體利益是影響社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的一個(gè)短板，其利益訴求的滿足程度直接決定了社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的程度。雖然個(gè)體差異是永遠(yuǎn)存在的，但弱勢(shì)群體在整個(gè)公共政策的制定方面似乎越來越被邊緣化。因?yàn)槿鮿?shì)群體不像強(qiáng)勢(shì)群體能夠憑借著他們對(duì)社會(huì)財(cái)富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定，弱勢(shì)群體在爭(zhēng)取公共政策方面能力的下降，應(yīng)該是導(dǎo)致社會(huì)不和諧的一個(gè)十分重要原因［9］。轉(zhuǎn)型中的中國(guó)，面臨著在社會(huì)財(cái)富并不十分豐富，貧富分化程度挑戰(zhàn)社會(huì)容忍底線的特殊社會(huì)現(xiàn)實(shí)，所以弱勢(shì)群體的利益訴求是構(gòu)建社會(huì)整體利益機(jī)制時(shí)需要特別關(guān)注的問題。

四、構(gòu)建社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的路徑選擇

社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家利益與個(gè)人利益、個(gè)人利益與個(gè)人利益博弈的結(jié)果。如果將社會(huì)整體利益比喻成一架“天平”，那么國(guó)家和個(gè)人就是“天平”兩端的砝碼，要想社會(huì)“天平”平衡，必須保證國(guó)家與個(gè)人、個(gè)人與個(gè)人的實(shí)力均衡。而實(shí)踐中國(guó)家和個(gè)人以及個(gè)人之間的實(shí)力是很不對(duì)稱的，簡(jiǎn)單地說，構(gòu)建社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的路徑就是調(diào)整天平兩邊的砝碼使其平衡，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)做的就是一方面限制政府濫用優(yōu)勢(shì)的可能，另一方面增強(qiáng)公民個(gè)人的實(shí)力，使其與政府能夠?qū)崿F(xiàn)正和博弈。

（一）轉(zhuǎn)變政府治理模式——變官僚治理為有效治理即善治

治理是補(bǔ)充政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)不足的一種社會(huì)管理方式，但治理不是完美無缺的，也可能失靈，矯正治理失效的方法是實(shí)現(xiàn)善治。所謂善治是指通過公共管理實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，其本質(zhì)特征在于政府與公民在公共生活中拋棄傳統(tǒng)的管理與被管理的關(guān)系，達(dá)成正和博弈的伙伴關(guān)系，作為平等的治理主體共同參與管理公共生活，簡(jiǎn)言之，在公共生活中，政府與公民是合作的，非對(duì)立的。必須變官僚治理為善治才能限制政府濫用權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。

善治是多元治理。所謂多元是指治理的主體不是單一的，而是多維的。雖然政府在現(xiàn)代社會(huì)中依然充當(dāng)著非常重要的角色，但是，非政府組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和眾多第三部門組織都將與政府一起共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，“大社會(huì)，小政府”將是政府的合適角色定位。二戰(zhàn)以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在為人類帶來福祉的同時(shí)，也產(chǎn)生了環(huán)境、資源、人口、糧食、貧困、教育、就業(yè)問題等一系列“副產(chǎn)品”。這些問題日益復(fù)雜，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，成為全球性治理難題。隨著人類由工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)的邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷變化，利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，利益沖突日益加劇。人們對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求與日俱增，政府和市場(chǎng)都無法獨(dú)自滿足社會(huì)需求，需要借助第三方力量應(yīng)對(duì)棘手的問題。第三部門的發(fā)育和成長(zhǎng)可以是自上而下的產(chǎn)生機(jī)制，即政府直接讓渡出部分公共管理職能交由社會(huì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)；也可以是自下而上的產(chǎn)生機(jī)制，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育到一定階段后自然蘊(yùn)育出的草根組織；還可以是合作型產(chǎn)生機(jī)制，即政府順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)引導(dǎo)社會(huì)自治模式的形成。在我國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠成熟，單純依靠市場(chǎng)孕育第三部門的途徑并不現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)在第三部門的形成過程中更積極主動(dòng)地扶持自己的合作伙伴成長(zhǎng)。

善治是透明治理。政府信息公開以公民的知情權(quán)為法理基礎(chǔ)，核心是“透明”。政府應(yīng)保證各種類型的政府信息公開、公正、透明與暢通，維護(hù)公民的知情權(quán)，促進(jìn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)。密爾指出：“把政府的行為公布出來，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責(zé)那些應(yīng)受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用權(quán)力，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的輿論明顯相沖突，就將他們撤職，并明確或事實(shí)上任命其后繼人。”［10］我國(guó)已于2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行。但在近幾年的眾多公共事件中政府并沒有很好地履行政府信息公開的義務(wù)。信息公開制度的建立和運(yùn)作，必須首先突破同時(shí)也是最難突破的地方在于思想觀念的障礙，觀念的突破最終還是要靠制度作保障。首先，從立法上完善相關(guān)的法律制度體系?，F(xiàn)行政府信息公開條例在法律效力上只是比較低級(jí)別的行政法規(guī)，只對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)有拘束力，而對(duì)其他機(jī)關(guān)沒有拘束力。而現(xiàn)實(shí)中的很多矛盾和問題，并不能依賴行政法規(guī)的解決。例如：公民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開的信息，政府往往以涉及國(guó)家機(jī)密為由不予公開。對(duì)于何為"國(guó)家機(jī)密"的解釋不是行政法規(guī)能夠做到的。全國(guó)人大制定的《政府信息公開法》可以有效協(xié)調(diào)不同部門在政府信息公開領(lǐng)域中的行為。因此，制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》勢(shì)在必行。同時(shí)，為了解決信息公開和國(guó)家利益沖突的矛盾，還應(yīng)該制定或修改一系列與之相配套的法律規(guī)范，，如《保密法》、《檔案法》等，真正實(shí)現(xiàn)向透明型政府的轉(zhuǎn)變［11］。其次，強(qiáng)化政府信息公開監(jiān)督機(jī)制。公民行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)在于政府的信息公開，如果這個(gè)基礎(chǔ)不能切實(shí)實(shí)現(xiàn)，那么公民的其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)就成了無源之水，無本之木。所以要在制度建構(gòu)中強(qiáng)化政府信息公開，明確賦予公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)信息公開的請(qǐng)求權(quán)，以及為落實(shí)這一請(qǐng)求權(quán)所必需的訴權(quán)，即對(duì)不履行法定公開義務(wù)者提起行政訴訟的權(quán)利；引入首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和問責(zé)機(jī)制，一旦政府沒有積極履行信息公開的義務(wù)，其直接責(zé)任人和行政首長(zhǎng)應(yīng)引咎辭職，這樣才能保障社會(huì)公眾監(jiān)督信息公開的實(shí)施。

善治是參與治理。政府不是萬能的，獲取信息、進(jìn)行決策的能力都是有限的，公眾的咨詢和參與提高了決策的質(zhì)量與民主程度［12］。公民的主觀參與意識(shí)和客觀參與能力決定了參與的實(shí)效。主觀參與意識(shí)除了公民個(gè)人的自我政治意識(shí)覺醒，還需要政府創(chuàng)造一個(gè)寬松的社會(huì)環(huán)境積極鼓勵(lì)公民的參與熱情?！熬鞯恼渭叶级茫萑淘谧h會(huì)中和在報(bào)刊上對(duì)政府批評(píng)是一種防止造反的疫苗。自由抗議是一種安全閥，它讓蒸汽溢出，因?yàn)?，如果蒸汽受到限制，就有可能把鍋爐炸毀?！保?3］在現(xiàn)代信息社會(huì)，除了傳統(tǒng)的民意表達(dá)渠道之外，政府應(yīng)注重引導(dǎo)公民通過網(wǎng)絡(luò)行使參與權(quán)。因?yàn)樵陔娔X網(wǎng)絡(luò)上，政治家和公民實(shí)現(xiàn)了零距離的交流，任一公民隨時(shí)都可以把自己的想法和意見反映給政治家，甚至可以和政治家進(jìn)行交談和辯論［14］，當(dāng)然，在鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)時(shí)，需要防止走向另一個(gè)極端，即以網(wǎng)絡(luò)民意之名綁架政府意志。

善治是互動(dòng)治理。全球治理委員會(huì)曾經(jīng)指出“治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！被?dòng)治理是指公眾有權(quán)要求政府對(duì)其提出的建議或批評(píng)進(jìn)行反饋或回應(yīng)，是公眾意見對(duì)政府有多大影響力的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)然，不可能要求政府對(duì)公民的每一個(gè)建議或者批評(píng)都作出詳細(xì)的回應(yīng)，但是公民參與公共治理的目的是希望政府在政策制定中傾聽其聲音，采納其意見，實(shí)現(xiàn)其利益，如果政府沒有滿足這一目的，就應(yīng)該對(duì)公民作出合理的回應(yīng)以說明拒絕的理由。

（二）發(fā)展公民社會(huì)，以影響政府公共決策的制定

善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國(guó)家，還不如說是在公民或民間社會(huì)。一般而言，廣義的社會(huì)包括國(guó)家（或政府）、企業(yè)、公民社會(huì)三個(gè)部分，公民社會(huì)就是介于政府與企業(yè)之間的第三部門［15］。現(xiàn)代社會(huì)，穩(wěn)定的秩序是政治社會(huì)的活動(dòng)基礎(chǔ)，因此，必須聯(lián)合起來按照各自的認(rèn)識(shí)和利益形成利益共同體，公眾的社會(huì)需求只有通過能夠代表其利益的團(tuán)體表達(dá)才能實(shí)現(xiàn)。爭(zhēng)取利益最大化的內(nèi)在激勵(lì)使公民通過聯(lián)合起來，這種自覺的權(quán)利力量比起政府的善良愿望更能幫助公民獲得尊嚴(yán)，沒有這種自我力量的聯(lián)合，即使政府完全坐在弱勢(shì)者這一邊，也很難改變分配格局，因?yàn)橐氆@得更多的收入，依靠自己積累權(quán)利才是最關(guān)鍵的［16］。在中國(guó)歷史上，公民社會(huì)一直沒有很好的發(fā)育成長(zhǎng)的環(huán)境和條件，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)的產(chǎn)生是近代中國(guó)的產(chǎn)物。20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)型，確立了市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革方向，為我國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，各種社會(huì)利益團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生。伴隨經(jīng)濟(jì)體制的改革，政治體制也發(fā)生了重大變革，其中許多變革直接或間接地給公民社會(huì)的發(fā)展注入了催生劑，公民社會(huì)迅速地成長(zhǎng)起來。但是我國(guó)很多第三部門從產(chǎn)生時(shí)起就帶有很強(qiáng)的行政色彩，如中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)總工會(huì)②、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)等，它們中的一部分是由黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦，有的則是從這些機(jī)構(gòu)直接轉(zhuǎn)變?yōu)槠涓綄俚拿耖g組織，事實(shí)上沒有獨(dú)立的意思表達(dá)權(quán)，不能在國(guó)家與社會(huì)的中間地帶發(fā)揮橋梁作用。因此發(fā)展公民社會(huì)首先要構(gòu)建以平等為核心的公民身份體系，培育和鍛煉公民意識(shí)。我國(guó)沒有經(jīng)歷西方國(guó)家以文藝復(fù)興為基礎(chǔ)的權(quán)利覺醒階段，再加之中國(guó)幾千年的君權(quán)至尊，封建等級(jí)的意識(shí)傳統(tǒng)，使得公民意識(shí)極其淡薄。公民意識(shí)的培育根本上需要公民剔除傳統(tǒng)臣民依賴心理，樹立自信、自力、自強(qiáng)的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。同時(shí)，政府也應(yīng)為公民意識(shí)的培育創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。誠(chéng)然公民意識(shí)的培育和養(yǎng)成最終是公民社會(huì)自覺自發(fā)的過程，西方的路徑即是如此，但是我國(guó)和西方國(guó)家的路徑不盡相同。無論內(nèi)部發(fā)展需要還是外部世界環(huán)境都不可能給我們一個(gè)緩慢的公民社會(huì)培育和發(fā)展的階段，政府在公民社會(huì)的培育和發(fā)展過程中依然扮演著舉足輕重的角色。政府治理職能的轉(zhuǎn)變可以為公民社會(huì)的培育與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，激勵(lì)公民社會(huì)的發(fā)展。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于弱勢(shì)群體，公民意識(shí)的培養(yǎng)尤其重要。因?yàn)槿鮿?shì)群體的利益訴求主要是通過公民社會(huì)的自治組織間接傳導(dǎo)給政府，如果弱勢(shì)群體沒有融入自治組織則其利益訴求很難在公共決策中得以實(shí)現(xiàn)，弱勢(shì)群體也更需要政府為他們參與公共決策提供成本更低，渠道更暢的利益訴求實(shí)現(xiàn)通道。

（三）合作參與，實(shí)現(xiàn)政府、個(gè)人與社會(huì)共贏

公民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化是公民參與公共決策的前提條件，公民參與過程是實(shí)現(xiàn)公民利益訴求的保障。公民通過各種合法途徑參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估的全過程，表達(dá)利益需求，使政策更符合公眾的訴求。但其作用的發(fā)揮卻受很多因素的限制，有的學(xué)者把這些因素大致歸納為三個(gè)方面，即公民自身的限制、政策制定者的限制和設(shè)計(jì)的限制［17］。解決這些“問題的關(guān)鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動(dòng)與有效的公共管理過程有機(jī)平衡或結(jié)合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與”［18］。合作參與應(yīng)該是一條可行的路徑。

20世紀(jì)80年代以來人類在社會(huì)治理中的一切新的變動(dòng)，特別是非政府組織加入到社會(huì)治理的過程中來的事實(shí)，決定了人類社會(huì)治理將走向合作治理的方向［19］。合作參與的核心是協(xié)商而不是對(duì)抗，強(qiáng)調(diào)政府、公民、社會(huì)在相互協(xié)調(diào)中共享權(quán)力，整合各自的利益訴求，共同分擔(dān)公共決策的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)合作管理。公共管理發(fā)生在由包括政府在內(nèi)的不同利益主體組成的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)當(dāng)中，任何一項(xiàng)公共事務(wù)都是通過相互交往，信息交流，意向互換，彼此協(xié)商這些手段和途徑來完成的，沒有一個(gè)主體有絕對(duì)的權(quán)威和權(quán)力來支配其他主體的行為，各利益主體站在同一條水平線上。合作的靈魂不在于制度理性主義的精致設(shè)計(jì)，而是恢復(fù)被單一中心治理結(jié)構(gòu)壓制的對(duì)話機(jī)制，倡導(dǎo)社會(huì)消除不合乎協(xié)商原則的強(qiáng)硬的不妥協(xié)習(xí)慣，去熟悉基于同意的治理原則［20］。合作對(duì)于轉(zhuǎn)型的中國(guó)意義尤其重大，中國(guó)要想充分發(fā)揮自己的潛能，合作是關(guān)鍵。

五、結(jié) 語

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯使貧富分化成為必然，各種利益群體開始形成，每一個(gè)利益主體都有表達(dá)利益訴求的需要，這就要求政府必須構(gòu)建順暢的溝通渠道，引導(dǎo)不同利益主體在法治框架下進(jìn)行利益博弈，建構(gòu)社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制以平衡各方主體利益達(dá)成一致。社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制不是虛無飄渺的理念，而是可以生成的和應(yīng)用的制度建設(shè)體系。我們?cè)诹⒎?、?zhí)法和司法過程中都應(yīng)體現(xiàn)和貫徹社會(huì)整體利益的要求，建立起更加充分有效的民眾參與機(jī)制，滿足社會(huì)正義的客觀需求，實(shí)現(xiàn)各利益主體的共贏。

注釋：

① 對(duì)弱勢(shì)群體并沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，本文是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)所形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，參與社會(huì)生產(chǎn)和分配的能力較弱，經(jīng)濟(jì)收入較少的社會(huì)階層。弱勢(shì)群體是一個(gè)相對(duì)的概念，在一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)中與高收入群體相比較而存在。“弱勢(shì)群體”這個(gè)概念雖然不能完全與“貧困人口”這個(gè)概念劃等號(hào)，但至少是高度重疊的。一般認(rèn)為貧困的農(nóng)民，進(jìn)入城市的農(nóng)民工，城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層屬于弱勢(shì)群體。

② 如《工會(huì)法》第5條規(guī)定，工會(huì)“協(xié)助人民政府開展工作，維護(hù)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)”，這就使得工會(huì)成為政權(quán)組織的一部分，而無法獨(dú)立出來成為公民社會(huì)的組織。

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［20］楊建平.社會(huì)治理的難點(diǎn)在哪里［EB/OL］.（2010－12－5）［2011－12－18］http：∥nju1902.bokee.com/6782138.html.

Research on Application Mechanism of Interests of Society as a Whole

FENG Guo，QI Ying
（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

The interests of society is not a vague concept，but can be generated，the application mechanism is based on the state and the individual on the basis of win－win game.The realization of the interests of society as a whole is not a natural process.It faces with the problems such as public participation channels is poor，etc.To construct interests of society as a whole，we need to change the government mechanisms，develop the civil society，and involve all quarters benefit main body to cooperate in decision－making formulation.

interests of society；national interests；personal interests；application institutional；cooperation win－win

DF41；C914

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.04.011

2012－02－10

馮 果（1968－），男，河南省南陽市人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事經(jīng)濟(jì)法、商法研究；戚 瑩（1976－），女，湖北省武漢市人，武漢大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士生，華中科技大學(xué)武昌分校新聞與法學(xué)學(xué)院講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯 江海波）