劉艷華

中美高校校園交通安全管理比較研究

劉艷華

中美高校交通安全有諸多相同之處，但是管理主體法律地位的確立及依法管理是導致中美兩國高校交通安全差異的重要原因，我們要吸取先進的管理理念，改革與完善我國高校交通安全管理主體的法律地位，確保高校園區(qū)交通安全。

中美高校；交通安全；管理主體；比較研究

我國高校園區(qū)交通事故頻發(fā)已經引起社會各界的廣泛關注，為了尋求最佳的解決路徑筆者試圖通過中、美高校交通管理的比較研究得到啟示。美國被稱作是車輪上的國家，也是世界上高等教育最發(fā)達的國家之一，但在每年發(fā)生200多萬起交通事故中，高校園區(qū)發(fā)生交通事故還不到全國發(fā)生總數(shù)的0．5%，低交通事故和校園交通井然有序值得我們借鑒。

一、中美高校交通安全管理可比性

盡管中、美兩國在政治、經濟、文化諸方面存在許多差異，但在高校園區(qū)的交通安全管理工作上仍有許多共同點。當下，我國共有普通高等院校2 305所，在校本科生人數(shù)21 446 570人，研究生1 404 942人。另據2010年有關部門統(tǒng)計：中國目前的汽車保有量8 500多萬輛，居世界第二，私家車保有量達7 206萬輛，占汽車保有量的73．2%。國家汽車保有量的增加，不可避免地反映在高校園區(qū)汽車的通行量的增加上。美國是世界上高等教育最發(fā)達的國家之一，目前擁有3 700多所高校，每年有14 000 000人進入大學學習。美國還是全球外國留學生最多的國家。據統(tǒng)計目前在美國各類高校學習的各國留學生達600 000人，約占當年世界各國招收的外國留學生總數(shù)的三分之一。而被稱為“車輪上國家”的美國汽車保有量為2．46億輛，居世界第一。中美兩國在高校數(shù)量、在校生數(shù)量、通過校園的車輛等方面具有許多相似之處，因此決定兩國在校園交通安全管理方面也存在許多相似之處。

首先，管理需求相同。兩國高校交通安全管理工作都是為了滿足高等教育事業(yè)發(fā)展及安全的需要；第二，服務對象相同。它們的具體服務對象都是高等學校及其師生員工，有著相同的安全服務方式和手段，形成一定的校園交通安全保衛(wèi)工作共同規(guī)律。第三，基本矛盾相同。兩國高校交通安全管理工作面臨的基本矛盾都是校園交通事故危害與高校的交通安全需要之間的矛盾。第四，解決方法基本相同。一是制定相關法律、法規(guī)，實行依法管理和有效履行職責；二是運用正確工作方法實施科學管理等等。盡管如此中美國高校園區(qū)交通安全管理仍有很多差異。

二、中美高校園區(qū)交通安全管理上的差異

（一）管理交通的主體及法律依據不同

美國安全管理主要是靠高校警察。從1903年到1968年校園警察機構在美國高校內部普遍設立，它的職責是管理包括道路安全在內的校園安全保衛(wèi)工作。布什總統(tǒng)在1990年9月19日簽署公布了《1990年校園安全法》，使校園保衛(wèi)有了聯(lián)邦法律依據［1］79－83。馬薩諸塞州等一些州的州議會于1994年前后也對校園安全進行了專門補充立法。無論是聯(lián)邦法律還是各州的專門立法它們都對校園警察的任職、條件、權力及對校園保衛(wèi)的要求作了詳細的規(guī)定，使校園警察制度逐步趨于完善［1］79－83。把高校交通安全管理納入校園安全法是美國高校交通安全管理的一大亮點，美國高等學校校園安全包括治安安全、道路交通安全、消防安全等，高校道路安全管理包含在校園安全管理之中。負責安全管理的人員一般由三部分組成：一部分是執(zhí)法警察，他們是以教工身份招聘的卻享有與地方警察局同樣的執(zhí)法權；另一部分是安全管理人員（包括負責監(jiān)控的技術人員），他們沒有執(zhí)法權；第三部分是保安人員，他們接受校長領導，由校警察局長統(tǒng)一指揮。

而我國高校道路安全管理在立法上卻是盲區(qū)，理論界也很少有人關注?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第一百一十九條第一款“‘道路’，是指公路、城市道路和雖然在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所?！币勒沾艘?guī)定。從這一法律規(guī)定上看，高校道路交通并非該法律意義上的“道路”［2］，我國在立法上至今還沒有做出規(guī)定。《中華人民共和國道路交通安全法》第七十七條規(guī)定：“車輛在道路以外通行時發(fā)生的事故，公安機關交通管理部門接到報案的，參照本法有關規(guī)定辦理?！备鶕撘?guī)定，高校園區(qū)發(fā)生交通事故在報案后的管轄權歸屬公安機關交通管理部門，那么在高校園區(qū)未發(fā)生交通事故或發(fā)生交通事故還未報案的管理權應當屬于誰？對于允許社會車輛通過的開放式、半開放式的校園道路交通，依法應當由公安機關交通管理部門管理，但實際上仍然屬于高校園區(qū)之內，這里成了管轄松散區(qū)。而管轄權更加模糊的是開放與半開放的道路與校內道路連接地帶。但無論法律有無明確規(guī)定，在我國高校園區(qū)沒有出現(xiàn)管轄真空，這些園區(qū)道路交通安全問題全部由校保衛(wèi)部門承擔起來。

我國高校安全保衛(wèi)部門一直擔負著校園交通安全的職責，但是履行職責的法律依據卻非常薄弱。1988年4月經國務院批準，公安部、國家教委、勞動人事部、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于在部分高等學校設立派出所實施辦法的通知》，根據該文件精神，全國重點高校保衛(wèi)組織開始組建公安機構，這些學校的道路交通由公安部門負責。1994年4月，國務院下發(fā)了《國務院批轉公安部關于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革意見的通知》，“對企業(yè)事業(yè)單位設立的公安機構，原則上應予撤銷”。但“考慮到重點大學的特殊情況，對其已設立的公安派出機構，先維持現(xiàn)狀，暫予保留”。重點高校公安派出所雖然保留下來了，但卻沒有了執(zhí)法權。2002年12月，《教育部、公安部關于加強高校安全保衛(wèi)工作的通知》指出，“黨中央國務院進一步明確要在重點高校派駐公安機構，負責高校的安全保衛(wèi)工作”、“高校公安派出機構黨的關系實行由上級公安機關黨委和高校黨委雙重領導，以上級公安機關為主的管理體制”。但是十多年過去了，公安機構派駐高校的問題始終無法實現(xiàn)。高校安全管理機構特別是道路交通管理機構仍停滯在沒有執(zhí)法權、管理無依據或依據弱的狀態(tài)，難以適應高校日益嚴峻的交通安全形勢［3］。

（二）高校園區(qū)交通安全管理手段上的差異

美國高校園區(qū)建立了多功能信息監(jiān)控系統(tǒng)及交通安全指揮系統(tǒng)。絕大多數(shù)的美國高校是完全開放的，沒有圍墻，校園內的道路屬于社會公共道路，行人可以自由穿梭。傳統(tǒng)的道路安全防范及指揮手段在美國高?；疽驯惶蕴@幾乎見不到鐵門、鐵柵欄，他們在“人控”的基礎上，充分依靠科技手段建立了多功能交通安全指揮系統(tǒng)及信息監(jiān)控系統(tǒng)。校園警察在法律允許的框架內根據各自的特點實施交通管理［4］。

美國各高校由校園警察對通過校園的車輛實施管理。加州大學洛杉磯校：在教學或科研活動中心的周邊建14個停車場，供師生及其他員工停放車輛。外來辦事的車輛短時間停泊在校園的路邊上，需要打表計費；“STOP”的標志遍布校內交通所有路口，它要求通過校園車輛必須讓行人優(yōu)先通過，并且劃出了人行線。臨時停車位、殘疾人停車位、不允許停車的位子、允許停車的時限等在校園道路邊上都標注得很清楚。斯坦福大學：他們要求教學中心區(qū)及學生住宿區(qū)嚴禁機動車輛通行，停車區(qū)域由校園警察劃定，進入校園機動車實行按時收費制度。紐約州立大學：他們在教學區(qū)禁止機動車行駛的同時由學校方配備公共車輛供校內師生免費乘坐。該校車每天運行20小時，每周7天運行，校車時速不得超過15英里。奧克蘭大學：他們在教學中心區(qū)，除了自行車及大學巴士和執(zhí)行緊急公務的車輛（例如，消防車、救護車等）之外道路實行機動車禁行制度，即便特殊通行車輛在通過校園時時速也嚴格規(guī)定在10英里以內。美國依法管理學校車輛。如在美國聯(lián)邦法律中，規(guī)定了校車防傾覆保護、車體結構、剎車裝置等多項內容，不但如此法律還對校車司機選拔上做了嚴格規(guī)定。這樣有效地保證了高校師生在校內外的安全。在美國，交通事故的發(fā)生如與路況有關，負責校園交通的警察，既要及時采取措施，改善道路狀況，防止類似事故再次發(fā)生，又要準備應對可能提起的訴訟。如因路況因素導致交通事故的發(fā)生并且在法院敗訴，校方要付出的賠償額最高可達數(shù)千萬美元。

我國高校園區(qū)交通設施及管理手段基本上都還處于以“人防”和“物防”為主的狀態(tài)，技術防范仍處于起步階段。

我國高校校內車輛大多無序停放。近年來社會車輛劇增、停車費用不斷翻番，高校園區(qū)成了附近居民車輛的好去處；高校教工及部分學生為了節(jié)省停車費也把校園當成他們自家停車場。而在校園車輛過多、停車場位不足的情況下，校園車輛無序停放現(xiàn)象普遍。

高峰時段人車管理易失控。我國一般本科院校在校師生人數(shù)基本上達到萬人甚至十幾萬人。高校后勤服務逐步實現(xiàn)社會化，有的大學生公寓建在校外，有的大學生公寓是向社會租借的，每天大批師生來往于校內外高速行駛車流的宿舍、辦公樓、教學樓等之間。特別是各地新建的開放式大學城，城市公路在教學樓、學生宿舍及食堂等校內建筑物之間穿過，大量的學生流在車輛高峰時段穿梭于校區(qū)公路上，人車爭路交通管理經常失控［5］。

我國校園交通基礎設施建設在一些老校區(qū)一般都比較差，它們難以承載近年來迅猛增加的、巨大的人、車流。這些校園道路一般沒有車輛、行人分道線，交通秩序屬于無序狀態(tài)。近年高校建設的新校區(qū)道路雖然變寬、變長了，但是路網結構不合理，道路質量偏低，通行條件普遍比較差；一些高校的瓶頸路、斷頭路、畸形交叉路，導致在高峰時段通行車輛與行人爭路。許多通過高校校園的公路修建的等級低、質量也比較差。據相關部門統(tǒng)計，通過高校的公路86%是三級以下公路和等外公路，這些公里標志、標線等都存在嚴重設計缺陷，一些路段形成急彎、連續(xù)彎、陡坡或連續(xù)長坡、寬路窄橋等，另外它們大多缺少安全防護設施［6］。這些開放式的大學校園給高校師生的安全帶來更大的威脅。而在我國在發(fā)生校園交通事故后，很少因路況原因由有關部門承擔賠償責任。

三、我國高校交通安全治理的路徑思考

（一）高校交通安全管理必須立法

我們從中美高校人、車、路、環(huán)境組成的道路交通系統(tǒng)分析研究，面對我國高校園區(qū)如此復雜的交通安全問題，我們呼吁立法部門盡快制定《高校安全保衛(wèi)工作法》明確高校園區(qū)交通的法律歸屬及校園交通的管理者與參與者的權利與義務等。但是，目前要制定一部《高校安全保衛(wèi)工作法》還面臨諸多困難。如《高校安全保衛(wèi)工作法》在我國法律體系中所處的地位是什么？它的調整對象、范圍、調整方式及執(zhí)法權等有待于界定。考慮到目前由全國人大制定一部統(tǒng)一的《高校安全保衛(wèi)工作法》需要進一步論證與探討，而且存在私立學校與公立學校之間的差異，我們呼吁先制定《高等學校安全保衛(wèi)工作條例》，或者在一些省、市制定地方性法規(guī)，由地方立法試點后再制定全國性的法律、法規(guī)。

（二）高校園區(qū)交通管理主體地位應當依法確立

高校交通管理主體，是指享有校園交通行政管理權，能以自己的名義行使校園交通管理職權并能獨立承擔因此產生的相應法律責任的組織［7］。高校保衛(wèi)部門目前雖已承擔起了這一責任，但是他們依法沒有管理權，他們在以自己的名義行使校園交通管理時缺少法律依據。我們無論在呼吁制定《高等學校安全保衛(wèi)工作條例》確立高校保衛(wèi)部門對高校園區(qū)的道路安全管理法律地位或先在各省、市、自治區(qū)制定政府規(guī)章，都應當確立所屬高校保衛(wèi)部門管理校園交通的主體地位，確保高校保衛(wèi)部門對校園交通管理有法可依。高校交通管理主體的法律地位是指高校交通管理部門在法律上享有的權利能力、行為能力及責任能力。由此分解出三個標準：第一，獨立的擁有并行使校園交通管理職權；第二，能夠以自己的名義對外采取校園交通管理行為；第三，承擔由其采取的交通管理活動而產生的法律責任。

（三）依法保障校內交通設施建設

主要體現(xiàn)在第一，依法規(guī)定停車場數(shù)量及位置。高校停車場應當依據校園占地面積、教職工及學生擁有車輛數(shù)按比例修建，停車場不得建在教學區(qū)及其他校園人員密集區(qū)。第二，依法限制機動車行駛速度。校區(qū)主干道機動車限時速為20公里，在校門口和校區(qū)主要道路上設置減速和限速禁令標志，在轉彎道路口和易發(fā)事故地點設置警示標志以及設置減速壟等。第三，劃分車輛行人分道線，車輛行人分道而行。合理規(guī)劃各類道路行車標線，增設夜間道路照明，增加水泥路防滑措施，主干道人車分流。第四，明確校內的道路交通安全設施的維護保養(yǎng)制度，確定校園交通基礎設施標準、道路交通基本要求，這樣可以有效解決校內道路交通基礎建設與有效利用的矛盾。第五，施行校區(qū)機動車密度監(jiān)控，強化對校內道路交通安全的管理力度。第六，確立教學區(qū)車輛禁行制度。除警車、救護車、消防車及其他因特殊需要經過保衛(wèi)部門批準外其他一切車輛禁止通過教學區(qū)。

（四）發(fā)展校園智能交通，提高校園區(qū)道路交通管理水平

建立先進的高校智能交通系統(tǒng)，可以大大提高交通安全管理能力。所謂智能交通系統(tǒng)（ITS）是指在整個校園交通系統(tǒng)中，運用先進的電子通信系統(tǒng)、信息技術、計算機技術、自動控制技術以及網絡技術等實施綜合管理，從而實現(xiàn)高校園區(qū)交通管理的現(xiàn)代化。重點應采取以下措施：一是建立與完善道路網絡監(jiān)控系統(tǒng)功能，實施主干道24小時監(jiān)控，完善駕駛員與機動車和信息數(shù)傳系統(tǒng)，在掌握交通流量基本資料的基礎上，通過電視監(jiān)控、抓拍等科技手段實時記錄各種交通違法狀態(tài)。二是建立交通管理系統(tǒng)，主要是收集和處理道路交通系統(tǒng)的各種信息，及時對各種控制設備發(fā)出命令。三是路口實施優(yōu)化配置，特別是針對高校混合交通的實際，實施多相位信號控制及信號燈優(yōu)化配置。

［1］周博文．美國校園警察制度及其對我國校園安全管理工作的啟示［J］．公安研究，2010（10）．

［2］胥博慧．加強高校交通安全管理［J］．初探華章，2010（6）：54－55．

［3］孟德娟．道路安全交通法進校園的案例教學［J］．內蒙古教育，2005（6）：．33－34．

［4］林嘉．印、美：校車寫進法律［J］．道路交通與安全，2006（6）：．20－21．

［5］陳霽霞，李紅革．高校周邊環(huán)境對校園安全的影響及其治理對策探析［J］．當代教育理論與實踐，2010（12）：88－90．

［6］高世雄．高校校園交通安全的因素［J］．企業(yè)家天地，2010（2）：157．

［7］羅豪才．行政法學［M］．北京：北京大學出版社，2005（1）：137－165．

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1001－6201（2012）03－0234－03

2011－12－20

廣東省教育廳（2009ZZ022）。

（作者單位：廣東金融學院）

［責任編輯：何宏儉］