彭本利

(1.中山大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州 510275;2.玉林師范學(xué)院法商學(xué)院,廣西玉林 537000)

隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的飛速進(jìn)步,人類開發(fā)利用自然資源的能力不斷擴(kuò)大,大規(guī)模地改變著我們生存的環(huán)境。人類在享受現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)成果的同時(shí),也付出了沉重的健康損害代價(jià)。20世紀(jì)30年代開始在西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼出現(xiàn)的“八大公害事件”無(wú)一不是因環(huán)境污染造成的在短期內(nèi)人群大量發(fā)病和死亡的事件。近年來,我國(guó)環(huán)境健康問題日趨嚴(yán)重,亟須加強(qiáng)環(huán)境健康問題的法律規(guī)制。

一、 我國(guó)環(huán)境健康問題的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1. 我國(guó)環(huán)境健康問題的現(xiàn)狀

環(huán)境健康問題是指由于環(huán)境污染造成的健康損害[1]。近年來我國(guó)環(huán)境污染損害健康的事件頻繁發(fā)生,例如:2009年7月,湖南瀏陽(yáng)鎘污染引發(fā)群體性事件;2009年8月,江蘇鹽城水源被污染導(dǎo)致20萬(wàn)人飲水受影響;2009年12月廣東清遠(yuǎn)鉛中毒事件;2011年相繼發(fā)生了浙江臺(tái)州鉛污染事件、云南曲靖鉻渣事件、甘肅徽縣血鎘超標(biāo)事件; 2012年1月廣西龍江河發(fā)生特大鎘污染事件,鎘超標(biāo)最高峰值達(dá)80.5倍,波及河段約300公里。媒體報(bào)道的因重金屬污染致健康損害的事件只是我國(guó)環(huán)境健康問題之冰山一角。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示:2009年中國(guó)重金屬污染事件致使4035人血鉛超標(biāo)、182人鎘超標(biāo),引發(fā)32起群體性事件。中國(guó)統(tǒng)計(jì)局資料顯示:全國(guó)70%的江河水系受到污染,40%基本喪失了使用功能,95%以上流經(jīng)城市的河流受到嚴(yán)重污染;333個(gè)大中城市中,一半以上空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo),1/3的城市污染非常嚴(yán)重;1/3的國(guó)土被酸雨覆蓋。生態(tài)破壞和環(huán)境污染,正在侵蝕每個(gè)中國(guó)人的健康[2]。據(jù)專家測(cè)算,中國(guó)每年因空氣污染導(dǎo)致約1500萬(wàn)人患支氣管病,2.3萬(wàn)人患呼吸道疾病,1.3萬(wàn)人死于心臟病。中國(guó)每年200多萬(wàn)的癌癥死亡者中,70%與環(huán)境污染相關(guān)。全國(guó)20%的兒童有鉛中毒癥狀,城市中1/10的夫婦因污染不能生育或生下畸形兒[3]。據(jù)有關(guān)組織估算,中國(guó)大氣污染造成的環(huán)境與健康損失占GDP的7%,2020年將達(dá)到13%[4]。

2. 我國(guó)環(huán)境健康問題的特點(diǎn)

(1) 環(huán)境健康問題實(shí)質(zhì)是生態(tài)系統(tǒng)的失調(diào)

人是自然環(huán)境的產(chǎn)物,屬于生態(tài)系統(tǒng)鏈條中重要的構(gòu)成因素。人與環(huán)境之間存在著物質(zhì)和能量的流動(dòng)和交換。生態(tài)系統(tǒng)的細(xì)微變化,都會(huì)最終對(duì)人體產(chǎn)生影響。在正常情況下,人體與環(huán)境之間會(huì)保持一種動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系,這種平衡的實(shí)現(xiàn)是保持人體處于健康狀態(tài)的基本條件。如果環(huán)境受到污染,致使環(huán)境中某些化學(xué)元素或物質(zhì)增多,使有機(jī)污染物污染了空氣、水體、土壤和生物,再通過空氣和食物鏈侵入人體,就會(huì)破壞人體與自然環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡,產(chǎn)生環(huán)境健康問題,影響人類的生存和發(fā)展。

(2) 環(huán)境健康問題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果

改革開放以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,我們用短短二十多年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的路程。但是,在以往粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下,經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)是建立在資源高消耗和生活高消費(fèi)基礎(chǔ)上的。同時(shí),能耗、物耗及主要污染物排放總量也在快速增長(zhǎng),嚴(yán)重超出了生態(tài)系統(tǒng)的承載能力。我國(guó)單位GDP能耗是日本的7倍、美國(guó)的6倍、印度的2.8倍,單位GDP污染物排放量是發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的十幾倍。中國(guó)人均GDP在400～1000美元時(shí),出現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家人均GDP在3000～10000美元期間出現(xiàn)的嚴(yán)重污染[5],也導(dǎo)致本應(yīng)在不同階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在短期內(nèi)集中體現(xiàn)和爆發(fā)出來,中國(guó)的發(fā)展已進(jìn)入環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期。

(3) 環(huán)境健康問題產(chǎn)生的復(fù)雜性

環(huán)境污染對(duì)人體健康的影響具有多因子、多介質(zhì)、低劑量、長(zhǎng)期性、潛伏性等特點(diǎn),物理性、化學(xué)性及生物性污染物除了使人體產(chǎn)生急性中毒、慢性中毒外,還對(duì)人體有致敏、致畸、致突變、致癌等影響,以及導(dǎo)致其他慢性病的發(fā)生[6]。

(4) 環(huán)境健康問題容易引發(fā)群體性事件

目前我國(guó)出現(xiàn)的環(huán)境污染損害健康的事件,大多是由受害群眾自己最先發(fā)現(xiàn)環(huán)境健康損害的產(chǎn)生。引起環(huán)境污染事件的企業(yè)則大多是順利通過層層審批并且排污監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)的企業(yè),有些甚至是地方政府的“重點(diǎn)保護(hù)單位”。如在2006年發(fā)生的甘肅徽縣鉛污染事件中,被原國(guó)家環(huán)?？偩趾透拭C省環(huán)保局聯(lián)合調(diào)查組認(rèn)定為重要污染源的徽縣有色金屬冶煉有限公司,曾被列入縣“首批重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”名單。對(duì)這些重點(diǎn)保護(hù)企業(yè),任何單位、團(tuán)體或個(gè)人,包括環(huán)保部門,未經(jīng)政府特許,不能進(jìn)入檢查[7]。由于環(huán)境信息的不對(duì)稱,以及地方政府在處理環(huán)境污染事件過程中缺乏有效的干預(yù)措施,導(dǎo)致群眾對(duì)政府的不信任,往往容易引發(fā)群體性事件。2004年環(huán)保部門收到的對(duì)環(huán)境問題的投訴達(dá)到了60多萬(wàn)件,其中相當(dāng)一部分投訴是關(guān)于環(huán)境污染造成健康損害的[8]。中國(guó)公安部指出,2005年擾亂公共秩序的案件上升了6.6%,達(dá)到了8.7萬(wàn)件,其中許多社會(huì)不安定事件都是公眾對(duì)環(huán)境污染和環(huán)境污染導(dǎo)致的健康威脅感到憤怒的結(jié)果[9]。國(guó)家核安全局總工程師楊朝飛指出,當(dāng)前環(huán)保問題排在全國(guó)群體性事件十大原因的第九位,因環(huán)境污染引起的群體性事件的增長(zhǎng)速度排在第七位,其年增長(zhǎng)率為29.8%[10]。

二、 我國(guó)環(huán)境健康問題法律規(guī)制的現(xiàn)狀和存在的問題

盡管環(huán)境健康問題產(chǎn)生并且日趨嚴(yán)重的原因是多方面的,但是環(huán)境健康法律規(guī)制的不足是其重要原因之一。因此須審慎檢視現(xiàn)行立法,以便及時(shí)完善對(duì)環(huán)境健康問題的法律規(guī)制。

1. 我國(guó)環(huán)境健康問題法律規(guī)制的現(xiàn)狀

(1) 應(yīng)對(duì)環(huán)境健康問題是我國(guó)的重要政策

中國(guó)政府向來非常重視環(huán)境健康問題,1994年3月25日,經(jīng)國(guó)務(wù)院第16次常務(wù)會(huì)議審議通過的《中國(guó)21世紀(jì)議程----中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》第9章第2部分規(guī)定了減少因環(huán)境污染和公害引起的健康危害。2003年非典發(fā)生后,我國(guó)決定將“環(huán)境衛(wèi)生體系”建設(shè)納入長(zhǎng)遠(yuǎn)公共衛(wèi)生體系建設(shè)目標(biāo),以促進(jìn)健康—環(huán)境—發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中指出:“要努力讓人民群眾喝上干凈的水,呼吸清潔的空氣,吃上放心的食物,在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活?！?006年4月,溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出“全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破,著力解決危害人民群眾健康的突出環(huán)境問題”。2007年11月5日,國(guó)家衛(wèi)生部、原國(guó)家環(huán)保總局和國(guó)家發(fā)改委等18個(gè)部門聯(lián)合啟動(dòng)《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007—2015)》,這是中國(guó)政府相關(guān)職能部門共同制訂的我國(guó)環(huán)境與健康領(lǐng)域的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件,它指出了我國(guó)環(huán)境健康事業(yè)的發(fā)展方向和主要任務(wù),明確了相關(guān)部門的職責(zé),對(duì)推進(jìn)我國(guó)環(huán)境與健康工作的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。2012年3月,溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出:“中國(guó)絕不靠犧牲生態(tài)環(huán)境和人民健康來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。

(2) 保障人體健康是我國(guó)環(huán)境立法的目的

我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法非常重視環(huán)境污染和破壞對(duì)人體健康的損害,如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》、《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》等環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都把保障人體健康在第1條的立法目的之中予以明確規(guī)定。

(3) 建立了有關(guān)環(huán)境健康的具體法律制度

一是實(shí)行環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)制度。2001年,為規(guī)范環(huán)境污染健康影響評(píng)價(jià)工作,科學(xué)、公正地評(píng)價(jià)環(huán)境污染對(duì)人群健康造成的影響,維護(hù)公民健康權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,衛(wèi)生部組織制定了《環(huán)境污染健康影響評(píng)價(jià)規(guī)范(試行)》。2009年10月1日起施行的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí),應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施可能對(duì)環(huán)境和人群健康產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響作為分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的內(nèi)容。

二是將人體健康作為環(huán)境管理的依據(jù)。如2010年1月1日起施行《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》明確規(guī)定根據(jù)放射性物品的特性及其對(duì)人體健康和環(huán)境的潛在危害程度,將放射性物品分為一類、二類和三類。2010年10月15日起施行的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》把危險(xiǎn)類新化學(xué)物質(zhì)中具有持久性、生物蓄積性、生態(tài)環(huán)境和人體健康危害特性的化學(xué)物質(zhì),列為重點(diǎn)環(huán)境管理危險(xiǎn)類新化學(xué)物質(zhì)。在新化學(xué)物質(zhì)的申報(bào)登記程序中,有關(guān)對(duì)人體健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)都是評(píng)審和申報(bào)登記的重要內(nèi)容。

(4) 確立了多部門監(jiān)管的體制

我國(guó)的環(huán)境與健康管理工作早期是由各級(jí)衛(wèi)生防疫站具體負(fù)責(zé)的,由專職人員從事環(huán)境衛(wèi)生的檢測(cè)和預(yù)防性的衛(wèi)生監(jiān)督工作。20世紀(jì)70年代后期成立的環(huán)境保護(hù)局,主要負(fù)責(zé)環(huán)境的檢測(cè)和環(huán)境的保護(hù)工作。疾病預(yù)防控制中心在環(huán)境與健康管理中的職能有:制定與環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)的法規(guī);開展環(huán)境因素對(duì)人體健康影響和環(huán)境相關(guān)疾病的檢測(cè)、研究,提出防治策略和控制措施;收集并向社會(huì)提供相關(guān)的環(huán)境衛(wèi)生信息、預(yù)防保健咨詢,參與社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生健康工作[11]。隨著環(huán)保事業(yè)的快速發(fā)展,環(huán)保部門加大了在環(huán)境健康領(lǐng)域的管理和研究力度。2002年開始原國(guó)家環(huán)?？偩趾托l(wèi)生部共同建設(shè)國(guó)家環(huán)境與健康重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,并于2004年底在中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院成立環(huán)境污染與健康研究室等。原國(guó)家環(huán)?？偩诌€于2005年成立了環(huán)境健康與監(jiān)測(cè)處作為環(huán)境健康的專門管理機(jī)構(gòu)。

2. 我國(guó)環(huán)境健康問題法律規(guī)制存在的問題

(1) 環(huán)境與健康孤立立法

目前我國(guó)在環(huán)境與健康方面的立法,條塊分割、部門分割現(xiàn)象明顯。缺乏對(duì)環(huán)境與健康問題內(nèi)在聯(lián)系的應(yīng)有考量,環(huán)境立法忽視環(huán)境問題的健康影響,健康立法忽視健康問題的環(huán)境機(jī)理因素。我國(guó)的環(huán)境立法雖然把保障人體健康作為立法目的加以規(guī)定,但保障人體健康并不是一個(gè)首要的目標(biāo),實(shí)踐中往往讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在具體環(huán)境法律制度的設(shè)計(jì)上也沒有明確地把環(huán)境污染與健康聯(lián)系起來,長(zhǎng)期著眼于環(huán)境問題的逐個(gè)解決,圍繞相對(duì)單一的環(huán)境因素進(jìn)行規(guī)制。污染的防治主要是防治對(duì)環(huán)境的污染和危害,忽視防治對(duì)人體健康的危害,往往形成為防治而防治,導(dǎo)致保障人體健康立法目的實(shí)際落空。

(2) 環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)的范圍有限

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是貫徹預(yù)防為主原則,從源頭防止新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的一項(xiàng)重要的法律制度。目前我國(guó)只有《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中涉及對(duì)人群健康影響的評(píng)價(jià)。現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》沒有規(guī)定健康影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容,規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)也沒有與健康影響結(jié)合起來。衛(wèi)生部2001年頒布的《環(huán)境污染健康影響評(píng)價(jià)規(guī)范(試行)》第1條規(guī)定:“為科學(xué)準(zhǔn)確、客觀公正地評(píng)價(jià)環(huán)境污染對(duì)人群健康造成的損害,制定本規(guī)范。”該規(guī)范第2條規(guī)定:“本規(guī)范適用于環(huán)境污染造成人群健康危害或構(gòu)成健康威脅的健康影響評(píng)價(jià)?！笨梢钥闯?該規(guī)范規(guī)定的健康影響評(píng)價(jià)是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染的健康影響評(píng)價(jià),實(shí)際上屬于一種末端評(píng)價(jià),不是真正意義上的環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)。要真正發(fā)揮環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)的作用,評(píng)價(jià)的對(duì)象必須是可能對(duì)環(huán)境造成不利影響的活動(dòng),并且是在該影響環(huán)境的項(xiàng)目處于可行性研究階段時(shí)實(shí)施評(píng)價(jià)。

(3) 缺乏環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是制定環(huán)境政策法律、進(jìn)行環(huán)境管理與環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)[12]。截至2007年,我國(guó)已制定各類環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)共1007項(xiàng)[13]。由于我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是以保證經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行為前提,不以保障人體健康的限定條件為依據(jù)。因而現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)沒有專門涉及人體健康的內(nèi)容,沒有充分反映環(huán)境與健康之間的內(nèi)在關(guān)系,往往“排污達(dá)標(biāo),健康超標(biāo)”,起不到保障人體健康的目的。缺乏專門的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn),就不能依據(jù)特定的技術(shù)指標(biāo)和規(guī)范,科學(xué)地對(duì)環(huán)境污染和破壞行為可能給人體健康造成的風(fēng)險(xiǎn)與危害進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。

(4) 缺乏有效的環(huán)境健康信息公開機(jī)制

環(huán)境健康信息公開是公眾參與環(huán)境健康工作的前提,有利于充分保障公眾的環(huán)境健康信息知情權(quán),監(jiān)督企業(yè)的排污行為,及早采取預(yù)防措施,避免環(huán)境健康損害的擴(kuò)大,也有助于污染受害者獲得相關(guān)證據(jù)并通過法律途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益。為了保障環(huán)境信息公開,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2007年2月8日通過了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,對(duì)政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開都作出了明確的規(guī)定。然而,在環(huán)境信息公開的內(nèi)容和范圍上沒有環(huán)境健康信息,也沒有明確規(guī)定應(yīng)公開的污染物種類,信息公開的載體和途徑單一,不利于公眾便利地獲取環(huán)境信息。在制度保障方面,盡管最高人民法院2009年11月2日發(fā)布的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》明確了政府信息公開屬于行政訴訟的受案范圍,但缺乏具體的訴訟救濟(jì)配套措施以及缺乏其他有效的救濟(jì)途徑,使得環(huán)境信息公開的實(shí)施效果不理想。

(5) 環(huán)境健康監(jiān)督管理職責(zé)不明、體制不順

目前,我國(guó)環(huán)保、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)、科技等10多個(gè)領(lǐng)域的幾十個(gè)部門都參與環(huán)境質(zhì)量與健康的管理,然而具體監(jiān)督管理的職責(zé)卻不明確。由于部門利益的存在,政府的每個(gè)行政部門都有自己的關(guān)于環(huán)境健康方面的各種重大計(jì)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目,常冠以時(shí)髦的標(biāo)題、好記的數(shù)字和上口的名稱,形成政出多門的現(xiàn)象。同時(shí),由于缺乏跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)環(huán)境健康問題無(wú)法真正實(shí)施有效的管理[14]。此外,在環(huán)境健康的監(jiān)督管理方面還會(huì)遇到地方保護(hù)主義的阻礙。一些地方政府盲目追求GDP的數(shù)字增長(zhǎng),在決策中降低環(huán)保門檻,引入大量高污染、高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目,甚至為污染企業(yè)充當(dāng)保護(hù)傘,干擾環(huán)保部門的執(zhí)法。由于地方環(huán)保部門隸屬于地方政府,往往只能按照地方政府的旨意行事,為污染企業(yè)放行。因此產(chǎn)生了所謂“企業(yè)不怕環(huán)境監(jiān)察、不怕行政處罰、不怕給老百姓造成損害的‘三不怕’”和“老百姓不上訪不查、媒體不揭露不查、高層領(lǐng)導(dǎo)不批示不查的‘三不查’”的現(xiàn)象。

三、 完善環(huán)境健康問題法律規(guī)制的建議

1. 加強(qiáng)環(huán)境健康立法

首先,在立法的路徑選擇上可以是環(huán)境健康的專門立法,亦可以通過修改完善已有的環(huán)境保護(hù)立法。不論是采取何種模式,都需要進(jìn)行環(huán)境與健康綜合立法,把對(duì)人體健康的考量融入具體的環(huán)境法律制度的設(shè)計(jì)中,充分反映環(huán)境與健康之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),加快制定和完善涉及環(huán)境與健康的法律法規(guī),形成內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境健康法律規(guī)范體系。

其次,以保障人體健康為環(huán)境立法的首要目的和最終目的。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第1條雖然把“保障人體健康”規(guī)定為立法目的,但在實(shí)踐中,環(huán)境保護(hù)往往讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,走“先污染、后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展老路[15]。在保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害方面,則陷入為保護(hù)而保護(hù)、為防治而防治,實(shí)質(zhì)上還是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù),脫離了保障人體健康的目的。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先還是環(huán)境保護(hù)優(yōu)先,抑或是生態(tài)利益優(yōu)先,最終的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)該是人體的健康,沒有人體的健康,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù),還是生態(tài)中心主義所主張的生態(tài)利益都是空的。因而在環(huán)境立法中應(yīng)該回歸理性,必須明確以保障人體健康為首要目的和最終目的。

2. 確立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

環(huán)境健康問題一旦產(chǎn)生,不僅后果嚴(yán)重,而且造成的損害很難消除,因而需要確立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則。1992年《里約宣言》明確提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則:“為了保護(hù)環(huán)境,各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力,廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！备鶕?jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,即使缺乏明確的或壓倒性的對(duì)環(huán)境造成損害的科學(xué)證據(jù),仍應(yīng)規(guī)制或禁止可能危害環(huán)境的活動(dòng)和物質(zhì)[16]。我國(guó)2009年10月1日施行的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。該條例第21條規(guī)定:“有下列情形之一的,審查小組應(yīng)當(dāng)提出不予通過環(huán)境影響報(bào)告書的意見:①依據(jù)現(xiàn)有知識(shí)水平和技術(shù)條件,對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷的;②規(guī)劃實(shí)施可能造成重大不良環(huán)境影響,并且無(wú)法提出切實(shí)可行的預(yù)防或者減輕對(duì)策和措施的?！痹谖覈?guó)環(huán)境保護(hù)其他法律制度中,也應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性,確立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

3. 完善環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)制度

建議修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)法,把對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境健康影響作為分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的法定內(nèi)容,并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境健康影響的對(duì)策和措施,以及進(jìn)行對(duì)人體健康影響的跟蹤和監(jiān)測(cè)。隨著社會(huì)的發(fā)展,人們對(duì)健康的理解越來越全面。健康不僅僅是生理上的無(wú)疾病,還應(yīng)包括具有良好的心理狀態(tài)和社會(huì)關(guān)系[17]。因此,環(huán)境污染的健康損害還應(yīng)包括對(duì)人們心理的損害,評(píng)價(jià)環(huán)境健康影響的范圍也應(yīng)涵蓋對(duì)心理健康的影響。

4. 建立環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系

應(yīng)加快制定各類環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn),建立全面的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系,為制定環(huán)境健康的政策和法律,以及進(jìn)行環(huán)境健康的管理與執(zhí)法提供明確的依據(jù)?！秶?guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007—2015)》提出:“當(dāng)前急需制訂以下方面的標(biāo)準(zhǔn):環(huán)境污染健康損害評(píng)價(jià)與判定;環(huán)境污染健康影響監(jiān)測(cè);環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;飲用水、室內(nèi)空氣及電磁輻射等衛(wèi)生學(xué)評(píng)價(jià);土壤生物性污染;環(huán)境污染物與健康影響指標(biāo)檢測(cè);突發(fā)環(huán)境污染公共事件應(yīng)急處置。”

5. 確立環(huán)境健康信息公開及共享機(jī)制

一方面,要加強(qiáng)環(huán)境健康的科學(xué)研究和環(huán)境監(jiān)測(cè),為環(huán)境健康信息的公開提供充分可靠的信息來源。由于環(huán)境污染對(duì)人體健康的影響具有多因子、多介質(zhì)、低劑量、長(zhǎng)期性、潛伏性等特點(diǎn),因而需要加強(qiáng)環(huán)境健康的病理學(xué)、發(fā)生學(xué)等方面的研究,為發(fā)現(xiàn)和提供有效的環(huán)境健康信息給予科學(xué)支持。在建立國(guó)家環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí),根據(jù)中央和地方在環(huán)境污染和健康監(jiān)測(cè)方面的分工,分別建立國(guó)家和地方環(huán)境污染動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)、健康影響動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)。另一方面,要構(gòu)建有效的環(huán)境健康信息公開和共享的平臺(tái)和途徑。明確政府和企業(yè)公開環(huán)境健康信息的責(zé)任,通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等多種途徑向社會(huì)公開環(huán)境健康信息。我國(guó)目前的環(huán)境、健康信息管理分屬在不同部門,由于行政體制所造成的條塊分割,使各部門之間的信息封鎖,大量的環(huán)境與健康的信息資源封閉在各部門內(nèi)部。因而應(yīng)建立各部門環(huán)境健康信息共享的機(jī)制和途徑,加快實(shí)施環(huán)境健康信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,統(tǒng)一環(huán)境健康信息分類標(biāo)準(zhǔn)和編碼,使不同系統(tǒng)的信息能夠銜接和兼容。

6. 形成有效的環(huán)境健康監(jiān)督管理協(xié)作機(jī)制

環(huán)境健康問題影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定,應(yīng)該成為政府管理的重要組成部分。由于環(huán)境健康問題的復(fù)雜性,要?jiǎng)?chuàng)新我國(guó)環(huán)境健康監(jiān)督管理的體制,明確監(jiān)管部門的職責(zé),落實(shí)部門間的協(xié)調(diào)配合。制定多部門協(xié)調(diào)決策和監(jiān)督管理的機(jī)制,從政策、執(zhí)法、技術(shù)、研究、宣傳教育等多個(gè)層面著眼,設(shè)定共同目標(biāo),才能形成有效的監(jiān)管。此外,應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境健康的管理,并為公眾參與提供有效的途徑和保障[18]。民間社會(huì)團(tuán)體參與處理環(huán)境健康問題具有很多優(yōu)勢(shì),它們不僅僅是環(huán)境健康的倡導(dǎo)者,而且可以作為環(huán)境健康服務(wù)的提供者,可以有效地動(dòng)員民眾和社區(qū),提高對(duì)環(huán)境健康的認(rèn)識(shí),制定有效的解決方案和實(shí)施計(jì)劃。

總之,我國(guó)環(huán)境健康問題嚴(yán)重的原因盡管有全球環(huán)境變化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以來實(shí)施粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的大背景,但是環(huán)境健康法律規(guī)制的不足是我們面對(duì)環(huán)境健康問題無(wú)法作出及時(shí)反應(yīng)的重要原因。為有效應(yīng)對(duì)環(huán)境健康問題,切實(shí)保障人體健康,需要完善相關(guān)立法,建立一整套預(yù)防、預(yù)警、治理的法律機(jī)制。

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