曾正滋

(福建江夏學(xué)院， 福建 福州 350108)

一、轉(zhuǎn)型社會的管理困局與斷裂社會的信任缺失

伴隨著“十一五”期間我國經(jīng)濟年均超過10%的高速增長和2010年GDP總量正式躍居世界第二位，接踵而來的卻是社會問題的同樣快速增長，以近年來備受關(guān)注的群體性事件為例，“根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，從1993年到2009年，全國的社會群體性突發(fā)事件從每年的8709宗增加到近9萬宗，涉及人數(shù)也從70萬人增加到300多萬人?！盵1]

當(dāng)前政府的社會管理思維和方式本質(zhì)上還是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，管理當(dāng)時靜態(tài)的社會尚可，一旦管理的對象是一個動態(tài)、甚至斷裂的社會時就捉襟見肘了。“在一個斷裂的社會中，從根本上來說，這意味著多個時代的社會成分共存在一個社會之中。這樣的社會管理起來往往要更為困難。一般地說，在特定發(fā)展階段上，政府只能集中精力來解決某一方面的問題，這就要求斷裂社會中的政府和領(lǐng)導(dǎo)人，必須對來自不同群體的互相矛盾而又各有其正當(dāng)性的要求，有一種明智的態(tài)度，并對其進行妥善的協(xié)調(diào)?！盵2]我國政府的社會管理能力亟須補課。初入WTO之際，黨中央旋即不失時機地提出了樹立科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，隨后又提出加快社會建設(shè)，重視民生，改善社會管理，顯然社會建設(shè)與社會管理已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)變的目標之一。

至于社會沖突頻發(fā)的原因，大家都注意到這與社會轉(zhuǎn)型的大背景有很大的關(guān)聯(lián)。特別是中國正在進行的社會轉(zhuǎn)型是前所未有的，如此大的人口規(guī)模和領(lǐng)土面積，如此復(fù)雜的社會狀況，如此跨越巨大的“雙轉(zhuǎn)軌”(經(jīng)濟上從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，社會上從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會、信息社會的轉(zhuǎn)軌)，又是在如此牽連廣泛的全球化背景下轉(zhuǎn)型，很多問題相互激蕩，小問題很可能就變成大問題，大問題很可能就變?yōu)閺?fù)雜問題?！吧鐣D(zhuǎn)型肯定會引發(fā)糾紛增加。這包括，人員流動，社會陌生化，容易引發(fā)機會主義行為，容易引發(fā)矛盾和沖突；經(jīng)濟快速發(fā)展和變革，利益多元，價值共識的弱化甚至部分碎裂，貧富參照系的改變也更容易引發(fā)人們剝奪感增加；為了推進、順應(yīng)改革，新法律規(guī)章和行政措施的持續(xù)出臺，可能引發(fā)實體和程序權(quán)利的急劇變動甚或不可避免的斷裂，人們預(yù)期不確定，也會引發(fā)更多本來未必會發(fā)生的糾紛。”[3]劇烈的轉(zhuǎn)型恰恰極大地破壞了傳統(tǒng)社會的信任結(jié)構(gòu)，在新的社會信任結(jié)構(gòu)尚未建立健全的境況下，社會失信脫序行為必然增加。整個社會短期內(nèi)從熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?，原有的熟人社會的道德與倫理約束一下子失效，機會主義行為泛濫；當(dāng)初鼓勵“一部分人先富起來，先富帶動后富”的非均衡改革策略客觀上拉大了貧富差距，弱勢群體的相對剝奪感加劇，勢必鋌而走險；甚至意欲重新整合社會的新制度出臺本身也在某種程度上導(dǎo)致了信任失衡，傳統(tǒng)中國人對正式制度約束的不習(xí)慣無法確保制度執(zhí)行的效力，人情社會的生活邏輯一再架空正式制度，潛規(guī)則盛行，新舊制度的頻繁更替也讓人們無所適從，短期利己行為勢必取代長期利他行為成為大家共同的行動偏好。

二、當(dāng)前社會管理的“公信力”陷阱

改革開放后的市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，很多人注意到了我國社會信任滑坡的事實，信任危機的端倪不時見諸世面。一開始還主要是人與人之間相互不信任，比如上個世紀90年代伴隨著傳銷泛濫的“殺熟”現(xiàn)象，傳統(tǒng)上最可信任的親人朋友成為社會失信的最大犧牲品。后來更要命的則是腐敗導(dǎo)致的政府“公信力”日漸遭遇質(zhì)疑。反映在社會管理上，當(dāng)前我國的社會管理局面中出現(xiàn)了一個“公信力陷阱”，即老百姓已經(jīng)習(xí)慣于懷疑政府，甚至是對政府出現(xiàn)了“有罪推定”：官民沖突時，錯肯定在政府；官員有錯時，肯定是貪贓枉法；政府出臺政策時，總是與民爭利；政策評價時，大都將信將疑……諸如此類，使得政府很多良苦用心不被理解，好心辦不成好事，甚至好心辦壞事。官民溝通障礙重重，上令無法下行，民情無法上達，官員指責(zé)百姓是刁民，百姓抱怨官員無視民生?！吧蠈庸杨^化，下層民粹化”的危險被許多群體性事件和網(wǎng)絡(luò)民意潮不斷印證，管理者與被管理者自說自話，各行其是，互不合作，社會管理的信任根基被持續(xù)侵蝕。

然而，中華民族幾千年積淀形成的“道德心理習(xí)慣”沒有變，道德上“以官為師”的心態(tài)沒有變，老百姓的道德取向、“集體偏好”或“學(xué)習(xí)榜樣”是那些掌握權(quán)力的“圣賢”之人。某種程度上說，在中國，官員的“道德高度”就是整個社會的道德高度，政治制度就是社會秩序。這是古人所說的“治大國者先治吏”的深刻歷史內(nèi)涵，要說中國社會的“治理特色”，“吏治則國治”是特色之一。因此，官德是社會誠信的基礎(chǔ)。[4]中華文明作為典型的農(nóng)業(yè)文明，農(nóng)業(yè)社會所需要的穩(wěn)定的社會秩序，醞釀出中國人心底安土重遷式的“良序情結(jié)”(即追求良好秩序，看重秩序甚于其他，比如自由、平等、獨立、開放等)，當(dāng)全社會將秩序寄托于官德時，希望越高失望越大，任何政府的過錯都會被吹毛求疵成道德缺陷，這也是當(dāng)前“公信力陷阱”的可怕所在。不同于這種道德主義和整體主義思維，現(xiàn)代人奉行利益思維和理性思維，強調(diào)客觀分析，實事求是，一碼事歸一碼事。所以，我們可以看到，西方國家的公民有不服從政府的傳統(tǒng)，經(jīng)?？棺h、游行、示威，但更多的只是就事論事，理性反對，很少有道德謾罵，人身攻擊，該反對時反對，該支持時還是支持政府。

三、社會管理視野中的社會信任結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

社會轉(zhuǎn)型的過程并不僅僅是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，同時是隱藏于社會結(jié)構(gòu)之下的社會基礎(chǔ)秩序轉(zhuǎn)型。社會信任即是關(guān)鍵的社會基礎(chǔ)秩序，它扎根于社會心理層面，是任何其他社會制度有效運行的共同基礎(chǔ)。一個和諧的社會管理局面，本質(zhì)上說是管理者與被管理者的相互信任，高度的社會信任既是社會管理的目標之一，也是良好社會管理的基礎(chǔ)。在現(xiàn)今中國，“許多制度的失敗，往往不僅是制度本身的問題，而是制度運行的基礎(chǔ)秩序出了問題?！盵5]4比如飽受詬病的城管制度，誰都知道市容市貌需要管理，也都理解小攤小販養(yǎng)家糊口的難處，但是城市管理總是做不到依法管理，文明執(zhí)法，深陷暴力執(zhí)法與“游擊戰(zhàn)”的僵局。癥結(jié)并不簡單在于城市管理的制度不夠完善與人性化，也不簡單在于城管人員的素質(zhì)低下，深層次的原因可以歸結(jié)為政府的“刁民思維定勢”與百姓的“貪官思維定勢”的相互對立，即政府總是以管理者自居，不信任百姓能夠自我管理，而百姓總不相信政府會以民為本，不信任政府的公益行為。如此僵局，不改善社會的信任結(jié)構(gòu)，僅僅是完善管理制度，顯然治標不治本。

我們說當(dāng)前的社會信任結(jié)構(gòu)出了問題，并不是說中國沒有社會信任。事實上，大家都知道中華文明歷來重視“信”、“義”二字，“民無信不立”，歷史上和現(xiàn)實中也不乏重信守義的道德典范。那為什么這些誠信典范無法代表社會信任的整體狀況呢？為什么他們的典范行為無法推廣至全社會呢？根本原因就在于我們的社會信任結(jié)構(gòu)沒有與社會結(jié)構(gòu)實現(xiàn)同步轉(zhuǎn)型。我國傳統(tǒng)的信任結(jié)構(gòu)屬于人際信任模式，而現(xiàn)代社會要求的是制度信任模式?！霸谵r(nóng)業(yè)社會里，作為社會團結(jié)基礎(chǔ)的社會信任是基于‘差序格局’基礎(chǔ)之上的人際信任，整個社會的信任始于‘家庭’，然后以此為圓心向外拓展到‘所認識的人’、‘社區(qū)其他成員’等，最終到達‘抽象的社會客體’，因而表現(xiàn)為‘同心圓’的信任結(jié)構(gòu)，強調(diào)通過熟人之間的信任整合成社會信任。在這個社會里，經(jīng)濟信任、政治信任以及社會信任都從屬于人際信任并成為人際信任的一部分。而工業(yè)社會的信任是建立在‘團體格局’基礎(chǔ)之上的陌生人的信任，它不是‘信任半徑’的擴大、‘私人聯(lián)系’的增加，不僅各個主體相互獨立，社會地位平等，‘個人不能侵犯大家的權(quán)利，團體也不能抹殺個人’，而且經(jīng)濟、政治以及社會各個領(lǐng)域內(nèi)的信任也相互獨立地存在與發(fā)揮作用，維護各個信任主體以及各種信任形式的基礎(chǔ)是社會契約，它們構(gòu)成了工業(yè)社會的運作邏輯?！盵6]

政府、市場和公民社會是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中鼎立的三足，也是現(xiàn)代社會治理所依憑的三大支柱，政府的核心邏輯和比較優(yōu)勢是權(quán)力，市場是利益，公民社會則是信任。社會的有效治理寄希望于三者各自發(fā)揮比較優(yōu)勢，互補互長。權(quán)力社會中，政府的統(tǒng)治模式下，社會信任尚稍可忽視，不管百姓相信不相信，反正都得執(zhí)行，如若質(zhì)疑或者反對，政府就可動用強制力量；權(quán)利社會則不然，政府的強制性力量頻頻遭遇百姓的“權(quán)利壁壘”，行政命令不再是萬能靈藥，官民之間的談判與妥協(xié)成為常態(tài)，公共政策的制定和執(zhí)行越來越依賴于公眾的配合，構(gòu)建堅實社會信任結(jié)構(gòu)的重要性凸顯。

道德主義主導(dǎo)了中國近代之前幾千年的社會，近現(xiàn)代以后，它并沒有馬上退出歷史舞臺，讓位于現(xiàn)代意識。建國后，意識形態(tài)作為道德主義的一個變種延續(xù)下來。二者都同樣注重精神甚于其他，強調(diào)精神的正宗、動機的純正、態(tài)度的正確，只不過將標準從“忠、孝、仁、義”、“三綱五?！睋Q成了階級話語而已。過去，我們在意識形態(tài)主導(dǎo)的時代，權(quán)力的約束框架主要由意識形態(tài)及其相應(yīng)的道德規(guī)范組成，兩者的約束力都是軟性的，強調(diào)精神自律和輿論監(jiān)督。意識形態(tài)時代的社會管理基本模式是控制與動員，政府對社會成員實施從身體到精神的全面控制，社會行動主要依靠精神動員和精神自覺。無論是道德主義還是意識形態(tài)至上，內(nèi)在的都是對精神力量的崇拜，外在的約束則倚重于人際約束。道德信任是人與人之間通過長期相處而生發(fā)的信任模式，在熟人社會中，講究的是人情、面子、傳統(tǒng)和習(xí)俗，人們對此默契于心，政府的正式制度沒有多大的效力，所謂“皇權(quán)不下縣”、“鄉(xiāng)紳自治”其實在一定程度上表明的是政權(quán)承認民間非正式制度架空正式制度這一現(xiàn)實的無奈。

利益主導(dǎo)的時代則不然，社會流動成為常態(tài)，人們不再長久生活于溫情脈脈的熟人社區(qū)，經(jīng)常要面對利益算計的陌生人社會。人與人之間的疏離注定了傳統(tǒng)道德土壤的流失。利益時代的基本社會行為模式是博弈，社會在多次反復(fù)的博弈中達成共識，共識落實為制度，以法律為核心的制度被奉為至上的行為準則，從而社會達至均衡。制度是人們一致同意的社會契約，是明文規(guī)定的，公開的，也是硬性的，主要依靠外在的、專門機構(gòu)的監(jiān)督實施。當(dāng)意識形態(tài)的主導(dǎo)地位無可挽回地被利益取代時，如若整個社會的約束框架不同時實現(xiàn)從精神性力量到制度性力量的轉(zhuǎn)變，則制度很容易就被變通與架空，制度權(quán)威掃地，潛規(guī)則盛行。

傳統(tǒng)中國人信任的是個人，而非作為社會共同準則的制度，即使對制度的信任也是建立在對其制訂者和執(zhí)行者的人格信任的基礎(chǔ)之上，制度的執(zhí)行也要因人而異?，F(xiàn)代社會是法治社會，強調(diào)以法律為核心的制度在社會行為中的支配地位，制度面前人人平等，人們因為制度對自我利益的嚴密保護而信任他人，相信他人的失信行為終會受到制度的懲罰。中國人所信奉的道德楷模的個人行為在現(xiàn)代社會中面臨著無法推廣的悲劇，要求自己可以，卻不能強制別人，要求道德精英可以，卻不能強求于普通百姓。現(xiàn)實中很多立意高遠、道德律令式的制度多流于形式，無法落實，恰恰反映了道德強制的失敗。按照法治的邏輯，制度不能理解為一攬子道德律令，而應(yīng)是社會成員的共同契約，作為社會契約的制度必然不是面對道德精英的高尚要求，而是面對普通公民的底線要求，是社會行為的基本準則，不是少數(shù)人才做得到的，應(yīng)是多數(shù)人都能遵守的。因此，在社會管理制度的設(shè)計過程中，唯有將道德律令化的制度底線化，在宣傳中少些對道德榜樣的依賴，多些基本制度的普及，才能告別現(xiàn)實生活中“顯規(guī)則不彰，潛規(guī)則盛行”的尷尬，把人們對人際關(guān)系的偏好吸引到對制度的青睞上，進而樹立公民的制度信仰，夯實法治社會的制度基礎(chǔ)。

另外，對于社會管理中種種潛規(guī)則，也應(yīng)具體分析，不可一概否定。有些潛規(guī)則之所以能夠架空顯規(guī)則，或者因為顯規(guī)則本身就設(shè)計有誤，或者因為時過境遷，不合時宜，或者因為立意過高，普通人無法企及，人們不得已才選擇了潛規(guī)則。比如城市管理過程中，不少城管人員靠罰款為生，“釣魚執(zhí)法”，只要交了錢，就可以把沒收的東西歸還。其中的緣由就包括了很多城管人員沒有正式編制，待遇低下，壓力過高，不得不以權(quán)力謀取“灰色收入”。可以考慮把某些“潛規(guī)則”顯性化，即承認它們的合理性，在修訂正式制度的過程中融入這些合理的潛規(guī)則行為。

四、社會信任重建：三大關(guān)鍵點

(一)公共服務(wù)型政府建設(shè)

現(xiàn)代政的合法性根基在于人民主權(quán)，人民對政府的道德期待也趨于現(xiàn)實、理性，他們不再能輕易相信政府的道德許諾，更看重政府實實在在的公利行動。因此，實施有效社會管理的政府必須是公共服務(wù)的政府，公共服務(wù)是政府為民謀利、讓利于民的行為。簡言之，唯有公利，才有公信。

權(quán)利社會中，能夠?qū)嵤┯行鐣芾淼恼仨毷枪卜?wù)的政府，公共服務(wù)是政府為民謀利、讓利于民的行為。改革開放初期，我國面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，經(jīng)濟建設(shè)型的政府有其歷史的合理性，政府必須更多地汲取資源，集中力量壯大經(jīng)濟實力。然而，到了我國GDP已經(jīng)位居全球第二位的今天，資源汲取顯然應(yīng)讓位于公共服務(wù)，政府的主要任務(wù)地以制度化的方式整合資源，并通過公共服務(wù)供給社會。當(dāng)下政府的資源汲取不應(yīng)再著眼于最大限度汲取，而是適當(dāng)汲取，汲取的限度是維持公共服務(wù)的相應(yīng)水平；汲取的資源也主要不是用于社會控制，而是“取之于民，用之于民”，滿足百姓的公共服務(wù)需求?！敖?jīng)過28年的改革開放，這一社會主要矛盾的本質(zhì)雖然沒有發(fā)生變化，但具體表現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在走出短缺經(jīng)濟后，我國社會正面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾?！盵7]13詳細考察當(dāng)今社會沖突的焦點問題，可以發(fā)現(xiàn)正是公共需求劇增與公共服務(wù)短缺二者矛盾的局部激化。土地拆遷沖突顯示了保障房建設(shè)的不足，勞資沖突顯示了就業(yè)服務(wù)與勞動保護的孱弱，醫(yī)療沖突顯示了公共醫(yī)療的缺位。對于公共服務(wù)型政府而言，社會管理與公共服務(wù)是一體的兩面，管理是基礎(chǔ)，服務(wù)是追求，立足管理提供服務(wù)，著眼服務(wù)做好管理。公共服務(wù)不僅是市場經(jīng)濟改革深化的要求，也是社會管理題中應(yīng)有之義和前提。

對應(yīng)于上述兩大矛盾，“我國下一步的發(fā)展，面臨兩大主要任務(wù)：一是以可持續(xù)發(fā)展為中心，加快市場化改革；二是以人的全面發(fā)展為中心，加快建立公共服務(wù)體制。只有把這兩個問題解決好了，我們才可能全面實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?！盵7]95這兩大任務(wù)應(yīng)該是協(xié)同共進，互為促進的。市場化改革離不開公共服務(wù)供給，否則市場化將導(dǎo)致兩極分化，上一輪醫(yī)療改革和教育改革的失敗就在于政府尚未保障基本醫(yī)療和基本教育供給就匆匆實施市場化，過多向老百姓轉(zhuǎn)嫁了醫(yī)療和教育負擔(dān)，事實上改革成為政府“甩包袱”之舉。公共服務(wù)供給同樣離不開市場化改革，政府要承擔(dān)公共服務(wù)供給的最終責(zé)任，但并不意味著所有的公共服務(wù)都必須由政府直接提供，而是應(yīng)該在保證政府監(jiān)管的前提下通過多元化途徑來供給，這樣才能保證公共服務(wù)供給的高效率。政府主要提供基本公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)社會保障等，并逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的均等化。這里面特別要強調(diào)改變GDP至上的政績評價方式，將公共服務(wù)的相關(guān)指標納入政績考核，以制度形式落實為規(guī)范的分工和問責(zé)制，同時以可持續(xù)的財政投入支撐基本公共服務(wù)體系。社會組織在個性化公共服務(wù)供給方面則有著突出的比較優(yōu)勢，但它們無力提供高端公共服務(wù)，這有賴于企業(yè)。以養(yǎng)老保障為例，政府提供“兜底性”基礎(chǔ)養(yǎng)老金，社會組織以善款、實物或服務(wù)的方式提供個性化養(yǎng)老補充，有條件的個人則可以向企業(yè)購買中高端的商業(yè)性養(yǎng)老保險。如此，政府、社會組織、企業(yè)三方合作，方能構(gòu)建一個多元化、多層次的養(yǎng)老保障體系。否則，再由政府壟斷公共服務(wù)供給，又將退回到計劃經(jīng)濟時代政府“從搖籃到墳?zāi)埂钡陌B(yǎng)狀況，既無效率，又失公平。

(二)地方治理變革

胡榮等人針對廈門市民的問卷調(diào)查研究表明，“無論是城市居民還是農(nóng)村居民，他們對中央政府的信任度最高，其次是省政府，而地方政府則較低?！盵8]這也印證了社會一般的認識，所謂“經(jīng)是好的，小和尚給念歪了”說的就是地方政府對中央政策的變通與背離。中央政府不直接面對百姓，空間距離保護了其免遭直接質(zhì)疑；地方政府則天天與百姓打交道，百姓自然什么都看在眼里，記在心上。胡榮等人進一步發(fā)現(xiàn)，“城市居民對各級政府信任度的變化相對較小，他們對中央政府信任度的平均值為3.98 分，對街道辦事處信任度平均值為3.07 分，二者相差僅0.91 分；而農(nóng)村居民從對中央政府的信任度平均值的4.60 分到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的3.07 分，二者相差多達1.53 分。”[8]這可以從公共服務(wù)的角度來加以解釋。眾所周知，城市政府相對于縣鄉(xiāng)政府，自主權(quán)要來得大，城市居民更高的權(quán)利意識和維權(quán)能力也使得其受到的社會約束更大，政府需要在公共服務(wù)方面付出更多。相反，縣鄉(xiāng)政府受限于失衡的財權(quán)與事權(quán)配置，長期以來處于“吃飯財政”狀態(tài)，主要工作就是“要錢(收繳稅費)要命(計劃生育)”，雖然農(nóng)業(yè)稅廢除后，收繳稅費任務(wù)減輕了很多，但出于慣性，尚未能將政府職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來，主要職能仍然是社會控制，自主開展公共服務(wù)的能力薄弱。服務(wù)得少，百姓的支持自然就低。這里面凸顯的一個關(guān)鍵問題就是中央政府必須重新調(diào)整與地方政府的關(guān)系，在公共服務(wù)型政府建設(shè)的大背景下，必須賦權(quán)給地方政府，也就是要建立地方治理體制，讓地方政府政府在基層治理上起主導(dǎo)作用。否則，地方政府的公共服務(wù)能力跟不上社會的要求，必定會流失更多的公信力資源，最終危害到百姓對中央政府的信任。

在政府經(jīng)濟學(xué)看來，公共服務(wù)所提供的是公共物品，公共物品可以分成兩大類：純公共物品和準公共物品。放在央地關(guān)系的范疇中，中央政府所提供的全國性公共物品屬于純公共物品，只要是中國公民都能享有，地方政府所提供的區(qū)域性公共物品屬于準公共物品，只有該區(qū)域的公民才能享有。對公共物品做出如此區(qū)分，意味著履行公共服務(wù)職能的中央和地方政府其具體的職責(zé)是不一樣的。屬于中央政府職責(zé)范圍的，由中央垂直管理的機構(gòu)承擔(dān)，不必接受地方的制約；屬于地方政府職責(zé)范圍的，由地方政府統(tǒng)一管理，中央政府同樣不能干預(yù)。如此，就從職能上劃清了條塊界限，避免條塊混亂，也消除了各級政府機構(gòu)“上下一般粗”、職能趨同的體制根源。

明確了地方政府獨立的區(qū)域性公共服務(wù)職能，大膽放權(quán)給地方政府自主決定本地公共政策，不必再強求全國一盤棋，這樣，地方政府直接面對老百姓，在加強民主化建設(shè)的前提下，可以避免地方政府將責(zé)任推給上級政府，強化地方民眾的問責(zé)效力。還有一個好處，就是可以“建立一種獨立于地方政府的中央制度體系，從而超越所有地方權(quán)力和利益，建立國家政權(quán)和人民之間的直接關(guān)聯(lián)?！盵9]131中央政府再也不必一定要依賴于地方政府的“腿腳”來實施政策，可以直接通過垂直管理部門“一竿子插到底”，消除地方利益對信息傳遞和政策實施的負面干擾，提高中央政府“公信力”。

(三)社會組織建設(shè)

現(xiàn)代社會學(xué)和管理學(xué)都認為，現(xiàn)代社會是一個組織化的社會。在匆匆告別了鄉(xiāng)土中國的熟人社群后，當(dāng)今中國人面臨著重新組織化的迫切壓力。社會信任建立在一定范圍內(nèi)足夠的社會交往之上，用博弈論的話來說，信任是人們多次反復(fù)博弈之后達致的均衡結(jié)果。在現(xiàn)代社會中，這種博弈主要發(fā)生在社會自組織之內(nèi)。我們正在經(jīng)歷從單位體制到現(xiàn)代社會體制的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“單位人”要轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)代“社會人”，必須落實為“社會組織人”和“社區(qū)人”。

一方面，允許并鼓勵社會基于利益進行組織。2011年7月4日，在2011年民政工作年中分析會上，時任民政部部長的李立國已經(jīng)表示，民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織，履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，這意味著上述三類社會組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。[10]以此為基點，應(yīng)該盡快推動新管理體制的落實與推廣，修訂完善配套的法規(guī)政策。在新管理體制實施的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，下一步可以考慮出臺《社會組織法》，因為現(xiàn)行的民間組織管理的三大條例，即《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》，都只是部門法規(guī)，與社會組織越來越重要的地位和作用是不相匹配的，有必要將之上升為法律。當(dāng)然，按照國際上成功的先例，政府不僅僅應(yīng)該放松對社會組織的規(guī)制，還應(yīng)該通過財政支持和政策扶持促進社會組織發(fā)展，引導(dǎo)它們發(fā)揮積極作用。如此，才能真正做實人民的結(jié)社權(quán)。

另一方面，大力加強社區(qū)建設(shè)，改革現(xiàn)行社區(qū)管理體制。社區(qū)是現(xiàn)代社會成員基本的生活單位，但現(xiàn)行的社區(qū)管理體制存在著過度行政化的傾向，這就要求改革目前的街(街道)居(居委會)體制?，F(xiàn)行的街居體制下，社區(qū)事實上淪為街道的“腿腳”，幫著街道執(zhí)行上級政府的各種政策，自治性被架空，缺乏與社區(qū)居民的溝通聯(lián)系，得不到居民的充分信任。應(yīng)該考慮取消街道這一層級的設(shè)置，由區(qū)(縣)政府直接管理社區(qū)，政府的管理主要是監(jiān)督與支持，而不是具體的干預(yù)。這樣，讓居民充分參與社區(qū)自治，只有居民間頻繁地就社區(qū)公共事務(wù)進行溝通博弈，方能在社區(qū)中再造“熟人社會”，為重塑強有力的道德約束提供前提條件。

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[10] 夏萌. 民政部放開三類社會組織登記審批 300萬NGO有望轉(zhuǎn)正[EB/OL].http://news.china.com.cn/2011- 07/11/content_22960612.htm.