張艷芳

(空軍航空維修技術(shù)學(xué)院， 長(zhǎng)沙 410124)

中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定指出：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局。[1]“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題。因此，研究農(nóng)村法制狀況，探討法制范疇內(nèi)如何更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益也成為當(dāng)今法學(xué)研究的重要命題。而“包容性增長(zhǎng)”理念作為寫入“十二五”規(guī)劃的中國(guó)未來(lái)執(zhí)政理念，無(wú)疑將為農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)提供全新視角。

一、利益共享與權(quán)利平等的目標(biāo)追求：包容性增長(zhǎng)理念下農(nóng)民權(quán)益經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的核心要義

實(shí)踐生活中，人們常常把“權(quán)利”與“利益”兩者結(jié)合在一起簡(jiǎn)稱“權(quán)益”。然而，在法律上“權(quán)利”與“利益”是兩個(gè)既相聯(lián)系又互相區(qū)別的概念。權(quán)利是指現(xiàn)行法律所承認(rèn)和保護(hù)的利益，所有的權(quán)利都與利益相關(guān)；而所有的利益并不都可以成為權(quán)利，只有現(xiàn)行法律所承認(rèn)和保護(hù)的利益才是法律意義上的權(quán)利。[2]具體到農(nóng)民權(quán)益，它也包含了經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利兩個(gè)基本方面。其中，經(jīng)濟(jì)利益處于基礎(chǔ)性的地位；政治權(quán)利是經(jīng)濟(jì)利益得以實(shí)現(xiàn)的保障，它深深地影響著經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)而言，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)還是政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都要以公平合理的制度(秩序)設(shè)計(jì)為前提。正因?yàn)槿绱?，將利益共享與權(quán)利平等的目標(biāo)追求融入經(jīng)濟(jì)法的制度設(shè)計(jì)，成為包容性增長(zhǎng)理念下農(nóng)民權(quán)益經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的核心要義。

(一)從包容性增長(zhǎng)的理念指導(dǎo)來(lái)看

“包容性增長(zhǎng)”的概念最早是亞洲開發(fā)銀行在2007年提出的。從嚴(yán)格意義上說(shuō)“包容性增長(zhǎng)”應(yīng)稱為“包容性發(fā)展”更為準(zhǔn)確。因?yàn)椤霸鲩L(zhǎng)”在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展社會(huì)學(xué)中常常被界定為不同于“發(fā)展”的概念。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，“增長(zhǎng)”主要是指量的擴(kuò)張，“發(fā)展”則還包括了結(jié)構(gòu)的調(diào)整；發(fā)展社會(huì)學(xué)進(jìn)而認(rèn)為 “發(fā)展”包括制度、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)、管理的結(jié)構(gòu)調(diào)整以及人的態(tài)度的變化等。盡管“包容性發(fā)展”較“包容性增長(zhǎng)”更為嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，但由于“增長(zhǎng)”比“發(fā)展”更具可測(cè)量性和可比較性，又是“發(fā)展”的前提和基礎(chǔ)，所以，人們更青睞使用“增長(zhǎng)”一詞。從這個(gè)意義上說(shuō)，胡錦濤主席倡導(dǎo)“包容性增長(zhǎng)”也有其深層考慮。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題和困惑，根源就在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口發(fā)展與制度安排之間缺乏應(yīng)有的包容性?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”的發(fā)展戰(zhàn)略有著 “兼容并包”，謀求發(fā)展的涵義，其內(nèi)涵可分為幾個(gè)層面理解：在政策層面，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大限度地創(chuàng)造公平發(fā)展機(jī)會(huì)，讓人們能夠更大范圍的分享經(jīng)濟(jì)成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕；在價(jià)值層面，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)消除能力及權(quán)利的貧困來(lái)保障弱勢(shì)群體的利益，以權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)，助推其可持續(xù)的發(fā)展；在方法層面，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)法律和政策對(duì)權(quán)利的傾斜性安排，構(gòu)建制度的實(shí)質(zhì)公平，保證人們能獲得最低限度的經(jīng)濟(jì)福利。“包容性增長(zhǎng)”明確了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的終極目的是人的發(fā)展；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵支撐是制度公平，其基本含義就是通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)讓人們合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公平的享有各項(xiàng)權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口發(fā)展和制度公平三者之間的包容發(fā)展。由此可見，利益共享與權(quán)利平等是包容性增長(zhǎng)理念的核心。

(二)從經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值追求來(lái)看

“法的價(jià)值”指法律滿足社會(huì)需要的積極意義，它包括秩序、自由、正義、效率、公平、安全等內(nèi)容。一般而言，各部門法普遍都蘊(yùn)涵了上述價(jià)值追求，只是由于各部門法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不同，運(yùn)用的調(diào)整方法和原則也各不一樣，因此，各部門法在體現(xiàn)法的價(jià)值時(shí)也各有側(cè)重。經(jīng)濟(jì)法是以“秩序”為其根本價(jià)值取向的，旨在通過(guò)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)的發(fā)展，最終建立能實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)及自然整體和諧、全面發(fā)展的“秩序”。由此可見，經(jīng)濟(jì)法所追求的“秩序”是建立在社會(huì)整體利益基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“秩序”。這也使得經(jīng)濟(jì)法在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面具有天然的優(yōu)勢(shì)：首先，經(jīng)濟(jì)法所追求的“秩序”是旨在維護(hù)社會(huì)整體利益的秩序，而對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)也是維護(hù)社會(huì)整體利益的組成部分。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是人類最基本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品是人類賴以生存的生活資料。農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)都依賴于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，而調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性最有效的辦法莫過(guò)于農(nóng)民利益的增長(zhǎng)。從這個(gè)意義上說(shuō)：農(nóng)民利益是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的前提和動(dòng)因。[3]如果沒有農(nóng)民利益的適度增長(zhǎng)，就談不上國(guó)家的穩(wěn)定，社會(huì)的繁榮。經(jīng)濟(jì)法要維護(hù)社會(huì)的整體利益，必然要著力保護(hù)農(nóng)民的利益，構(gòu)建能讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果的秩序。其次，經(jīng)濟(jì)法所追求的“秩序”是旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的秩序，而對(duì)農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的題中之意。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占到了全國(guó)人口的70%，農(nóng)民的發(fā)展是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提。農(nóng)民在社會(huì)生活中之所以淪為權(quán)利經(jīng)常受到侵犯的弱勢(shì)群體，除了稟賦差異外更主要的是農(nóng)民因權(quán)利貧困所導(dǎo)致的各種機(jī)會(huì)不平等。因此，保證農(nóng)民權(quán)利發(fā)展的平等性，消除權(quán)利貧困，有利于提高農(nóng)民在與各種社會(huì)力量博弈時(shí)的地位與力量，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，維護(hù)農(nóng)民平等權(quán)利，也是經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展乃至社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。

綜上所述，通過(guò)對(duì)制度(秩序)的構(gòu)建讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益共享與社會(huì)權(quán)利平等是包容性增長(zhǎng)理念下農(nóng)民權(quán)益經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的核心要義。

二、利益產(chǎn)生與權(quán)利維護(hù)的雙重困惑：包容性增長(zhǎng)理念下農(nóng)民權(quán)益經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)窘境

農(nóng)民權(quán)益是中國(guó)最大階層的權(quán)益，解決農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家的繁榮、社會(huì)的穩(wěn)定。而包容性增長(zhǎng)理念下，用制度和法律來(lái)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益無(wú)疑是解決這一問(wèn)題的根本徑路。包容性增長(zhǎng)理念體現(xiàn)在農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)上：不僅強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的既有利益，更強(qiáng)調(diào)構(gòu)建能保證農(nóng)民獲得源源不斷新利益的制度；不僅強(qiáng)調(diào)要減少對(duì)農(nóng)民的權(quán)利侵害，更強(qiáng)調(diào)要健全農(nóng)民權(quán)利受到侵害后的維權(quán)機(jī)制與渠道。具體到制度構(gòu)建和法律設(shè)計(jì)上：首先應(yīng)形成有利于農(nóng)民的利益產(chǎn)生與分配機(jī)制，讓農(nóng)民可以獲得可持續(xù)的新增利益，這也是解決農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題的根本方法。其次，應(yīng)建成農(nóng)民權(quán)利表達(dá)和維護(hù)機(jī)制，讓農(nóng)民可以維護(hù)既得權(quán)利，這也是解決農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題的主要途徑。不容否認(rèn)，我國(guó)在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面已有了較大發(fā)展，但農(nóng)民權(quán)益保護(hù)情況仍面臨利益產(chǎn)生與權(quán)利維護(hù)的雙重困境。

(一)利益產(chǎn)生與分配的困境分析

隨著農(nóng)民權(quán)益保護(hù)運(yùn)動(dòng)的逐漸深入，農(nóng)民權(quán)益平等實(shí)現(xiàn)的內(nèi)涵有了深刻的變化，從單純注重利益分配的實(shí)現(xiàn)向兼顧利益產(chǎn)生和利益分配實(shí)現(xiàn)集合[4]。在利益產(chǎn)生方面：首先，我國(guó)由于政治、歷史等多方面的原因，農(nóng)民的政治人權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、土地及相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等較其他社會(huì)主體明顯匱乏。農(nóng)民在利益產(chǎn)生方面已是“先天不足”；其次，由于在政治經(jīng)濟(jì)生活中的弱勢(shì)以及在受教育方面的欠缺，農(nóng)民只能處于利益決策的底層，往往因?yàn)闊o(wú)話語(yǔ)權(quán)或話語(yǔ)權(quán)太弱而無(wú)法為自身謀取新增利益。農(nóng)民在利益產(chǎn)生方面可謂“后天缺養(yǎng)”。因此，農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益產(chǎn)生的良性循環(huán)。在利益分配方面：由于農(nóng)民在與地方政府、廠商等各種社會(huì)力量的博弈時(shí)始終處于弱勢(shì)地位，所以應(yīng)該由農(nóng)民享有的，本已非常匱乏的利益還常受到社會(huì)其他利益主體的侵害。以作為流通領(lǐng)域支持措施的補(bǔ)貼效率為例，在保障農(nóng)民收入方面，國(guó)家拿出了很多錢，但其中只有一小部分能夠流到農(nóng)民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)被其他主體侵蝕了。

(二)權(quán)利表達(dá)與維護(hù)的困境分析

隨著改革開放的進(jìn)一步深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的權(quán)利沖突日益突出，利益集團(tuán)的分化也日趨明顯。在西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“利益集團(tuán)”又被稱為“壓力集團(tuán)”，指有某種共同目標(biāo)并試圖對(duì)公共政策施加影響的個(gè)人所組成的實(shí)體。利益集團(tuán)屬介于宏觀政府與微觀個(gè)體之間的中觀層次范疇，是連接政府與個(gè)體的橋梁。利益集團(tuán)存在的目的在于建立一個(gè)常態(tài)的制度化的利益聚合與代表機(jī)制，從而在社會(huì)事務(wù)的公共決策中發(fā)揮影響作用。以日本為例，日本有全國(guó)農(nóng)協(xié)聯(lián)盟代表日本農(nóng)民利益，日本農(nóng)業(yè)人口不到全國(guó)人口的5%，但卻能控制全國(guó)25%的選票，政府農(nóng)業(yè)政策受農(nóng)協(xié)制約非常大，任何損害農(nóng)民權(quán)益的行為很可能導(dǎo)致執(zhí)政聯(lián)盟的崩潰[5]。反觀我國(guó)，除了在政府和人大中為數(shù)不多的代表外，八億多農(nóng)民卻沒有一個(gè)真正意義上代表自己利益，爭(zhēng)取和維護(hù)自身權(quán)利的利益集團(tuán)。盡管不少地方也成立了一些農(nóng)民組織，如蔬菜協(xié)會(huì)、漁業(yè)協(xié)會(huì)等，但這些組織大多發(fā)揮的是經(jīng)濟(jì)職能，在農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)方面發(fā)揮不了什么作用；而村民委員會(huì)等自治組織，主要職能是對(duì)村內(nèi)事務(wù)的管理協(xié)調(diào)，對(duì)來(lái)自外部的侵害農(nóng)民權(quán)益大多無(wú)能為力。利益集團(tuán)的缺位使中國(guó)社會(huì)缺少能夠溝通政府與農(nóng)民的社會(huì)中間層。農(nóng)民作為我國(guó)最具利益一致性，同時(shí)又是利益表達(dá)最分散的群體，在“政府——農(nóng)民”的二元結(jié)構(gòu)模式下，既無(wú)法在權(quán)利的博弈與決策中將人數(shù)的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)，順暢地表達(dá)權(quán)利需求；又無(wú)力在權(quán)利受到侵害時(shí)承擔(dān)單個(gè)維權(quán)的成本。

三、科學(xué)立法與完善執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合：包容性增長(zhǎng)理念下農(nóng)民權(quán)益經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的未來(lái)徑路

農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要制度與法律的共同努力。經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)要為農(nóng)民權(quán)益維護(hù)作出更大貢獻(xiàn)，必須將包容性增長(zhǎng)的理念融入立法、執(zhí)法等各環(huán)節(jié)，建立起更科學(xué)、完善的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法制體系。

(一)立法層面

1.完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之立法

農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟(jì)法保護(hù)離不開經(jīng)濟(jì)法主體組織系統(tǒng)，即國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理主體、社會(huì)中間層主體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，協(xié)調(diào)配合所發(fā)揮的綜合作用。因此，完善經(jīng)濟(jì)法對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)首先應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)主體立法的完善上：(1)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理主體立法的完善：立法應(yīng)強(qiáng)化政府在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面第一責(zé)任主體的責(zé)任及責(zé)任意識(shí)，使政府成為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度創(chuàng)新和制度保護(hù)的主體。立法應(yīng)規(guī)定政府要調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展；增加財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的投資，加速農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展；加大執(zhí)法力度，防止政府直接或間接異化成侵害農(nóng)民權(quán)益的力量等方面做出不懈努力。(2)對(duì)社會(huì)中間層主體立法的完善：中國(guó)農(nóng)民既然缺少能代表自己權(quán)益的社會(huì)中間層主體，當(dāng)然也就更缺乏相關(guān)的組織法規(guī)。因此，我們?cè)诜攀峙嘤桶l(fā)展農(nóng)民社會(huì)中間層主體的同時(shí)也應(yīng)盡快彌補(bǔ)該項(xiàng)法律空白。立法應(yīng)明確農(nóng)民社會(huì)中間層主體主要是農(nóng)業(yè)行業(yè)(專業(yè))協(xié)會(huì)和農(nóng)會(huì)；其性質(zhì)是獨(dú)立于國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理主體和市場(chǎng)活動(dòng)主體，為政府干預(yù)市場(chǎng)及市場(chǎng)影響經(jīng)濟(jì)主體之間起聯(lián)系、中介作用的主體；其作用在于充當(dāng)國(guó)家管理市場(chǎng)的輔助力量和傳導(dǎo)媒介、充當(dāng)農(nóng)民維護(hù)權(quán)益的組織代表和表達(dá)渠道。立法還應(yīng)就其成立、運(yùn)作、解散等問(wèn)題做出相關(guān)規(guī)定。(3)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體立法的完善：目前，我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)活動(dòng)主體主要包括農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶等。對(duì)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)從產(chǎn)權(quán)制度的聯(lián)合所有、經(jīng)營(yíng)制度的民主管理、分配制度的社員共享等方面來(lái)進(jìn)行立法設(shè)計(jì)和制度構(gòu)建，重點(diǎn)解決好農(nóng)民的異質(zhì)性與民主管理的沖突、處理好合作經(jīng)濟(jì)組織益貧性與營(yíng)利性的矛盾。對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶，由于其作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體從集體經(jīng)營(yíng)中分離出來(lái)后，盡管沒有完全取消集體經(jīng)營(yíng)，而是形成統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，但在集體與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化其他利益主體之間形成了明晰的經(jīng)濟(jì)利益邊界[6]，因此，立法應(yīng)重點(diǎn)明晰其產(chǎn)權(quán)制度，尤其是要重構(gòu)以土地產(chǎn)權(quán)制度為核心內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，明晰農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步明晰土地以外的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.完善農(nóng)村市場(chǎng)規(guī)制法律制度

農(nóng)村市場(chǎng)規(guī)制法律制度是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的經(jīng)濟(jì)法制度建設(shè)中的重要組成部分。完善農(nóng)村市場(chǎng)規(guī)制法律制度重點(diǎn)應(yīng)放在優(yōu)化農(nóng)民制度生存環(huán)境，強(qiáng)化農(nóng)民市場(chǎng)主體地位，提升農(nóng)民全面發(fā)展能力。要本著以農(nóng)民為本的思想，在關(guān)注農(nóng)民生存權(quán)利的同時(shí)，以更全面更完善的經(jīng)濟(jì)制度支撐去關(guān)注農(nóng)民作為人的平等權(quán)、發(fā)展權(quán)等權(quán)利，從而促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展，保護(hù)其合法權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)；在市場(chǎng)規(guī)制法層面上，應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)阻隔市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民利益，特別是農(nóng)民增量利益的剝奪；在競(jìng)爭(zhēng)行為與消費(fèi)秩序規(guī)制法層面上，對(duì)有壟斷能力的公司應(yīng)加以規(guī)制，要堅(jiān)決制止不利于農(nóng)民利益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)農(nóng)村的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的權(quán)益。此外，對(duì)農(nóng)村各要素市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)糧食流通、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與營(yíng)銷、農(nóng)民工權(quán)益等方面要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)制，以健全有關(guān)農(nóng)民利益產(chǎn)生機(jī)制方面的制度規(guī)范。

3.完善農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律制度

宏觀調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)家干預(yù)協(xié)調(diào)本國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的兩個(gè)基本手段。通過(guò)宏觀調(diào)控法律制度的完善，有效協(xié)調(diào)農(nóng)民與其他利益主體之間的矛盾與沖突，既可以防止市場(chǎng)在保護(hù)農(nóng)民利益利益方面的失靈，又可以防止政府在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益上的失控。立法要把握好生產(chǎn)者和消費(fèi)者這兩個(gè)政府宏觀調(diào)控的基本立足點(diǎn)，通過(guò)完善計(jì)劃法、預(yù)算法、產(chǎn)業(yè)法、金融法、稅法、投資法、財(cái)政法等宏觀調(diào)控法律制度，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合能力建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)村的全面發(fā)展。在宏觀調(diào)控法律制度中尤其要注重完善和強(qiáng)化各項(xiàng)支農(nóng)政策，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)受法律傾斜性保護(hù)的適度發(fā)展空間。實(shí)際上，針對(duì)農(nóng)民的特別權(quán)利規(guī)定和以實(shí)質(zhì)平等為基礎(chǔ)的保護(hù)，既是改變?cè)谑袌?chǎng)領(lǐng)域?qū)r(nóng)民的歧視的必要制度安排，也是包容性增長(zhǎng)理念強(qiáng)化社會(huì)公平的應(yīng)有之義。

(二)執(zhí)法層面

1.強(qiáng)化政府責(zé)任，構(gòu)建保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的行政機(jī)制

由于政府執(zhí)法涉及社會(huì)生活的方方面面，與農(nóng)民的生活關(guān)系最為密切；加之長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)延續(xù)的官本位思想，使得政府成為了農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的核心所在。政府對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)落實(shí)在：(1)各級(jí)政府要堅(jiān)決依法行政。當(dāng)前，處在行政體制末端的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府在“壓力型”行政管理體制下，為完成上級(jí)政府層層分解下來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)，達(dá)到政績(jī)考核的各項(xiàng)指標(biāo)，往往將這種社會(huì)發(fā)展的壓力轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民。不依法行政，侵害農(nóng)民權(quán)利的事件時(shí)有發(fā)生。因此，各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化政府是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益主體體系中最基本主體的責(zé)任意識(shí)，保證依法行政：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)遵循“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一、規(guī)范”的要求去架構(gòu)行政機(jī)構(gòu)，以科學(xué)的政績(jī)觀規(guī)范其行政行為，防止政府及其管理主體直接或間接異化成侵害農(nóng)民權(quán)利的力量；在理念培育上，各政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員必須樹立行政權(quán)力應(yīng)有法律明確授權(quán)和法無(wú)明文禁止即公民自由的法治原則。政府機(jī)關(guān)只能基于法律所賦予的權(quán)力并在其范圍內(nèi)實(shí)施行政管理，對(duì)于法律沒有賦予的權(quán)力不得自行創(chuàng)制、行使。通過(guò)法律約束公共權(quán)力，有效地防止行政權(quán)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害。(2)各級(jí)政府要強(qiáng)化服務(wù)職能。包容性增長(zhǎng)理念下對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)由注重利益維護(hù)向注重全面發(fā)展轉(zhuǎn)化，而制約農(nóng)民發(fā)展的瓶頸在于各種制度壁壘剝奪了農(nóng)民發(fā)展的機(jī)會(huì)。因此，各級(jí)政府應(yīng)將職能界定在為農(nóng)民自主發(fā)展提供制度性的服務(wù)保障，為農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利提供法治保護(hù)，協(xié)調(diào)解決農(nóng)民的利益矛盾和沖突等[7]。換而言之，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)由重管理職能向重服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化，為農(nóng)民突破制度桎梏，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展提供廣闊的制度空間。

2.建立農(nóng)民組織，培育保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的談判機(jī)制

從理論上說(shuō)，任何一種權(quán)益的保障和維護(hù)，勢(shì)必以組織為依托，這個(gè)組織便利一切人在同等的地位上滿足他們的欲望，發(fā)展他們的能力。因此，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的有效手段之一就是建立其自己的利益表達(dá)和權(quán)利維護(hù)組織。例如美國(guó)農(nóng)民有農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民聯(lián)盟和農(nóng)場(chǎng)局三大團(tuán)體?！芭_(tái)灣”有被聯(lián)合國(guó)和東南亞不少國(guó)家奉為楷模的臺(tái)灣農(nóng)會(huì)。[8]這些組織都向其成員提供經(jīng)濟(jì)、教育服務(wù)，但是它們最主要的功能是通過(guò)與立法人員的聯(lián)系來(lái)謀求符合自己意愿的立法。而我國(guó)農(nóng)民由于缺乏自己的代言機(jī)構(gòu)，所以既無(wú)法保障自己的權(quán)利，維護(hù)既有利益；也無(wú)法影響國(guó)家的政策和行動(dòng)，謀求可持續(xù)增長(zhǎng)利益。筆者認(rèn)為當(dāng)前建立農(nóng)民的利益表達(dá)和權(quán)利維護(hù)組織的首選途徑是恢復(fù)建國(guó)后被取消的農(nóng)民協(xié)會(huì)。通過(guò)農(nóng)民協(xié)會(huì)，形成農(nóng)民自己的利益代言人，反映農(nóng)民的要求與心聲，加強(qiáng)與政府的溝通和對(duì)話，從而實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)民關(guān)系的和諧互動(dòng)。農(nóng)民協(xié)會(huì)將政府對(duì)農(nóng)民的關(guān)注與農(nóng)民的權(quán)利平等需求聯(lián)系起來(lái)，既有利于農(nóng)民在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)沖突頻發(fā)的情況下，獲得集體談判的渠道，更理性地維護(hù)自身權(quán)益，又有利于農(nóng)民從長(zhǎng)遠(yuǎn)謀求符合自己意愿的立法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的包容性增長(zhǎng)。

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