廖小健

(暨南大學(xué)華僑華人研究院 廣州510630)

近年美國華人參政非常活躍，出任各級眾議員、參議員、行政官員的華人越來越多，還出現(xiàn)華人駐華大使以及民選的奧克蘭和舊金山等大城市華人市長。華人參政捷報頻傳，成就斐然，前景令人看好。不過，新發(fā)展伴隨新問題，在美國華人參政突飛猛進(jìn)之際，特別是華人不斷問鼎更具行政實權(quán)的大城市市長等行政公職后，華人參政也面臨新的考驗。有關(guān)美國華人參政的研究不少，但主要聚焦于參選過程和參選結(jié)果，而有關(guān)美國華人地方參政的研究成果，至今還很少看到。本文主要采用美國本地資料，探討美國華人地方參政的發(fā)展與挑戰(zhàn)等問題。

一 華人競選地方行政公職成績斐然

出任各級行政公職是美國華人參政的重大成就之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，至今先后出任美國各級行政官員的華人有數(shù)十人，不僅出現(xiàn)華人的州長、部長，還先后出現(xiàn)不少中小城市的華人市長。早在1981年，陳李琬若已出任加利福尼亞州蒙特利公園市長，當(dāng)時是全美首位華人女市長［1］。此后擔(dān)任美國市長的還有南加州喜瑞都市市長陳金凱莉、麻塞諸薩州中部費(fèi)奇堡市市長黃素芬，以及美國加州灣區(qū)其他城市的胡宜蘭、劉嘉琳、司徒良恩等多位華人市長，據(jù)統(tǒng)計，出任美國大小城市市長的華裔有 50 位之多［2］。

近兩年，美國華人還成功競選美國著名大城市的市長職位。如2010年11月10日，美國加州的奧克蘭市誕生了158年以來的首位華人女市長關(guān)麗珍，和以往華人主要出任幾萬人甚至更少人口的中小城市市長不同，奧克蘭是美國加州的第四大城市，人口30多萬。更令人鼓舞的是，2011年11月8日，華人李孟賢高票勝選舊金山市長職位。舊金山人口有70多萬，是加州和美國著名的大城市，又是早期華人移民美國首達(dá)地和排華法案始發(fā)地，舊金山出現(xiàn)華人市長，由此具有特別突出的標(biāo)桿意義，被認(rèn)為創(chuàng)造美國華人參政史的又一里程碑，李孟賢被媒體譽(yù)為“華人奧巴馬”［3］，好評如潮。2012年1月3日，美國西海岸華盛頓州的貝爾維尤市又出現(xiàn)一位華人市長李瑞麟。被該市議會推選為市長的李瑞麟任期為兩年。貝爾維尤市有人口12.23萬，李瑞麟是該市的第一位華人市長，也是該市歷史上第一位少數(shù)族裔市長［4］。

隨著美國華人踴躍參政，估計還會有更多的華人市長陸續(xù)出現(xiàn)，并誕生更大城市的華人市長。如有關(guān)民調(diào)顯示，現(xiàn)任紐約市政第三把手的華人主計長劉醇逸在有希望于2013年競選紐約市市長的主要候選人中排名第四。劉醇逸2001年當(dāng)選紐約市市議員，是該市首位華裔和亞裔市議員。2003年和2005年，他兩次獲得連任;2009年11月他成功當(dāng)選紐約市主計長，成為華人成功當(dāng)選紐約市市級公職第一人，并成為市政府的第三號人物［5］。另據(jù)紐約市競選財務(wù)委員會2012年1月17日公布的政治候選人的募款情況，劉醇逸的募款數(shù)額已多達(dá)200多萬，在諸多政治候選人的募款中，同樣排名第四［6］。紐約是僅次于加州的美國華人集中居住的主要地區(qū)，當(dāng)?shù)厝A人超過50萬，當(dāng)?shù)貋喴嵋舱既锌側(cè)丝?17.5萬的13%，超過百萬［7］。華人集聚的加州已出現(xiàn)了大城市的華人市長，紐約市再出現(xiàn)一位華人市長并非遙不可及。紐約人口有900多萬，是美國人口最多的大城市，也是美國經(jīng)濟(jì)，乃至世界經(jīng)濟(jì)的中心和金融中心，聯(lián)合國總部所在地，如果紐約出現(xiàn)一位華人市長，影響將是巨大而深遠(yuǎn)的。

二 美國市長的行政責(zé)任與約束

擔(dān)任地方行政機(jī)構(gòu)的首腦自然要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在美國，縣市政府是各州基本的行政單位，市長要承擔(dān)許多責(zé)任，并受到嚴(yán)格的監(jiān)督制衡。

美國的市級行政單位區(qū)別很大，既有人口多達(dá)數(shù)百萬的大城市，也有僅僅數(shù)千人的小城鎮(zhèn)。美國市政府的組織形式主要有三種:(1)市長制。即在大多數(shù)的大城市里，以市長為最高行政長官，市長由選舉產(chǎn)生，有權(quán)任命和罷免其他行政官員，對作為市立法機(jī)構(gòu)的市政會議擁有否決權(quán)。在一些城市，特別是中小城市，市長的權(quán)力相對較小，主要行政官員均由選舉產(chǎn)生，市長沒有任命權(quán)和罷免權(quán)，也沒有超越于市政會議的權(quán)力。(2)市政委員會制。即市的行政管理和立法機(jī)構(gòu)是一個經(jīng)選舉產(chǎn)生，由3－9名成員組成的市政委員會，實行集體領(lǐng)導(dǎo)，市長只是名義上的行政首長，沒有超過其他委員會成員的特殊權(quán)力。(3)經(jīng)理制。即通過選舉產(chǎn)生的市政委員會只負(fù)責(zé)解決一般性的政策和法規(guī)問題，具體的行政管理事務(wù)則交由一名雇傭的市政管理專家 (經(jīng)理)來負(fù)責(zé)，市經(jīng)理有權(quán)任命和罷免其他行政官員［8］。如舊金山華人市長李孟賢有任命和罷免其他行政官員等權(quán)利;奧克蘭華人市長關(guān)麗珍，作為市長主要有兩項職責(zé):通過平衡的預(yù)算案與聘請一名市政府行政主管，負(fù)責(zé)市政府各機(jī)關(guān)每日的運(yùn)作。

市政府根據(jù)州憲法的規(guī)定，由州議會通過“市特許狀”的形式而獲得法人資格。市政府權(quán)力一般包括起訴、課稅、借債、保健、安全、經(jīng)營公用事業(yè)、執(zhí)行法律等。市政府的責(zé)任主要包括平衡收支預(yù)算，維持社會治安，發(fā)展本市經(jīng)濟(jì)，推行福利計劃，以及解決本地隨時出現(xiàn)的各種重大事件。

其中維持收支平衡和財政穩(wěn)定，對地方官員來說特別重要，美國不少州、縣、市政府曾因巨額債務(wù)而宣告破產(chǎn)。如2011年11月，美國亞拉巴馬州擁有60多萬人口的杰斐遜縣政府宣布破產(chǎn)。2012年6－7月間，僅兩周內(nèi)，美國加州就先后有三個城市宣布破產(chǎn)，分別是斯多克頓市 (6月28日)、猛犸湖市 (7月3日)和圣貝納迪諾市 (7月9日)。著名影星施瓦辛格擔(dān)任加利福尼亞州州長(2003—2011年)期間，州政府財政因2008年金融危機(jī)的影響，也一度負(fù)債累累，陷入破產(chǎn)邊緣［9］。

美國有聯(lián)邦憲法和州憲法，州憲法是各州的基本法，每個州都有自己的憲法，對地方官員權(quán)力的各種監(jiān)督與制衡主要由美國各個州的州憲法所規(guī)定。在對地方官員的監(jiān)督與制衡方面，州憲法與聯(lián)邦憲法的最大差別是州憲法一般都規(guī)定了公民的創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)和罷免權(quán)。創(chuàng)制權(quán)指一定數(shù)量的選民通過簽名的方式提出立法或修改州憲法的創(chuàng)議，在提出創(chuàng)議的選民數(shù)達(dá)到法定要求后，可以提交選民共同投票表決。復(fù)決權(quán)是指除緊急法案和財政法案外，州議會制定的法案在一定時間內(nèi)暫不生效，以供選民進(jìn)一步討論和審議，在這段時間內(nèi)，如果一定數(shù)量的選民簽名申請將法案交付全體選民投票表決，全民表決的結(jié)果反對通過法案，則該法案不能再發(fā)揮效力。罷免權(quán)是指，如果選民對某一位經(jīng)選舉產(chǎn)生、但任期尚未屆滿的政府官員不滿，認(rèn)為其能力不稱職或道德水準(zhǔn)低下，立法機(jī)關(guān)可應(yīng)一定數(shù)量選民的要求專門舉行一次投票決定其命運(yùn)，如果大多數(shù)選民贊成罷免，則該官員將被免職［10］。

其中創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)主要是對地方立法的制衡，罷免權(quán)則是對行政官員施政的制衡。選民的這三權(quán)中，目前對華人市長沖擊最大的，應(yīng)是州憲法所規(guī)定的罷免權(quán)。

三 華人市長經(jīng)歷罷免運(yùn)動考驗

在法律層面上，美國地方政府與聯(lián)邦政府、州政府具有平等的地位，聯(lián)邦政府和州政府對地方政府只有監(jiān)督權(quán)而沒有直接的管轄權(quán)，各級政府之間是相互合作和協(xié)調(diào)的關(guān)系，彼此獨(dú)立。

這固然給各市政府的行政運(yùn)作提供了很大的自治空間，但與此同時，市政府也要獨(dú)立面對和解決本市幾乎所有的問題，市長不可能指望州政府或者聯(lián)邦政府會為自己的工作負(fù)責(zé)或兜底。所以，美國市長實際上是站在城市管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最前沿，必須為自己及市政團(tuán)隊的工作負(fù)全部責(zé)任，直接面對選民。雖然美國市政府的組織形式多樣，但本市若出什么問題，作為城市行政首腦的市長一般都難辭其咎。如遇到經(jīng)濟(jì)不景氣、局勢動蕩，城市市長特別是人口較多的大城市市長，往往被推到風(fēng)口浪尖，成為備受攻擊的對象，甚至面臨罷免的威脅。

美國加州奧克蘭華人女市長關(guān)麗珍就是一個非常典型的例子。關(guān)麗珍是首位任職大城市市長的華人，2010年11月10日以50.98%的得票率勝出，2011年1月開始正式出任奧克蘭市長。一開始，她贏得無數(shù)贊美，被稱為最勤奮的女市長，2011年8月還被選為“加州Top 10市長”之一。她在維持政府財政收支平衡和發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)等方面也都表現(xiàn)不錯。然而，2011年9月在美國紐約爆發(fā)的占領(lǐng)華爾街運(yùn)動在10月下旬蔓延到奧克蘭。由于處理“占領(lǐng)奧克蘭運(yùn)動”欠妥，以及城市治安持續(xù)惡化等問題①奧克蘭分別于2011年10月和2012年1月發(fā)生了兩次“占領(lǐng)奧克蘭運(yùn)動”。在2011年10月的“占領(lǐng)奧克蘭運(yùn)動”中，關(guān)麗珍市長在“占領(lǐng)奧克蘭”營地問題上，先是支持警方取締，后因警方武力對付示威者飽受批評后，她于取締次日又允許示威者重建營地，最后再度批準(zhǔn)取締營地。其出爾反爾、反復(fù)無常的立場招致各種不滿。2012年1月28日，占領(lǐng)者再度游行示威，大肆毀壞公物，甚至沖擊市政廳，破壞性更大。另外，在其他城市的治安環(huán)境有所好轉(zhuǎn)之際，原本治安不佳的奧克蘭，情況卻持續(xù)惡化。2011年上半年，奧克蘭的暴力犯罪上升了6%，財產(chǎn)犯罪也增加了10%。而同時全美的兇殺案平均減少近6%，搶劫案也減少8%。2011年全年奧克蘭全市共發(fā)生兇殺案110宗，兇殺案案發(fā)率超出了舊金山等城市1倍多。奧克蘭兇殺案高居不下，被認(rèn)為是城市領(lǐng)導(dǎo)層在打擊犯罪方面的失敗。，關(guān)麗珍市長一度成為眾矢之的，遭遇嚴(yán)重的選民信任危機(jī)。如她曾因處理“占領(lǐng)奧克蘭運(yùn)動”的搖擺立場招致各種不滿，民調(diào)中的不認(rèn)同率一度高達(dá)82%。在減少城市犯罪方面，也曾經(jīng)有高達(dá)69%的被訪選民對她只有很少信心或完全沒有信心。結(jié)果，她的民調(diào)支持率從2011年4月的57%跌至2011年10月的28%［11］。反對者批評她缺乏政治智慧，應(yīng)該下臺。2011年10月“占領(lǐng)奧克蘭”運(yùn)動期間，便有市民要求罷免關(guān)麗珍。2012年初，有兩個組織正式向市政府遞交了罷免關(guān)麗珍的請愿書，分別是非裔組織Oakland Black Caucus和“罷免關(guān)麗珍恢復(fù)奧克蘭委員會”(Committee to Recall Jean Quan and Restore Oakland)。按照州憲法規(guī)定，在提交罷免請愿書后的160天內(nèi)，如獲得所需要的19811個或10%選民的合法簽名，有關(guān)罷免案將在2012年11月選舉中交由選民投票。

當(dāng)然，提議罷免不等于一定會被罷免，因為提議罷免的組織不一定能在規(guī)定期限內(nèi)獲得足夠的簽名，即使獲得法定簽名，罷免案得以交付選民表決，也不一定能獲得多數(shù)選民支持。事實上，全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，由于經(jīng)濟(jì)衰退，民怨升騰，美國已有多名市長遭遇罷免運(yùn)動，但最終成功罷免的并不多。同樣的，華人市長關(guān)麗珍也有驚無險，罷免她的兩個運(yùn)動，最后都因籌款與簽名的不足而夭折了。但無論如何，兩個“罷免”運(yùn)動曾嚴(yán)重困擾這位華人女市長，她自己也曾坦言，2011年是“非常艱難的一年”。為了平息“罷免風(fēng)波”，贏回選民的信心，她一再表示要想方設(shè)法降低當(dāng)?shù)氐谋┝Ψ缸锫?，穩(wěn)定社會秩序，并積極發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，為奧克蘭創(chuàng)造更多的就業(yè)與福利。

四 影響華人市長行政的因素分析

影響華人市長行政的原因不少，以關(guān)麗珍市長為例，導(dǎo)致關(guān)麗珍市長遭受各種挫折的原因很多。除了金融危機(jī)爆發(fā)以來，美國經(jīng)濟(jì)與政治局勢的極度動蕩外，最主要的應(yīng)是個人的行政經(jīng)驗不足。

關(guān)麗珍畢業(yè)于加州大學(xué)伯克利分校，20世紀(jì)60年代是校園民權(quán)運(yùn)動的活躍分子。畢業(yè)后依然致力于維護(hù)少數(shù)族裔權(quán)利，1971年至1976年間，她在紐約創(chuàng)辦亞洲人平等就業(yè)會，在為華人爭取孔子大廈建設(shè)就業(yè)機(jī)會時曾遭警方逮捕;在白人駕車蠻橫滋事、華人被拘捕的“姚揚(yáng)勛事件”發(fā)生后，她參加了中華公所領(lǐng)導(dǎo)的華人萬人示威，要求市政府“給說法”;她還帶領(lǐng)病人和醫(yī)務(wù)人員反對削減醫(yī)院的經(jīng)費(fèi)等。1989年，她步入政壇，連續(xù)三屆擔(dān)任奧克蘭市教育委員，后進(jìn)入市議會，連任兩屆，也是議會中唯一的華人女議員。2010年11月大選中，她成功擊敗另一位大熱門候選人佩拉塔，當(dāng)選奧克蘭市首位女市長。在出任奧克蘭市長前不久，身為市議員的關(guān)麗珍還與示威者一起站在市政府廣場前，參與抗議白人捷運(yùn)警員槍殺非裔青年格蘭特的集會。

也就是說，關(guān)麗珍市長雖然很早就參與政治，但在出任奧克蘭市長前，主要是擔(dān)任各級代表民意的委員或議員。在美國，各級代議人士或當(dāng)選議員的職能主要是提交議案和投票，不像地方政府首腦那樣，要面對和處理本轄區(qū)的幾乎所有事務(wù)。因此，從代議到施政，從市議員到市長，是一個非常重大的角色轉(zhuǎn)換，無疑需要更多的行政歷練與積累，才能更嫻熟地應(yīng)對各種問題。

相對來說，具有20多年市政行政經(jīng)驗的舊金山市長李孟賢情況要好一些。李孟賢也是畢業(yè)于加州大學(xué)伯克利分校，畢業(yè)后曾在舊金山擔(dān)任民權(quán)律師長達(dá)10年之久。1989年他由舊金山市長阿格諾斯任命，進(jìn)入市政府道德委員會任調(diào)查員，后擔(dān)任市政府雇員關(guān)系辦公室副主任。1991年至1996年，李孟賢獲任市人權(quán)委員會主任。1996年，李孟賢擔(dān)任采購辦公室主任，2000年獲任工務(wù)局局長，2005年被任命為市政府行政官，2010年12月再次擔(dān)任這一職務(wù)，統(tǒng)管市政府19個部門。因舊金山市長紐森2011年當(dāng)選為加州副州長，2011年1月7日李孟賢被推舉為舊金山的代理市長。李孟賢擔(dān)任行政官員22年，歷任數(shù)位市長，行政經(jīng)驗相當(dāng)豐富，也正是憑著代理市長期間的突出政績，李孟賢在2011年11月8日高票當(dāng)選舊金山市長。李孟賢市長的行政經(jīng)驗明顯比關(guān)麗珍市長豐富得多。

在美國這個民主國家中，選民對政府官員的監(jiān)督與非議是司空見慣的。眾口難調(diào)，即使有相當(dāng)豐富的歷練，市長處理的大小事情稍有差池，也都有可能引起部分選民的不滿，特別是遇到類似“占領(lǐng)華爾街”這種突發(fā)事件。如2011年李孟賢當(dāng)代理市長時，處理“占領(lǐng)舊金山運(yùn)動”的方式也同樣遭致不滿。當(dāng)?shù)仉娨暸_委托專業(yè)機(jī)構(gòu)針對500位市民所作的民調(diào)顯示，有46%的受訪者對市長李孟賢處理占領(lǐng)運(yùn)動的方式表示不滿，滿意的僅占 31%［12］。

而且，即使市政工作做出了成績，也不能保證會得到大部分選民的滿意。李孟賢參選時曾承諾，當(dāng)市長后要提高舊金山的就業(yè)率。在美國還沒走出經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，要提高舊金山的就業(yè)率談何容易，但李孟賢市長卻做到了。2012年1月他正式就任舊金山市長后，在全美大部分地區(qū)持續(xù)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)衰退的同時，舊金山就業(yè)率卻呈明顯增長趨勢，特別是科技工作崗位，從2012年年初的1萬3000個，增加到2012年8月的4萬4000個，增幅高達(dá)2倍多，這與市政府積極引進(jìn)超過150個新科技公司進(jìn)駐舊金山不無關(guān)系［13］。然而，與一年前相比，李孟賢的支持率卻有所下滑。2012年8月23日至9月1日，舊金山警察協(xié)會委托民調(diào)研究公司Fairbank、Maslin、Maullin＆ Metz and Associates訪問850名選民的民調(diào)顯示，只有49%的人贊同李孟賢的工作，其中僅有9%的人給予“極好”的評分，約40%則給予“不錯”。32%的人認(rèn)為李孟賢表現(xiàn)“一般”，亦有12%覺得其工作“差勁”，7%則表示不知道。而在2011年7月他任代理市長時，民調(diào)的支持率曾高達(dá)60%以上［14］。同時，李孟賢市長推行的其他市政工作也不時招致各種批評。

結(jié)語

很顯然，近年美國華人在地方參政上取得了很大的發(fā)展，但同時也面臨著不少新的挑戰(zhàn):一是法律規(guī)定地方行政首腦必須獨(dú)當(dāng)一面，責(zé)任重大;二是一些華人市長從議員轉(zhuǎn)為官員，特別是出任大城市市長，行政經(jīng)驗還有待積累;三是在美國的民主政治生態(tài)下，地方官員隨時要接受選民的嚴(yán)格監(jiān)督。如遇到局勢動蕩，華人地方官員面對的挑戰(zhàn)則更為嚴(yán)峻。

因此，在美國當(dāng)?shù)胤秸啄X并不容易，特別是大城市的市長，就某種程度而言，當(dāng)大城市市長比當(dāng)議員或部長面臨的挑戰(zhàn)還要更嚴(yán)峻。單單像議員那樣勤奮工作、為民請命還不夠，當(dāng)選的華人市長還需要及時實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，需要積累更多的行政經(jīng)驗，需要具備相應(yīng)的膽識、魄力與政治智慧，以應(yīng)對各種隨時發(fā)生的棘手問題?？梢灶A(yù)料，隨著美國華人問鼎越來越多的大城市行政職位，華人地方行政官員也將面對越來越多的挑戰(zhàn)。

【注 釋】

［1］苑純潔:《本刊專訪胡宜蘭美庫比蒂諾市市長之路》，《華人世界》2007年第5期。

［2］萬曉宏:《試析當(dāng)代美國華人參與選舉政治的方式》，《華僑華人歷史研究》2006年第1期。

［3］劉海平:《年終人物專訪:李孟賢改寫舊金山華人歷史》，(美國)《僑報》2011年12月23日。

［4］《華人市長李瑞麟:了解美國政治 參與改變制訂規(guī)則》，http://chinese.uschinapress.com/2012－02/03/content_1254012.htm，2012年2月3日。

［5］《紐約華人參政團(tuán)結(jié)向前行》，《人民日報 (海外版)》2009年11月13日。

［6］林菁:《華人力挺劉醇逸競選紐約市長 募款額超200萬》，http://chinese.uschinapress.com/2012－01/17/content_1226872.htm，2012年1月17日。

［7］《13%人口僅獲1%撥款 紐約亞裔組織集會抗議》，http://www.chinanews.com/hr/2012/02－16/367397 4.shtml，2012年2月16日。

［8］劉杰:《當(dāng)代美國政治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第105頁。

［9］藍(lán)慶新:《美國加州政府陷入破產(chǎn)危機(jī)》，http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20090811/1067635.shtml，2009年8月11日。

［10］同 ［8］，第100－101頁。

［11］劉海平:《關(guān)麗珍的現(xiàn)實難題:選民信任危機(jī)》，http://www.chinapressusa.com/2011－10/28/content_1080 519.htm，2011年10月28日。

［12］劉海平:《舊金山占領(lǐng)行動示威游行 近半民眾不滿市長處理方式》，http://chinese.usqiaobao.com/2011－12/03/content_1151993.htm，2011年12月3日。

［13］李修語:《舊金山就業(yè)呈明顯增長趨勢 高薪崗位帶動附近不動產(chǎn)升值》，http://chinese.uschinapress.com/2012－08/24/content_ 1545869.htm，2012年 8月24日。

［14］《或因初選時新鮮勁已過 舊金山華人市長支持度下滑》，http://www.chinanews.com/hr/2012/09－12/417 8664.shtml，2012年9月12日。