趙 曄 錢繼磊

（1.遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110004；2.濟(jì)南大學(xué)，山東 250022）

一、問(wèn)題的提出

過(guò)去幾十年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸建立與不斷完善，我國(guó)對(duì)財(cái)政政策的研究也日益重視，財(cái)政政策的適時(shí)調(diào)整對(duì)我國(guó)社會(huì)各方面的影響也越來(lái)越大。從整個(gè)學(xué)界過(guò)去幾十年的研究來(lái)看，我國(guó)對(duì)財(cái)政政策的研究主要側(cè)重于對(duì)具體政策措施如何來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的應(yīng)用性研究，具體表現(xiàn)為積極財(cái)政政策、穩(wěn)健財(cái)政政策以及緊縮財(cái)政政策等。誠(chéng)然，財(cái)政政策作為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要領(lǐng)域之一，圍繞如何實(shí)現(xiàn)某一具體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)來(lái)展開是其最主要的任務(wù)和意義，然而，若我們將整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究放置于一個(gè)更為終極的目標(biāo)維度來(lái)考量，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，包括財(cái)政政策在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的目的應(yīng)該是為了維續(xù)和增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的文明進(jìn)程，亦即為了使我們生活于秩序更為良好、更為正義的社會(huì)中。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不應(yīng)是我們的終極性目標(biāo)，而僅僅是作為實(shí)現(xiàn)更高層次目標(biāo)的工具。

財(cái)政政策不僅僅與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)，其背后還有密切的倫理基礎(chǔ)。這就需要我們不能僅僅將財(cái)政政策的研究?jī)H限于對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的是否以及如何實(shí)現(xiàn)上，還應(yīng)關(guān)注其對(duì)社會(huì)正義的影響如何。對(duì)于財(cái)政政策的研究不能忽略其背后的倫理維度。然而，從目前我國(guó)既有研究文獻(xiàn)看，學(xué)界對(duì)于財(cái)政及財(cái)政政策的倫理關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不但研究視角不夠多元，研究也不夠系統(tǒng)與深入。既有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政倫理的研究主要在于：一是從實(shí)體道德角度對(duì)財(cái)政分配的形式和內(nèi)容進(jìn)行研究；①陳龍：“財(cái)政倫理道德基礎(chǔ)和價(jià)值取向”，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2010年第53 期，第42-45頁(yè)。二是從公共道德的責(zé)任性強(qiáng)調(diào)其公共性、透明性與公共參與性特征，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建公共責(zé)任型公共財(cái)政倫理體系；②胡道玖：“公共財(cái)政的道德哲學(xué)思考”，《福建論壇》（人文社科版），2008年第5 期，第59-64頁(yè)。三是從實(shí)證角度對(duì)具體財(cái)政政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估與分析；③楊寶劍，劉小兵：“道德風(fēng)險(xiǎn)模型下提高財(cái)政支出績(jī)效的建議”，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2011年第18 期，第11-12頁(yè)。四是從文化的角度對(duì)財(cái)政道德文化建設(shè)進(jìn)行寬泛的表述，缺乏系統(tǒng)理論性的論證與分析。①李超：“財(cái)政道德文化建設(shè)的所思所想”，《中國(guó)財(cái)政》，2009年第13期，第78頁(yè)。然而，盡管上述研究的研究方法與維度不盡相同，但其研究要么將財(cái)政政策的道德視為一種既定的假設(shè)，從而將其作為衡量某方面的具體財(cái)政政策實(shí)際績(jī)效的判斷尺度，要么僅僅關(guān)注于財(cái)政政策的實(shí)體性道德層面。其共同點(diǎn)在于缺乏從程序性道德層面對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行研究與分析。

本文擬從程序性正義的維度對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行系統(tǒng)而深入地倫理分析。這不僅僅是因?yàn)榧扔醒芯康牟魂P(guān)注，更是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的實(shí)體道德，即實(shí)體正義要么預(yù)設(shè)為某種永恒不變的道德標(biāo)準(zhǔn)的存在，要么因在承認(rèn)道德多元的基礎(chǔ)上難以達(dá)成共識(shí)而處于爭(zhēng)論之中。因此，程序性正義更具有可欲性。從程序正義的維度對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行倫理分析也更具有可共識(shí)性。

二、作為倫理價(jià)值的程序正義

在某種意義上講，人類的進(jìn)程除了維續(xù)、增進(jìn)各種文明外，還是一個(gè)對(duì)正義不斷進(jìn)行探索和踐行的過(guò)程。人類對(duì)文明的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)變遷過(guò)程。當(dāng)今，我們所稱的文明，不應(yīng)僅是指歷史學(xué)以及人類考古學(xué)意義上的人類脫離蒙昧狀態(tài)那種人與獸相區(qū)分的文明，更應(yīng)指涉具有現(xiàn)代人文社會(huì)科學(xué)意義上的文明，一般來(lái)講，它主要涵蓋了物質(zhì)文明、精神文明、政治文明以及生態(tài)文明等②張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2007年版，第85-86頁(yè)。。然而，人類對(duì)于正義的探索和追求的歷程也同樣久遠(yuǎn)與復(fù)雜。

當(dāng)然，其中還包含了一個(gè)更為基本的哲學(xué)命題，即善與正義的關(guān)系問(wèn)題。換言之，善等同于正義嗎？當(dāng)代著名政治哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中鮮明地提出了這個(gè)問(wèn)題并給出了自己的回答，當(dāng)然這也遭到了包括施特勞斯在內(nèi)的諸多論者的質(zhì)疑與批判。囿于本文主旨所限，筆者對(duì)此問(wèn)題不作詳述，但可以肯定的是，善與正義始終是一個(gè)不可能完全割裂的論題，是包括倫理學(xué)在內(nèi)的諸學(xué)科的重要命題。

（一）作為永恒追求價(jià)值且多元的正義

在某種意義上講，人類與動(dòng)物的重要區(qū)別之一就是對(duì)正義的探索與踐行。古希臘一位戲劇家索?？死账褂幸徊恐谋瘎　栋蔡岣昴蟆?，其中有一幕著名的戲可謂較早地反映了西方人們對(duì)何為正義的感性思考。③當(dāng)時(shí)的克里奧國(guó)王禁止人們?yōu)榘蔡岣昴男值芷掷啄峥伺e行葬禮，因?yàn)樗斑`反了國(guó)家的法律。安提戈涅卻冒著死亡的危險(xiǎn)，勇敢地向此種法令提出了挑戰(zhàn)，按照希臘宗教儀式安葬了其兄弟。她辯論道，她所違反的只是克里奧的法律，而不是不成文的法律：它們既不屬于今天也不屬于昨天，永恒地存在著，我不怕激怒任何人，為了捍衛(wèi)它們。轉(zhuǎn)引自[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第4-5頁(yè)。那一時(shí)期的先哲們則對(duì)正義諸問(wèn)題展開了激烈的辯論，這一點(diǎn)從柏拉圖的《理想國(guó)》一書中得到充分體現(xiàn)。之后的亞里士多德則更尊重現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的實(shí)際情況，更注重人和制度的缺陷，在總結(jié)前人的基礎(chǔ)上對(duì)正義本身以及如何實(shí)現(xiàn)正義進(jìn)行了系統(tǒng)的思考與探索。其突出的貢獻(xiàn)在于，將正義進(jìn)行了界分，分為分配正義與矯正正義，以及如何通過(guò)制度的設(shè)置實(shí)現(xiàn)并維護(hù)正義。此外，還初步對(duì)制度本身提出了程序性要求，提出“以正當(dāng)方式制定的法律應(yīng)當(dāng)具有終極性的最高權(quán)威”。④[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，第頁(yè)，轉(zhuǎn)引自上第12頁(yè)。之后斯多葛學(xué)派以及伊壁鳩魯學(xué)派，古羅馬西塞羅的自然法思想，經(jīng)由中世紀(jì)的基督教思想，直到近代以來(lái)的古典自然法學(xué)派、歷史法學(xué)派、哲理法學(xué)派、功利主義與實(shí)證分析法學(xué)派，乃至現(xiàn)代以來(lái)的新自然法學(xué)派、新實(shí)證分析法學(xué)派、社會(huì)法學(xué)派等等，這些論辯在法哲學(xué)與政治哲學(xué)上表現(xiàn)世俗與宗教、自然法與實(shí)證法間的分野與博弈，其實(shí)質(zhì)都是對(duì)正義的不同解讀以及如何達(dá)致的不同方案而已。

如果從中華民族的文明進(jìn)程看，我們亦可得出此種結(jié)論。一如我們所知，中國(guó)幾千年傳統(tǒng)社會(huì)的思想、傳統(tǒng)與春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的那場(chǎng)持續(xù)幾百年的諸子百家之爭(zhēng)鳴密不可分。從某種意義上講，儒家所主張的“克己復(fù)禮”等思想，其實(shí)質(zhì)不過(guò)是認(rèn)為自西周以來(lái)的那種建立在以血緣關(guān)系為紐帶的宗法等級(jí)制度之上的君臣之間、父子之間、夫妻之間的結(jié)構(gòu)安排就是正義且可欲的。而道家則試圖恢復(fù)到堯舜禹時(shí)代的那種小國(guó)寡民時(shí)代，贊揚(yáng)女性的陰柔之美，崇尚君王的“無(wú)為而治”理念，追求一種“道法自然”的終極價(jià)值，這其實(shí)也可以看作是與儒家不同的一種正義觀。而法家則可以看作是一種現(xiàn)實(shí)主義的思維，類似于西方的馬基亞維利，將善與正義拋開，可以不擇手段，通過(guò)“權(quán)”、“術(shù)”、“勢(shì)”等進(jìn)行統(tǒng)治，只要是能實(shí)現(xiàn)君王的目標(biāo)。這是對(duì)那個(gè)時(shí)代以前傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的顛覆性挑戰(zhàn)。在筆者看來(lái)，此種觀念背后其實(shí)是對(duì)君王統(tǒng)治的正義無(wú)涉論的前設(shè)。至于自西漢武帝以來(lái)的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”以降，中國(guó)傳統(tǒng)正義觀并沒(méi)有逃脫出那種血親宗法等級(jí)觀，只不過(guò)用特有的官僚體制與法律體系維續(xù)這種秩序安排而已，直到19 世紀(jì)末才受到來(lái)自外部的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

由上簡(jiǎn)述，我們可以看出，人類發(fā)展史可以說(shuō)是探索、踐行、增進(jìn)正義的發(fā)展史，盡管不同特定時(shí)空的民族對(duì)其的理解和踐行的方案各有差異。從柏拉圖的正義是“每個(gè)人作為一個(gè)人干他自己份內(nèi)的事而不干涉別人份內(nèi)的事”。①[古希臘]柏拉圖：《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第154頁(yè)。到現(xiàn)代凱爾森的相對(duì)正義論，佩雷爾曼的形式正義論，羅爾斯的社會(huì)正義論以及諾奇克的資格正義論等，都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。②張文顯：《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，法律出版社1996年版，第574-601頁(yè)。不過(guò)，擺在我們面前的問(wèn)題是，時(shí)至今日，我們依然為這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行著不懈的探索與努力地踐行著，且對(duì)其的理解更為復(fù)雜，因此有論者道“正義有著一張普羅透斯似的臉，變幻無(wú)常、隨時(shí)可呈不同形狀并具有極不相同的面貌”。③[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第261頁(yè)。簡(jiǎn)言之，正義是人類永恒的價(jià)值追求。在現(xiàn)代社會(huì)，正義還具有一種多元性特征。具體言之，在當(dāng)代社會(huì)，人們對(duì)何為正義以及正義的判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)具有唯一且永恒不變的答案，而是具有多元性特征。這種不同的正義觀之間具有平等對(duì)話的地位與資格。

（二）作為可見正義的程序正義

現(xiàn)代社會(huì)的重要特征之一就是承認(rèn)并保障不同思想的平等存在。這主要源自于對(duì)言論自由、思想自由的認(rèn)可與保障。因?yàn)?，一個(gè)或一些人在表達(dá)、倡導(dǎo)自己思想觀點(diǎn)的同時(shí)也必須清醒的認(rèn)識(shí)到任何他人也享有與其同等的權(quán)利。如果一種思想觀點(diǎn)想被更多的人認(rèn)同，只有與其他思想觀點(diǎn)在平等的地位與機(jī)會(huì)下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性辯論，讓他人在自愿的基礎(chǔ)上作出自己的選擇。對(duì)于正義的不同理解與闡述自然也不例外。既然人們難以就實(shí)質(zhì)性正義得出唯一且永恒不變的解答，那么若有人要說(shuō)某種正義觀是唯一且永恒的真理，則帶來(lái)的后果要么是因話語(yǔ)權(quán)的壟斷而導(dǎo)致的民眾的普遍無(wú)知或因攝于外在的威權(quán)雖不贊同卻普遍違心地說(shuō)謊。而且，從人類的文明進(jìn)程史看，意見自由和發(fā)表意見自由對(duì)于人類精神福祉至關(guān)必要，著名自由論大師約翰·密爾對(duì)此進(jìn)行了精辟的分析與總結(jié)。④[英]約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，商務(wù)印書館，1959年版，第61-62頁(yè)。囿于本文篇幅及主旨所限，筆者對(duì)于人們是否能夠?qū)δ欠N唯一且永恒不變的正義觀達(dá)致共識(shí)這一復(fù)雜問(wèn)題不想進(jìn)行詳盡闡述，或許提出這樣的一個(gè)問(wèn)題本身就是個(gè)問(wèn)題，但我們可以思考的是，如何能確保這些多元的正義觀得到充分的表達(dá)與交流。正是基于此，有論者提出了“證偽”論、“否定性正義”觀、“重疊共識(shí)”以及“協(xié)商民主”、“程序自然法”等理念。⑤“證偽”論是著名科技哲學(xué)家卡爾·波普爾提出的核心概念，“否定性正義”是馮·費(fèi)里德里?！す颂岢龅闹匾砟睿爸丿B共識(shí)”是著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯提出的核心概念，“協(xié)商民主”則是德國(guó)當(dāng)代著名政治哲學(xué)家哈貝馬斯提出的核心概念，“程序自然法”則是美國(guó)法理學(xué)家郎·富勒對(duì)自然法學(xué)派的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。其共同特征是從對(duì)過(guò)去實(shí)質(zhì)正義的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Τ绦蛐哉x，即達(dá)致正義的前置性正義的關(guān)注。盡管這些概念來(lái)自于不同的領(lǐng)域，但其共同之處在于，已經(jīng)從對(duì)自古希臘以來(lái)的本質(zhì)主義式的至善的討論轉(zhuǎn)向了對(duì)討論問(wèn)題本身的基礎(chǔ)性的前置性程序如何設(shè)置是正義上來(lái)，亦即對(duì)程序正義的強(qiáng)調(diào)。

程序正義是法學(xué)界并不陌生的概念，亦稱正當(dāng)法律程序，是西方國(guó)家一條重要的法治原則。它對(duì)西方法律發(fā)展和法治構(gòu)建發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。程序正義根植于古老的自然法思想，其觀念和理論體系都起源于英美法系。在英國(guó)，正當(dāng)法律程序源于自然法理論中的自然正義（natural justice）的觀念。自然正義被認(rèn)為是一系列不證自明（selfevident）的原則，是普遍的、習(xí)俗正義的約束力源于權(quán)威的命令。⑥王珺：“論仲裁中的正當(dāng)法律程序-兼論我國(guó)《仲裁法》的完善”，《理論月刊》，2008年第4 期，第92-93頁(yè)。而其思想則可追溯到亞里士多德時(shí)期。亞里士多德第一次提出“以正當(dāng)方式制定的法律應(yīng)當(dāng)具有終極性的最高權(quán)威。”，①同上⑥。強(qiáng)調(diào)法律調(diào)整手段的正當(dāng)性。而程序正義的規(guī)范表達(dá)最早見于英國(guó)1215年的《自由大憲章》第39 條規(guī)定。第一次明確使用“正當(dāng)法律程序”概念的法律文件是1354年英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《倫敦維斯敏斯特自由令》。其第三章第二十八條規(guī)定：“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)或身份的擁有者一律不得剝奪其生存之權(quán)利”。②徐亞文：《程序正義論》，山東人民出版社，2004年版。此后，正當(dāng)法律程序原則被反復(fù)體現(xiàn)，成為程序正義思想的最肥沃土壤。后來(lái)，正當(dāng)法律程序思想傳入美國(guó)，并為程序公平的觀念所闡釋。這集中體現(xiàn)在美國(guó)憲法的正當(dāng)法律程序條款及其修正案第5 條、第14 條中。

一般認(rèn)為，自然正義主要包括兩個(gè)基本原則：“任何人不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”和“當(dāng)事人有陳述和被傾聽的權(quán)利”獲得了普遍的認(rèn)同。前者致力于如何避免裁判者的偏見，即以法官和仲裁者必須避免個(gè)人偏見為核心內(nèi)容；后者則旨在保證當(dāng)事人平等的被對(duì)待，亦即裁判者應(yīng)當(dāng)公平與不偏袒的去對(duì)待雙方當(dāng)事人。此二原則綜合起來(lái)便是保障以“看得見的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)正義”?？梢?，此處正當(dāng)法律程序的內(nèi)涵可被概括為實(shí)現(xiàn)法的正義或其他價(jià)值而必需的法律程序，具體包括憲政程序、行政程序和司法程序。

當(dāng)然，本文所說(shuō)的程序正義不僅僅是指狹義上的法律實(shí)施意義上的那種工具性概念，而還有甚至主要是下面豐富的內(nèi)涵：一是對(duì)于學(xué)界及研究者而言，對(duì)程序正義的探索與踐行應(yīng)該成為其共同體自覺遵循的“范式”③“范式”概念最早由美國(guó)著名科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩提出，主要指包括規(guī)律、理論、標(biāo)準(zhǔn)、方法等在內(nèi)的一整套信念，是某一學(xué)科領(lǐng)域的世界觀，它決定某一時(shí)期的科學(xué)家觀察世界、研究世界的方式。在我國(guó)張文顯先生較早地引入了這一個(gè)概念并用來(lái)研究法學(xué)問(wèn)題。其后又被黃宗智、朱蘇力、鄧正來(lái)等眾學(xué)者在多重意義上使用。此處筆者還是在張文顯意義上來(lái)使用這一概念的。參見張文顯：《法哲范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第369-371頁(yè)。，成為其思考和解決諸多問(wèn)題的一種理念與思維方式；二是對(duì)普通民眾及日常生活而言，對(duì)程序正義的追求與踐行應(yīng)該成為現(xiàn)代社會(huì)的每個(gè)人的生活方式、行為習(xí)慣與辦事原則，一如我們每天呼吸的空氣與所食的面包一樣。

三、財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)程序正義的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)程序正義的財(cái)政政策是社會(huì)穩(wěn)定的重要保證

財(cái)政是政府或者以國(guó)家名義進(jìn)行的收支活動(dòng)。國(guó)家機(jī)構(gòu)依靠財(cái)政來(lái)籌集資金以便履行其職責(zé)，它是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要概念之一，通常是指國(guó)家根據(jù)一定時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的任務(wù)而規(guī)定的財(cái)政工作的指導(dǎo)原則，通過(guò)財(cái)政支出與稅收政策來(lái)調(diào)節(jié)總需求。政府籌集資金的正義性以及財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程中財(cái)政資金使用的正義性都至關(guān)重要，如果處理不當(dāng)輕者會(huì)影響政府在人民心目中的形象，增加政府的課征成本并降低政府的管理和行政效率，重者甚至?xí)?dǎo)致人民的不滿和對(duì)抗甚至反抗，從而影響社會(huì)的穩(wěn)定性。實(shí)現(xiàn)了程序正義的財(cái)政政策才能使得財(cái)政課征的負(fù)擔(dān)公平的加于全體社會(huì)成員，使財(cái)政支出公平地照顧到全體社會(huì)成員的利益，這樣才是保證社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策的程序正義突顯當(dāng)前現(xiàn)實(shí)

建國(guó)后我國(guó)形成了以“剪刀差”等方式剝削農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)的路徑，這種路徑至今并未得到根本性的改變，而“縮小城鄉(xiāng)差距”目標(biāo)的提出已經(jīng)有十多年的時(shí)間，但從目前的情況來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平和居民生活水平差距卻呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。在這種狀況下我國(guó)的財(cái)政政策應(yīng)該適時(shí)改變效率優(yōu)先、兼顧公平的指導(dǎo)方針。財(cái)政政策在改革發(fā)展初期的重點(diǎn)是引導(dǎo)一部分人先富起來(lái)，但是在調(diào)節(jié)收入差距和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展已成為主要矛盾的情況下，財(cái)政政策的重點(diǎn)應(yīng)該調(diào)整到正義上來(lái)。但從我國(guó)實(shí)際情況看，財(cái)政正義的觀念還沒(méi)有得到確立。因此如何與以效率為中心的財(cái)政政策理念相區(qū)別，將正義這根本價(jià)值置于財(cái)政政策的核心就尤為重要了。

（三）實(shí)現(xiàn)程序正義有助于避免學(xué)科誤區(qū)最終達(dá)致社會(huì)正義

政策“規(guī)定一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，一般是關(guān)于社會(huì)的某些經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)問(wèn)題的改善”。④[美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書出版社1998年版，第41頁(yè)。政策具有層次性和多元性，從不同的角度有多種分類，如約束內(nèi)部成員的政策與公共政策、政黨政策與國(guó)家政策、基本政策與一般政策等。隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，公共政策所調(diào)整的范圍與適用的程序逐漸受到法律的規(guī)制，所發(fā)揮的作用也逐漸相對(duì)減弱。嚴(yán)格地從理論上講，政策在很多領(lǐng)域如司法過(guò)程中已經(jīng)不具有天然合理性了。作為補(bǔ)充性法源的政策必須且僅限于公共政策。①陳金釗：《法理學(xué)》，山東大學(xué)出版社2008年版，第407-408頁(yè)?？梢?，與法律相比，政策最大的特點(diǎn)之一就是其靈活性，這類似于司法中的較大自由裁量權(quán)特征。②學(xué)界對(duì)社會(huì)主義國(guó)家黨的政策與國(guó)家法律進(jìn)行比較得出了黨的政策的四個(gè)特征，其中之一就是政策的較大靈活性。參見張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社1999年版，第382頁(yè)。也正是這一特點(diǎn)，決定了其另一個(gè)特點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的高效性。但這其中也可能存在著高風(fēng)險(xiǎn)性與易偏離正義性等負(fù)面特性。財(cái)政政策除了具有經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)性特點(diǎn)外，也同樣具有一般公共政策的特點(diǎn)。但因財(cái)政政策主要在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)使用，導(dǎo)致的結(jié)果是人們往往有意或無(wú)意地把對(duì)財(cái)政政策的討論與實(shí)踐僅限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，通常僅限于由具有經(jīng)濟(jì)學(xué)思維的經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)權(quán)的專門人士居于壟斷地位。這樣就無(wú)意間忽略了它本身所具有的可能出現(xiàn)的負(fù)面性特征。因此，在財(cái)政政策的選擇、踐行以及效應(yīng)評(píng)估等方面應(yīng)當(dāng)遵循程序正義，以通過(guò)最大限度地降低或避免其可能的負(fù)面效應(yīng)從而達(dá)致社會(huì)正義。

四、財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)程序正義的途徑

（一）財(cái)政政策的選擇需要遵循程序正義

針對(duì)某一具體目標(biāo)選擇何種財(cái)政政策通常是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的專利，這是由于經(jīng)濟(jì)學(xué)越來(lái)越專業(yè)化、數(shù)量化等趨勢(shì)導(dǎo)致的結(jié)果。也正是如此，人們往往將經(jīng)濟(jì)學(xué)的這種專業(yè)化、數(shù)量化視為越來(lái)越科學(xué)。而近來(lái)人們又不斷地將這種科學(xué)與正確和真理相聯(lián)系，甚至有意無(wú)意地將其與真理相等同。然而，我們卻忘記了科學(xué)與真理不可能也不應(yīng)當(dāng)相等同，因?yàn)榘ń?jīng)濟(jì)學(xué)在內(nèi)的社會(huì)科學(xué)所解決的問(wèn)題不可能與價(jià)值判斷相割裂，而價(jià)值判斷的重要特征之一就是其結(jié)論不具有永恒性與唯一性。有論者對(duì)這種唯科學(xué)主義思維歸結(jié)為“建構(gòu)論唯理主義”并對(duì)其進(jìn)行了發(fā)人深省的質(zhì)疑與精辟的反思與批判。③[英]馮·弗里德里?！す耍骸斗?、立法與自由》（第一卷），鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書出版社2000年版，第1-15頁(yè)。如果我們承認(rèn)人類理性的無(wú)知及理性所不及領(lǐng)域的存在，那么科學(xué)與真理就是兩碼事，經(jīng)濟(jì)學(xué)自然也不意味真理。財(cái)政政策背后所追尋的那個(gè)目標(biāo)也就不具有唯一性而存在可能的多個(gè)選擇。然而，如何確立更為適妥的目標(biāo)以及如何選取合適的財(cái)政政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，都需要理性而審慎的抉擇。而實(shí)現(xiàn)這種抉擇的過(guò)程就需要遵循程序正義。通過(guò)對(duì)選擇主體、抉擇時(shí)空以及話語(yǔ)權(quán)的安排來(lái)盡量在不減少他人權(quán)益的前提下維續(xù)、增進(jìn)更多數(shù)人的正義，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。④帕累托最優(yōu)，也稱為帕累托效率，是博弈論中的重要概念，是指資源分配的一種狀態(tài)，在不使任何人境況變壞的情況下，不可能再使某些人的處境變好。帕累托最優(yōu)被稱為公平與效率的“理想王國(guó)”。

第一，財(cái)政政策的主體選擇需要遵循程序正義。政策主體指的是政策制定者和執(zhí)行者。一般認(rèn)為，財(cái)政政策的主體只能是各級(jí)政府，尤其是中央政府。在一些財(cái)政政策研究和執(zhí)行文獻(xiàn)中，我們往往重視政策目標(biāo)與政策工具，而忽視政策主體的行為與偏好，以及政策主體即政府的無(wú)知性與理性不及性，還易因公權(quán)力本身屬性所導(dǎo)致的極易出現(xiàn)的尋租現(xiàn)象。在筆者看來(lái)，這種結(jié)果是由于我們通常將政策制定主體與抉擇主體混為一談而導(dǎo)致的。嚴(yán)格意義上講，政策制定主體與抉擇主體是有很大不同的。盡管政府是財(cái)政政策的制定主體，但并非意味著它就當(dāng)然是財(cái)政政策的抉擇主體。抉擇主體應(yīng)該是通過(guò)制度程序合理選出來(lái)的民眾或組織組成，這里面不僅應(yīng)有此領(lǐng)域的專家，更應(yīng)有因此政策的出臺(tái)可能導(dǎo)致權(quán)益一方受損的人士、組織或單位參與。各方的參與人最好通過(guò)某種中立的程序隨機(jī)產(chǎn)生。而政府最多只是其中的一個(gè)參與者而已，或僅是將各方代表的建議或意見經(jīng)過(guò)博弈權(quán)衡后的政策總結(jié)者，而不應(yīng)輕易代表某一方。這種理念類似于那種“無(wú)代表不納稅”原則。這樣制定出來(lái)的財(cái)政政策能最大限度地權(quán)衡各方的權(quán)益，也使制定出的政策更具有可操作性從而更具有權(quán)威性。

第二，財(cái)政政策的決策過(guò)程需要遵循程序正義。一如我們所知，財(cái)政政策的制定和執(zhí)行，需要有金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策等其他經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)配合。在其中如何進(jìn)行選擇及組合，都會(huì)涉及到不同方權(quán)益的調(diào)整。如果說(shuō)財(cái)政政策的決策主體的選擇是遵循程序正義前提，那么財(cái)政政策決策過(guò)程則是是否遵循程序正義的關(guān)鍵。也就是說(shuō)，財(cái)政政策決策過(guò)程所遵循的程序正義是指決策主體的各參與方應(yīng)具有平等的地位、平等的話語(yǔ)權(quán)，決策過(guò)程需要透明與及時(shí)公開，以及這些原則受到侵害時(shí)而設(shè)置的救濟(jì)機(jī)制。如果說(shuō)前幾項(xiàng)是確保財(cái)政政策決策過(guò)程的公正性的實(shí)體性原則的話，那么最后一項(xiàng)則是確保前幾項(xiàng)得以實(shí)施的最后一道防線。

當(dāng)然，有論者會(huì)說(shuō)，這種程序的設(shè)置與遵循可能會(huì)抵消至少消弱政策所具有的靈活性。但是，靈活性不應(yīng)是我們追求的最終目的，而且如果財(cái)政政策選擇不當(dāng)不但解決不了或即使解決了既有的問(wèn)題，新的甚至更嚴(yán)重的問(wèn)題也會(huì)接踵而來(lái)。這樣的后果，其高效性不但大大折扣，而且其負(fù)面的風(fēng)險(xiǎn)性也會(huì)暴露。更為要害的是，這樣可能會(huì)導(dǎo)致一些人的既有權(quán)益受損或可期待的權(quán)益落空，從而喪失了政策的正義性與權(quán)威性。

（二）財(cái)政政策的踐行需要遵循程序正義

一般而言，在單一制政體的國(guó)家里，財(cái)政政策的決策主體主要是中央政府及其職能部門，而執(zhí)行主體則主要是各級(jí)地方政府及其職能部門。當(dāng)然，這種分類也不盡然，因?yàn)榛蚋鶕?jù)法律的授權(quán)或基于政策本身的特點(diǎn)也可由地方政府來(lái)決策。如果說(shuō)財(cái)政政策的決策主體的選擇以及財(cái)政政策選擇過(guò)程是否遵循程序正義是前提的話，踐行財(cái)政政策的過(guò)程是否遵循程序正義則更具關(guān)鍵性，也更具復(fù)雜性和艱巨性。

財(cái)政政策的踐行主體，主要表現(xiàn)為政府的執(zhí)行。如何保證執(zhí)行過(guò)程中做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位（即“三位一體”）是保證財(cái)政政策的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。所謂不越位，主要強(qiáng)調(diào)的是政策執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在國(guó)家相應(yīng)的法律授權(quán)下，嚴(yán)格按照行政程序與財(cái)政政策的要求依法執(zhí)行，不能超越自己的職權(quán)以行政代替法律，超越相應(yīng)法律授予的職權(quán)執(zhí)行，即不能超越法律法規(guī)的規(guī)定濫用自己的職權(quán)。財(cái)政政策的執(zhí)行不僅要講究結(jié)果的合法性，還要強(qiáng)調(diào)方法、方式及手段的合法性，尤其在構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的今天，這一點(diǎn)更為重要。所謂不缺位則是指財(cái)政政策的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定積極地去履行自己的職責(zé)，解決的是執(zhí)行主體的不作為問(wèn)題。所謂不錯(cuò)位，則是指財(cái)政政策的執(zhí)行主體不能把應(yīng)該由法律法規(guī)授予其他執(zhí)行主體的權(quán)限故意或過(guò)失錯(cuò)當(dāng)成自己權(quán)限內(nèi)事情并進(jìn)行實(shí)施。即便是這種執(zhí)行達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)也是一種違法行為，應(yīng)當(dāng)緊止。

上述“三位一體”可以概括為一位，即到位。對(duì)行政權(quán)責(zé)進(jìn)行如此嚴(yán)格的要求之理論依據(jù)源自現(xiàn)代社會(huì)的“權(quán)利推定”以及“法不禁止即自由”之理念。這種理念的另一面則是依法行政、責(zé)任行政以及無(wú)授權(quán)無(wú)行政等原則。這一點(diǎn)反映在我國(guó)的執(zhí)政理念上，就是我們不僅要以人為本，還要公平地以人為本。那么如何能夠做到到位這一點(diǎn)呢？一般而言，主要靠的是行政系統(tǒng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督與催促，司法系統(tǒng)的外部保障則主要表現(xiàn)為一種事后的且較為嚴(yán)重的針對(duì)個(gè)別人的制約。筆者認(rèn)為，如何做到整個(gè)過(guò)程中對(duì)財(cái)政執(zhí)行主體的日常行為進(jìn)行有效監(jiān)督制約則是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行三位一體的關(guān)鍵所在。做到這一點(diǎn)就需要財(cái)政政策執(zhí)行中涉及權(quán)益的當(dāng)事人的監(jiān)督與批評(píng)。也就是說(shuō)，要給與并保障在財(cái)政政策執(zhí)行過(guò)程中權(quán)益關(guān)涉方以說(shuō)話的權(quán)利，使其權(quán)益因財(cái)政政策執(zhí)行主體的不到位而造成的損害有表達(dá)的機(jī)會(huì)并依法得到及時(shí)而公正的救濟(jì)。這樣不僅能夠保證財(cái)政政策按照預(yù)定方案得到貫徹執(zhí)行，還能夠盡量避免在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)個(gè)體權(quán)益的不當(dāng)?shù)那趾?，也能盡量減少在財(cái)政政策執(zhí)行中容易出現(xiàn)的權(quán)力尋租現(xiàn)象。這也就盡量減少了公共政策本身所具有的缺陷和因此帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)了公開透明的可見正義。

（三）財(cái)政政策效應(yīng)評(píng)估需要遵循程序正義

與其他公共政策一樣，財(cái)政政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)性。財(cái)政政策選擇并實(shí)施一定時(shí)間后，需要對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行效應(yīng)評(píng)估，以檢驗(yàn)是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)也為是否需要調(diào)整提供前提并積累經(jīng)驗(yàn)。因此，如何做到客觀有效地效應(yīng)評(píng)估是一項(xiàng)十分重要的工作。當(dāng)前，對(duì)于財(cái)政政策效應(yīng)的評(píng)估通常都是由政府自身，或者由政府委托給研究機(jī)構(gòu)來(lái)完成。但不論是政府自身還是由其委托的研究機(jī)構(gòu)，都很難擺脫自身的利益考量而給出客觀真實(shí)的評(píng)估結(jié)果。這是因?yàn)檎m然從理論上講應(yīng)當(dāng)以為社會(huì)和民眾提供服務(wù)為最終宗旨，但不可否認(rèn)的是其自身與整個(gè)社會(huì)的利益并非總是或完全的一致的。而且，政府未必總是比社會(huì)民眾更理性。由此，西方人有學(xué)者稱政府為“必要的惡”，提倡“看不見的手”的功效。

如何做到使財(cái)政政策效應(yīng)能夠客觀真實(shí)的評(píng)估呢？筆者認(rèn)為，要想如此，首先是須有一個(gè)能夠與被評(píng)估對(duì)象相對(duì)獨(dú)立的地位。只有具有獨(dú)立的地位才可能保證中立的態(tài)度。具體而言，做出評(píng)估的一方必須能保證有獨(dú)立做出評(píng)估的地位和資格，包括人事及財(cái)事等方面。而且還必須保證評(píng)估方依據(jù)事實(shí)做出的對(duì)被評(píng)估方不利或與其預(yù)先設(shè)想不一致的結(jié)果而不受追究責(zé)任的權(quán)利?？梢酝ㄟ^(guò)立法的方式，由不隸屬于財(cái)政政策執(zhí)行主體的專門機(jī)構(gòu)或社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行召集、組織調(diào)查、分析，在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上給出評(píng)估結(jié)果。而此項(xiàng)所需的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于財(cái)政政策的執(zhí)行主體而單獨(dú)設(shè)立。具體的參與對(duì)象應(yīng)該包括財(cái)政政策執(zhí)行主體、財(cái)政專家、社會(huì)公眾以及財(cái)政政策實(shí)施中的直接權(quán)益關(guān)涉方等幾部分的代表。其中財(cái)政政策執(zhí)行主體最多只是其中幾部分之一，之所以讓其參與主要是為了了解財(cái)政政策執(zhí)行過(guò)程等具體信息；財(cái)政專家則對(duì)財(cái)政政策方面的理論與制度設(shè)計(jì)方面等給出必要的理論闡述；社會(huì)公眾代表則主要是傾聽一下普通民眾對(duì)財(cái)政政策的變化的切身體驗(yàn)；直接權(quán)益關(guān)涉方可能對(duì)財(cái)政政策體驗(yàn)的更為深切和直接，尤其是利益受損方，他們的感受與看法更值得關(guān)注。對(duì)于財(cái)政政策執(zhí)行主體的選擇最好具有一定代表性，如考慮到各級(jí)地方政府等；財(cái)政專家則需要考慮到學(xué)派的多元性，而不能僅僅找與預(yù)定結(jié)論觀點(diǎn)一致的學(xué)者；社會(huì)公眾以及權(quán)益關(guān)涉方的組成則盡量做到隨機(jī)抽取。當(dāng)然具體到某一時(shí)期財(cái)政政策，根據(jù)其具體情況，參與評(píng)估的各方可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

此外，評(píng)估的過(guò)程應(yīng)該是公正透明的，允許少數(shù)意見者發(fā)表其觀點(diǎn)的權(quán)利，并把每一種觀點(diǎn)進(jìn)行登記，以便他人以后查閱。這樣才能更為全面地對(duì)財(cái)政政策的實(shí)際效應(yīng)做出盡可能客觀的評(píng)估，并能經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。若發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題則可以進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。

五、結(jié)語(yǔ)

與既有研究不同，本文不是從財(cái)政政策內(nèi)部視角進(jìn)行研究而是從財(cái)政政策的外部視角，結(jié)合法哲學(xué)的思維方式而切入的；本文也不是對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行實(shí)體性思考，而是對(duì)財(cái)政政策從形成到執(zhí)行再到評(píng)估整個(gè)過(guò)程的程序進(jìn)行思考，以實(shí)現(xiàn)程序正義；本文還不是對(duì)既有財(cái)政政策進(jìn)行研究，更多是一種應(yīng)然性的探討。正是如此，決定了本文的研究?jī)H是一種嘗試性的，具有諸多模糊和有待解決的問(wèn)題。