課題組

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、國(guó)外地方稅收制度一般分析

（一）地方稅收制度是分稅制財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)

分稅制財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政管理模式，是指將國(guó)家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，從而確定中央財(cái)政和地方財(cái)政收入范圍的一種財(cái)政管理體制，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，通過(guò)稅種的劃分形成中央與地方各自的收入體系。

地方稅收制度是分稅制財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)，是地方稅收的制度化、法律化，是地方政府為取得地方財(cái)政收入依法制定的調(diào)整地方政府與納稅人在征納稅方面權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范總稱(chēng)。從法律角度考察地方稅收制度，地方稅收制度可以分為地方稅收組織法、實(shí)體法、程序法三個(gè)部分。

世界各國(guó)均把稅收法律主義原則作為地方稅收制度確立的基本原則，以建立完善規(guī)范的地方稅收法律體系。根據(jù)國(guó)情設(shè)置地方稅收管理機(jī)構(gòu)，稅務(wù)機(jī)關(guān)人事制度完善，內(nèi)控制度嚴(yán)密。同時(shí)，構(gòu)筑稅收信用體系，引導(dǎo)納稅人誠(chéng)信納稅，發(fā)展稅收信息化，強(qiáng)化重點(diǎn)稅源管理，注重稅收成本也是它們的共同做法。保證地方稅收入的合理規(guī)模，注重地方稅制結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)范與地方稅主體稅種選擇更是構(gòu)建科學(xué)的地方稅制的基礎(chǔ)。

（二）國(guó)家行政體制影響國(guó)外地方稅收制度的形成

國(guó)外地方稅收制度的形成與分稅制的出現(xiàn)息息相關(guān)，分稅制最早出現(xiàn)在19 世紀(jì)中葉的一些歐洲國(guó)家，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的分稅制經(jīng)過(guò)了一二百年的歷史，已發(fā)展成為一種比較完善、成熟的制度，如美國(guó)、日本、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)都比較成功地實(shí)行了分稅制。從表象上看，地方稅收制度與分稅制體制相伴相生。從實(shí)質(zhì)上看，稅權(quán)決定地方稅收制度存在的基本狀態(tài)。由于各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制差別很大，各國(guó)中央和地方政府間的稅權(quán)劃分也各不相同，國(guó)家行政體制在很大程度上影響中央和地方政府的稅權(quán)分配，進(jìn)而影響地方稅收制度的形成。

地方稅收立法權(quán)是相對(duì)于中央稅收立法權(quán)而言的，指地方政府是否能夠通過(guò)其權(quán)力機(jī)關(guān)立法征稅，并以法律形式確立具體稅制的權(quán)力，是采取分稅制國(guó)家所必須解決的問(wèn)題。對(duì)于是否承認(rèn)地方政府的稅收立法權(quán)，目前實(shí)行分稅制的國(guó)家中，主要有三種模式：一是賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán)，如美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家；二是地方政府不享有地方稅的稅收立法權(quán)而統(tǒng)一歸中央政府掌握，如韓國(guó)；三是一定程度上、一定范圍內(nèi)賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán)，如日本。

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，各州政府都有立法權(quán)。美國(guó)自1893年的馬伯里訴麥迪遜案以后，就確立了違憲審查制度，遵循“不違憲就合法”的法律原則。在地方稅收立法方面，聯(lián)邦政府賦予地方政府地方稅稅收立法權(quán)，只要地方的稅收立法不違反憲法，該法就在該地方發(fā)生法律效力，以此來(lái)協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。

在日本，通過(guò)國(guó)會(huì)頒布的《地方自治法》和《地方稅法》，日本政府在一定程度上賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán)。具體做法是，在兩部法律中，規(guī)定地方政府在稅法規(guī)定的稅收體系中有權(quán)開(kāi)征新的稅種，且對(duì)于每一具體的稅種，只規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)稅率即各地方政府都比較傾向的稅率，而實(shí)際課征稅率則由地方政府在一定幅度內(nèi)自由確定，即以法律形式確定地方政府稅收立法的權(quán)限、范圍，地方性稅收法規(guī)不得與之相抵觸，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)。

（三）聯(lián)邦制國(guó)家的地方稅收制度

在聯(lián)邦制國(guó)家，各級(jí)政府都有獨(dú)立的立法權(quán)和管理權(quán)。在分級(jí)而治的治理架構(gòu)下，各級(jí)政府都有明確的財(cái)權(quán)和事權(quán)。美國(guó)、德國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，其政權(quán)分為聯(lián)邦、州、地方三級(jí)，與此相對(duì)應(yīng)，稅收分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。其稅收制度的主要特點(diǎn)是：

1.稅權(quán)高度分散，地方政府獨(dú)立行使歸屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)和管理權(quán)。在美國(guó)，州政府可以開(kāi)征除關(guān)稅和財(cái)產(chǎn)稅以外的幾乎所有稅種；地方政府可以開(kāi)征除遺產(chǎn)稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅以外的所有稅種。聯(lián)邦、州和地方議會(huì)都可以在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)確立自己的稅收制度。州稅收由州政府立法，地方稅收由地方政府立法。這樣，美國(guó)形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州及地方稅收制度并存的格局。在德國(guó)，稅收的立法權(quán)基本控制在聯(lián)邦政府手中，征收管理權(quán)歸地方。同時(shí)地方政府在地方稅率的制定和減免稅方面有一些自主權(quán)。依據(jù)《基本法》規(guī)定，各州專(zhuān)享稅和地方專(zhuān)享稅，聯(lián)邦和州都可對(duì)其立法，州以下地方政府則沒(méi)有稅收立法權(quán)。

2.各級(jí)地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的地方稅制體系。以美國(guó)為例，稅種劃分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅，自成體系，都有自己的主體稅種，主要稅種同源共享。各級(jí)政權(quán)之間劃分稅種也不是絕對(duì)的，有一些主要稅種由聯(lián)邦和地方共享稅源，采用稅率分享的辦法劃分收入。同時(shí)，三級(jí)政府各有一套稅務(wù)征收管理機(jī)構(gòu)，征收管理方式也各自不一。

3.各級(jí)地方政府間稅權(quán)劃分更為清晰，主體稅種相對(duì)獨(dú)立。以德國(guó)為例，聯(lián)邦、州及地方政府都有明確的事權(quán)和獨(dú)立的稅權(quán)，因此各級(jí)都有自成體系的稅收制度和主體稅種。如聯(lián)邦以個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅三大直接稅為主體稅種；州政府以銷(xiāo)售稅、總收入稅為主體稅種；地方政府以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種。事權(quán)和范圍明確以后，嚴(yán)格遵循“誰(shuí)辦事、誰(shuí)花錢(qián)”的原則。稅種劃分為共享稅和專(zhuān)享稅，以共享稅為主，專(zhuān)享稅為輔。作為三級(jí)政府穩(wěn)定稅源的共享稅占整個(gè)稅收收入的80%。專(zhuān)享稅是稅收管理權(quán)和收入歸屬統(tǒng)一為一級(jí)政府的稅收，誰(shuí)征誰(shuí)用，分配上不存在爭(zhēng)執(zhí)。

（四）單一制國(guó)家（地區(qū)）的地方稅收制度

單一制國(guó)家的中央集權(quán)程度較高，地方政府權(quán)力有限，對(duì)中央的依賴(lài)程度較高。中央政府集中稅收管理權(quán)限，地方政府在不違反統(tǒng)一規(guī)定的前提下，可結(jié)合本地的實(shí)際情況確定部分地方稅種的稅率和減免稅。英國(guó)是典型的單一制國(guó)家，全國(guó)由四個(gè)地區(qū)和大倫敦市組成。國(guó)家實(shí)行典型的集中型財(cái)政體制。稅收管理體制只分中央和地方兩級(jí)。

1.稅權(quán)高度集中。英國(guó)的稅收立法權(quán)幾乎完全掌握在中央政府，包括稅目、稅率的調(diào)整，減稅、免稅等。地方政府無(wú)權(quán)設(shè)置、開(kāi)征地方稅種。

2.地方稅占全國(guó)稅收總額的比重較小。從目前大多數(shù)國(guó)家稅收分配情況看，單一制國(guó)家地方稅的規(guī)模較小，如英國(guó)地方稅收入在全國(guó)稅收收入中所占比例不到15%；法國(guó)地方稅多年來(lái)所占比重只有10%左右；韓國(guó)地方稅所占比重略高，大致達(dá)到20%左右，也大大低于聯(lián)邦制國(guó)家的相關(guān)比重。

二、國(guó)外地方稅權(quán)制度比較分析

從世界各國(guó)地方稅管理體制方面考察，不同國(guó)家由于政體、國(guó)體不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異以及經(jīng)濟(jì)管理體制的不同，地方稅管理權(quán)限劃分也不一樣，大致可以劃分為中央集權(quán)型、適度集權(quán)型和分散型。當(dāng)然，這些類(lèi)型并非固定不變，而隨政治、經(jīng)濟(jì)體制的變化而變化。如前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯全面實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，已從原來(lái)的中央高度集中的地方稅管理體制向適度分權(quán)型轉(zhuǎn)化，擴(kuò)大了各地方政府的管理權(quán)限。

（一）集權(quán)型：地方稅收立法權(quán)和征管權(quán)集中于中央（聯(lián)邦）政府

集權(quán)型地方稅收制度是指地方稅的主要管理權(quán)限都由中央掌握，地方政府（其中主要是省級(jí)政府）通常不擁有地方稅的立法權(quán)。在不違反中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，地方政府可結(jié)合本地的實(shí)際情況，確定部分地方稅種的稅率和減免稅，英國(guó)、泰國(guó)、法國(guó)等都屬于此類(lèi)型。

法國(guó)的稅收立法權(quán)和征管權(quán)都集中于中央，表現(xiàn)出更加鮮明的集權(quán)特征。1982年，法國(guó)政府對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行了一次重大改革，通過(guò)了《權(quán)力下放法案》，較多地?cái)U(kuò)大了地方自主權(quán)，將印花稅等地方稅種下放，從而使地方的稅收權(quán)有一定程度的提高。法國(guó)2003年的修憲，承認(rèn)領(lǐng)土單位①在法國(guó)公法上，地方分權(quán)團(tuán)體實(shí)現(xiàn)其行政作用的地理空間被稱(chēng)為“領(lǐng)土單位（collectivité territoriale）”，目前包括大區(qū)（la région）、?。╨e département）和市鎮(zhèn)（la commune）三級(jí)。在本質(zhì)上講，“國(guó)家也是領(lǐng)土單位的一種”，領(lǐng)土單位并不像行政區(qū)域那樣具有行政隸屬關(guān)系?！酝踅▽W(xué)：《法國(guó)國(guó)內(nèi)公法領(lǐng)土觀的基本概念與借鑒》，《廈門(mén)大學(xué)法律評(píng)論》2006年下卷。具有條例制定權(quán)，即修改后的憲法第七十二條第三款規(guī)定：“依照法律規(guī)定的條件，這些領(lǐng)土單位由選出的議會(huì)自主管理，并且為行使其職權(quán)，其擁有條例制定權(quán)”，規(guī)定“領(lǐng)土單位享有可依法律規(guī)定條件自由支配的收入”，“對(duì)于每一類(lèi)領(lǐng)土單位，稅收收入和其他自有收入代表其全部收入的決定性的一部分?！狈▏?guó)憲法直接對(duì)地方政府的稅收立法權(quán)做出了規(guī)定，使地方政府的稅收立法權(quán)有了憲法的依據(jù)。地方政府的自主管理原則是法國(guó)憲法確認(rèn)的一項(xiàng)憲法性原則。

同樣作為中央集權(quán)型，英國(guó)地方政府在管理地方稅收方面則擁有有限的權(quán)力，如確定地方稅收減免優(yōu)惠等。從近幾年的情況來(lái)看，由于占地方政府收入大頭的中央政府返還數(shù)額增長(zhǎng)較少，滿足不了地方政府提高服務(wù)質(zhì)量所需的資金，英國(guó)地方稅額每年都不斷上漲，而且上漲幅度超過(guò)通貨膨脹率。為了防止地方稅過(guò)快增長(zhǎng)，中央政府對(duì)地方稅實(shí)行封頂干預(yù)，即規(guī)定地方稅的增長(zhǎng)限額，如某些年度為5%。

發(fā)展中國(guó)家大多數(shù)采用中央集權(quán)型這種形式，因?yàn)檫@些國(guó)家需用高度的集權(quán)型來(lái)保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。我國(guó)基本上屬于集權(quán)型的管理體制。

（二）適度集權(quán)型：立法權(quán)歸中央，地方政府擁有較大征管權(quán)

適度集權(quán)型也稱(chēng)相對(duì)集中型，就是中央掌握了地方稅一定的管理權(quán)限，地方掌握必要的權(quán)限。日本地方稅屬于此種類(lèi)型。日本地方稅必須由內(nèi)閣總理大臣提出，并經(jīng)國(guó)會(huì)討論批準(zhǔn)。但具體稅法條例必須由地方制定，由地方議會(huì)討論批準(zhǔn)后才能開(kāi)征。對(duì)于地方稅法的修改，地方有權(quán)做出決定，但必須按照法律程序經(jīng)討論批準(zhǔn)。地方稅的征收管理由地方負(fù)責(zé)，但也必須按法律規(guī)定的要求執(zhí)行。

1.稅權(quán)相對(duì)集中。日本實(shí)行偏重于中央集權(quán)的地方稅制。稅收立法權(quán)都集中在國(guó)會(huì)，各稅法都要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。地方獨(dú)立管理地方稅種，但要受?chē)?guó)家制定的《地方稅法》的限制。地方政府征收的稅種原則上只限于《地方稅法》中所列的法定稅種，如確需開(kāi)征新的地方稅種，解決地方政府收不抵支的困難時(shí)，經(jīng)過(guò)地方議會(huì)討論通過(guò)并報(bào)中央政府批準(zhǔn)，可以在法定稅種以外開(kāi)設(shè)普通稅，所實(shí)行的稅率必須按《地方稅法》的規(guī)定執(zhí)行。

2.獨(dú)特的收入調(diào)整制度。為了彌補(bǔ)地方政府的收入缺口，滿足地方支出需要，中央與地方兩級(jí)財(cái)政建立了直接的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，如國(guó)家下?lián)芏悾瑖?guó)家讓與稅和國(guó)庫(kù)支出金。從整個(gè)國(guó)家稅收收入格局看，中央稅收收入占65%左右，地方稅收收入占35%左右。但經(jīng)過(guò)中央與地方之間的稅收再調(diào)整，實(shí)際支配使用的財(cái)力格局發(fā)生了較大變化，中央只占25%左右，地方則上升到75%左右。

3.雙主體結(jié)構(gòu)體系。日本的稅種劃分為國(guó)稅、都道府稅和市町村稅，每一級(jí)政府都以兩個(gè)稅種為主體稅種。中央稅與地方稅劃分由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。地方稅劃分的原則是以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，以受益原則為依據(jù)。各項(xiàng)稅種之間上下兼顧。國(guó)稅以個(gè)人所得稅和法人所得稅為主體稅種，都道府縣稅以居民稅和事業(yè)稅為主體稅種，市町村稅以居民稅和固定資產(chǎn)稅為主體稅種。這些稅種都是一些收入穩(wěn)定、受外在因素影響較小的稅種。

適度集權(quán)型還適合于那些人口較多、面積較大、民族較復(fù)雜的發(fā)展中國(guó)家。

（三）分散型：地方政府擁有較大的地方稅立法權(quán)和征管權(quán)

分散型地方稅收制度即地方政府集中掌握了地方稅主要管理權(quán)限，中央無(wú)權(quán)干預(yù)地方政府制定稅收法規(guī)和執(zhí)行稅收制度。美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、瑞士、意大利等屬于這一類(lèi)型。

美國(guó)是典型的分權(quán)型聯(lián)邦制國(guó)家，與其政府級(jí)次相對(duì)應(yīng)，聯(lián)邦、州、地方均有各自獨(dú)立的稅收體系，并相應(yīng)擁有各自的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，但州和地方政府的稅權(quán)都要受到上位法律的監(jiān)督和制約。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)不適當(dāng)課征時(shí)，聯(lián)邦法院有權(quán)做出停征的判定。在憲法和法律的基礎(chǔ)上，高層政府對(duì)下層政府的稅收活動(dòng)實(shí)施了各種管制。州對(duì)地方的稅收收入管制，最常見(jiàn)的是稅率和稅額的限制，如一些州對(duì)財(cái)產(chǎn)稅規(guī)定最高稅率，一些州對(duì)財(cái)產(chǎn)稅設(shè)定收入增長(zhǎng)幅度。

德國(guó)地方政府擁有收益權(quán)和征稅權(quán)。地方政府可在聯(lián)邦政府規(guī)定的稅率范圍內(nèi)確定地方稅收稅率。聯(lián)邦與地方政府的共享稅必須經(jīng)地方政府同意才允許改變。德國(guó)將稅收管理權(quán)分散于州及地方政府，稅收征收管理由各州財(cái)政總局負(fù)責(zé)，總局內(nèi)設(shè)聯(lián)邦管理局與州管理局，分別負(fù)責(zé)聯(lián)邦與州的稅收征管工作。

三、境外地方稅稅種及其具體形式

由于在政治體制、社會(huì)文化、稅制結(jié)構(gòu)等方面存在差異，各國(guó)（地區(qū)）地方稅體系呈現(xiàn)出不同的特色：

（一）以財(cái)產(chǎn)類(lèi)、資源類(lèi)及行為目的稅為主

總體上看，各國(guó)（地區(qū)）地方稅幾乎涵蓋了所得稅、商品和勞務(wù)稅、財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、目的和行為稅等所有稅種。在具體地方稅設(shè)置上，盡管各國(guó)(地區(qū))情況差異很大，但地方稅大多以財(cái)產(chǎn)（不動(dòng)產(chǎn)）類(lèi)、資源類(lèi)及行為稅為主。財(cái)產(chǎn)稅類(lèi)地域性較強(qiáng)，稅基穩(wěn)定，納稅面寬，且具有明顯受益性，所以各國(guó)(地區(qū))一般將其作為地方稅，包括房（地）產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、車(chē)船稅等。如美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、土耳其、我國(guó)臺(tái)灣省等。在聯(lián)邦制國(guó)家中，房產(chǎn)稅通常在州以下地方稅收中占比較大。對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅中的遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，大部分國(guó)家將其列為中央稅，如美國(guó)、日本、英國(guó)、韓國(guó)和印度等，但德國(guó)等國(guó)將遺產(chǎn)稅作為州政府的稅收。土地稅等資源稅往往作為地方稅種，如美國(guó)、澳大利亞、日本、德國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯、印度等國(guó)的地方政府都開(kāi)征了土地類(lèi)的稅收。很多國(guó)家的地方稅種中均包含行為稅和特定目的稅類(lèi)，如法國(guó)、德國(guó)、印度的地方政府均開(kāi)征娛樂(lè)稅等。這些稅種稅源小、零星分散，但具有地方特色。此外，在很多國(guó)家，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、銷(xiāo)售稅等重要的商品和勞務(wù)稅通常作為中央與地方的共享稅種，如英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、印度等國(guó)。有些國(guó)家將銷(xiāo)售稅列為州一級(jí)的主要稅種，如美國(guó)。在一些國(guó)家，個(gè)人所得稅也作為地方稅的主體稅種，如日本、韓國(guó)等。

（二）形式上既有獨(dú)立地方稅種，也有共享稅種

總體看，國(guó)外既有獨(dú)立的地方稅種，也有中央與地方共享的稅種。地方獨(dú)有稅種有獨(dú)立的征稅對(duì)象，稅源劃分清晰。同時(shí)，多數(shù)國(guó)家設(shè)有中央與地方共享稅種，或直接表現(xiàn)為共享稅，或表現(xiàn)為共享稅源的稅種。如美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府共享征稅的稅收為個(gè)人所得稅、公司所得稅、銷(xiāo)售及消費(fèi)稅。州和地方政府共享稅基的稅收有財(cái)產(chǎn)稅、機(jī)動(dòng)車(chē)稅等。而在俄羅斯，除少數(shù)稅種明確歸某級(jí)預(yù)算（如增值稅歸聯(lián)邦預(yù)算）外，絕大部分稅種收入為兩級(jí)或者三級(jí)預(yù)算共享，其中有些稅種是按不同稅目來(lái)劃分收入。比如消費(fèi)稅屬于三級(jí)預(yù)算共享，但其中的煙草消費(fèi)稅全歸聯(lián)邦預(yù)算，汽油、柴油消費(fèi)稅只歸聯(lián)邦主體預(yù)算，酒類(lèi)消費(fèi)稅則按不同比例在聯(lián)邦主體預(yù)算與地方預(yù)算間分享等等（見(jiàn)表1）。

德國(guó)的共享稅主要有個(gè)人所得稅、公司所得稅和增值稅。德國(guó)各級(jí)稅收分享情況見(jiàn)表2。

印度中央與邦共享稅主要有以下幾種情況：（1）對(duì)所得稅（不包括附加稅）實(shí)行強(qiáng)制分享。（2）有些稅盡管被列入聯(lián)邦表內(nèi)，但仍可由各邦進(jìn)行征收和分配。這些稅種有印花稅和對(duì)藥品、化妝品征收的銷(xiāo)售稅。（3）一些稅由中央政府征收但其稅收收入調(diào)撥給各邦政府。根據(jù)憲法270 款，所有中央稅凈收入①含自治區(qū)稅，不含中央收費(fèi)、特定目的收費(fèi)和關(guān)稅，以及268、269條款所指的稅收。按照財(cái)政委員會(huì)建議的比例分配給各邦政府。2005年-2006年和2010年-2011年，30.5%的中央稅凈收入分配給邦政府。印度各級(jí)政府稅收收入權(quán)劃分見(jiàn)表3。

我國(guó)臺(tái)灣省將部分主要國(guó)稅收入采用分成方式移轉(zhuǎn)給地方政府（包括直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）），統(tǒng)稱(chēng)為統(tǒng)籌分配稅（見(jiàn)表4）。

（三）具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收費(fèi)也是各國(guó)地方財(cái)政收入的重要來(lái)源

除稅收外，具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收費(fèi)也是各國(guó)地方政府主要的收入來(lái)源。如法國(guó)地方政府收入中，非稅收入約占57.6%（詳見(jiàn)表5）。再如，垃圾費(fèi)和水電氣等服務(wù)性收費(fèi)等構(gòu)成澳大利亞地方政府收入的重要部分。垃圾費(fèi)和水處理費(fèi)屬于地方政府（市）收入，有的地方以房產(chǎn)價(jià)值為繳費(fèi)依據(jù)，有的以房產(chǎn)面積為繳費(fèi)依據(jù)，有的以其他方式征收。如布里斯班市以垃圾桶的數(shù)量征收垃圾費(fèi)，商業(yè)單位以廁所數(shù)量和用水量征收水處理費(fèi)，工業(yè)單位以廁所數(shù)量和廢水量征收水處理費(fèi)，個(gè)人以家庭為單位收取固定費(fèi)用。印度在積極推動(dòng)稅收改革的同時(shí)，邦政府也進(jìn)行了非稅收入改革。改革主要體現(xiàn)在邦級(jí)公共服務(wù)事業(yè)費(fèi)調(diào)整、根據(jù)成本合理調(diào)整使用者收費(fèi)等方面。增加非稅收入的具體措施包括提高各類(lèi)消費(fèi)者的電費(fèi)；根據(jù)服務(wù)成本提高灌溉水費(fèi)；對(duì)特定獸醫(yī)醫(yī)院征收注冊(cè)費(fèi)；對(duì)公路和橋梁收費(fèi)，還采取了配套的制度措施保證非稅收入改革順利推進(jìn)，如成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)審查非稅收入程序等。

四、對(duì)我國(guó)地方稅收制度建設(shè)的啟示

推動(dòng)我國(guó)地方稅改革，完善地方稅制度，需要借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又要充分考慮我國(guó)的具體國(guó)情。我國(guó)是單一制國(guó)家，政治上高度集中，政府級(jí)次較多，地區(qū)間發(fā)展差異較大，行政體制改革有待深化。近年來(lái)，盡管在財(cái)政體制方面進(jìn)行了省直管縣等改革探索，但在體制改革尚未到位、政府級(jí)次未實(shí)現(xiàn)扁平化的情況下，我國(guó)地方稅制的改革完善在借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要緊密地結(jié)合自身國(guó)情，在深化分稅制財(cái)政體制改革的進(jìn)程中逐步推進(jìn)。

（一）完善地方稅制度是我國(guó)深化分稅制財(cái)政體制改革的重要任務(wù)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)而規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，需要健全、完善的地方稅為基礎(chǔ)和支撐。我國(guó)現(xiàn)行分稅制體制在有效增強(qiáng)中央財(cái)政在宏觀調(diào)控中的主導(dǎo)作用、調(diào)動(dòng)中央和地方積極性、促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)行分稅制存在省以下分稅制不徹底，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，各級(jí)地方政府缺乏有影響力的主體稅種，地方稅規(guī)模偏小，籌集收入的能力有限，地方稅收征管較為落后等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了財(cái)政體制改革的整體進(jìn)程。穩(wěn)定而可靠的地方稅收入是財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)，也是提高地方財(cái)政自給能力、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。深化我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的重要任務(wù)是完善地方稅制度，健全地方稅體系。

（二）在保持中央調(diào)控能力的前提下適度放寬地方稅權(quán)

從各國(guó)中央和地方稅權(quán)劃分來(lái)看，各國(guó)均在明確各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，以法律形式確定各級(jí)政府間的稅收立法權(quán)，征收管理權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)的劃分。在強(qiáng)調(diào)中央稅權(quán)主導(dǎo)地位的同時(shí)，賦予地方一定的稅收自主權(quán)。我國(guó)是單一制政體，國(guó)家幅員遼闊，人口眾多，各地資源稟賦不均，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不均衡，現(xiàn)實(shí)國(guó)情要求中央統(tǒng)攬全局，實(shí)施宏觀調(diào)控，因此有必要保持中央對(duì)稅權(quán)的主導(dǎo)地位。在保持中央調(diào)控能力的前提下，可適度放寬地方稅權(quán)。一是將具有宏觀調(diào)控意義、需要在全國(guó)普遍征收的地方稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)等歸中央，稅收征收權(quán)和稅款支配權(quán)劃歸地方，稅收減免權(quán)適度下放到地方，便于地方根據(jù)各自實(shí)際貫徹實(shí)施；二是對(duì)于稅源普遍、稅基不易產(chǎn)生區(qū)域間轉(zhuǎn)移且有明顯受益性的稅種除立法權(quán)歸中央外，其他權(quán)限可適度下放給地方，便于各地因地制宜，靈活處理稅收問(wèn)題，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是對(duì)稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易控制、征收成本大的稅種，其稅收管理權(quán)限可全部下放到省一級(jí)；在不違背國(guó)家稅收法律法規(guī)、不擠占中央財(cái)政收入的前提下，設(shè)置特定條件和程序，賦予省級(jí)政府對(duì)具有明顯地域特征的稅源開(kāi)征新稅種，出臺(tái)加強(qiáng)地方稅征管法規(guī)的權(quán)力。

（三）根據(jù)我國(guó)多層級(jí)地方政府特點(diǎn)設(shè)計(jì)地方主體稅種

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)根據(jù)本國(guó)的地域特點(diǎn)、地方政府財(cái)力需要、稅源分布、稅種設(shè)立情況等因素，選擇地方主體稅種組合。完善我國(guó)地方稅制度，應(yīng)在進(jìn)一步明晰中央和地方各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)多層級(jí)地方政府特點(diǎn)設(shè)計(jì)地方主體稅種。地方主體稅種確定應(yīng)堅(jiān)持以下原則：（1）稅基廣泛、稅源豐富穩(wěn)定、稅收規(guī)模較大、能籌集足夠的收入滿足地方政府需求；（2）具有適度彈性；（3）體現(xiàn)受益原則；（4）征管效率高。按照上述原則，可考慮將財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等作為地方政府的主體稅種，發(fā)揮其在區(qū)域范圍的宏觀調(diào)控作用。如目前已在部分省市試點(diǎn)的房產(chǎn)稅，具有更為直接和明顯的收益性，稅收收入和公共產(chǎn)品服務(wù)提供具有更直接的對(duì)應(yīng)性，可作為地方政府，特別是區(qū)縣級(jí)政府的主要收入來(lái)源。應(yīng)在逐步總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在適當(dāng)時(shí)機(jī)逐步推開(kāi)。未來(lái)隨著我國(guó)稅制改革的深化，可將一些行為目的稅（如環(huán)保稅、碳稅等）作為地方政府收入的重要補(bǔ)充。

（四）各類(lèi)收費(fèi)（租金）收入是地方政府的重要收入來(lái)源

各類(lèi)收費(fèi)（租金）收入是政府收入不可或缺的組成部分。對(duì)公共資源使用的收費(fèi)，不僅是財(cái)政收入問(wèn)題，還涉及到公共資源有效使用和社會(huì)公平問(wèn)題。在完善地方稅制度的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)收費(fèi)（租金）收入的管理，將其作為我國(guó)地方政府的重要收入來(lái)源。除土地及礦產(chǎn)資源的各種收費(fèi)（租金）收入外，城市公共停車(chē)位收費(fèi)、公共區(qū)域廣告牌收益、環(huán)保及垃圾相關(guān)收入均可作為地方政府的收入來(lái)源。同時(shí)，要建立健全相關(guān)制度：一是要建立完整的公共產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)公共產(chǎn)權(quán)、公共資源、國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)力度，讓改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及普通勞動(dòng)者。二是建立全口徑預(yù)算，將各種行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、主管部門(mén)集中收入和罰沒(méi)收入等所有非稅收入全部納入政府預(yù)算。三是提升征管水平，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)收費(fèi)（租金）收入等非稅收入收繳動(dòng)態(tài)監(jiān)控。建立完善非稅收入收繳執(zhí)行情況分析指標(biāo)體系，加強(qiáng)非稅收入收繳分析和預(yù)測(cè)工作。四是提高各類(lèi)收費(fèi)（租金）收入的透明度。在目前分散征管的情況下，政府各委辦的非稅收入制度和收入情況應(yīng)由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一掌握，其財(cái)源信息應(yīng)及時(shí)向財(cái)政公開(kāi)，并逐步創(chuàng)造條件向社會(huì)公開(kāi)。