徐靜嫻

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

財產(chǎn)公示制度是官員將自己的個人財產(chǎn)或家庭財產(chǎn)根據(jù)法律規(guī)定向有關(guān)部門進行申報備案并予以公開。通過財產(chǎn)信息公開，可使官員接受公眾的監(jiān)督，達(dá)到預(yù)防腐敗的有效目的。然這項社會盼望已久的制度在設(shè)立之后卻并未得到公眾的熱情支持與積極認(rèn)同，并引發(fā)出了值得人們深思的“零投訴”問題。這種“零投訴”問題是社會對制度改革的深度期望與政府對制度建設(shè)的簡單處理之間矛盾的現(xiàn)實反映，其中的隱憂也令人反思。長此以往，公眾將對政府的任何變革行為本能地產(chǎn)生抵觸性冷漠心理，反而會深層次地阻礙我國社會主義制度的完善。為此，很有必要對之進行探討。

一、政治冷漠現(xiàn)象：財產(chǎn)公示“零投訴”

2009年初新疆阿勒泰首次推行官員財產(chǎn)公示嘗試，隨后浙江慈溪、湖南瀏陽、江西黎川和安徽廬江等地先后效仿并在社會上引起極大的反響。首創(chuàng)地新疆阿勒泰注定被寫入中國反腐敗制度建設(shè)的歷史之中。然轟轟烈烈的財產(chǎn)公示試點成績并未持久。2012年4月《南方都市報》回訪全國官員財產(chǎn)公示試點區(qū)，發(fā)現(xiàn)盡管各試點具體操作有較大差異，但結(jié)果卻非常相似:“零投訴、零異議”[1]。

財產(chǎn)公示“零投訴”現(xiàn)象是對公眾“零關(guān)注”“零認(rèn)真”的制度性反映，折射出社會公眾普遍的政治冷漠。所謂政治冷漠是指“消極的政治態(tài)度在政治行為上的表現(xiàn)，即不參加政治生活，對于政治問題和政治活動的冷漠和不關(guān)心”[2]。中央黨校教授林喆提出“零投訴”是公示效果不好的表現(xiàn)，“說明現(xiàn)在所實行的公示方法有問題”。“零投訴”背后不是“零問題”，特別是近兩年頻頻有與官員關(guān)系密切的人在網(wǎng)絡(luò)上炫富，由此引發(fā)相關(guān)部門對官員財產(chǎn)狀況進行調(diào)查，這在無形中向財產(chǎn)公示“零投訴”現(xiàn)象發(fā)起了挑戰(zhàn)。官員財產(chǎn)隱憂與公示零投訴的矛盾現(xiàn)象，不得不令人反思。現(xiàn)代民主政治離不開公眾的積極參與，同樣在此背景下的制度完善也不能脫離民眾基礎(chǔ)。當(dāng)下的政治冷漠卻深深地反映出我國試驗性制度變革在現(xiàn)實中遇到了重重阻力。

二、財產(chǎn)公示“零投訴”原因探析

政府積極推行機制改革，為何得不到公眾的認(rèn)同與支持呢？羅伯特·達(dá)爾曾將政治社會中的人群分為無政治階層、政治階層、謀求權(quán)力者和有權(quán)者四類，并分析了從無政治階層到政治階層的基本理由[3]。筆者認(rèn)為引起官員財產(chǎn)公開“零投訴”的原因主要有以下三個方面。

(一)表層誘因：財產(chǎn)公示機制不完善

1.官員財產(chǎn)選擇性公示

“政治參與要求接收關(guān)于政治的一般的和特殊的信息。那些獲取這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這種信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入?！盵4]財產(chǎn)公示范圍單一且內(nèi)部公示為主，官員可以進行財產(chǎn)轉(zhuǎn)移或?qū)⒋笞谑杖雭碓催M行選擇性“屏蔽”，這絲毫起不到公示的目的，達(dá)不到監(jiān)督的效果。

2.官員財產(chǎn)重申報輕查證

目前試點地區(qū)財產(chǎn)公示建立在個人申報基礎(chǔ)之上，這意味著申報內(nèi)容和數(shù)額完全取決于個人自覺。官員申報只是第一步，更重要的是展開核查監(jiān)督，及公布核查結(jié)果。試點地區(qū)僅公示官員自報的財產(chǎn)信息，公眾無法參與監(jiān)督，必然導(dǎo)致公眾對政府改革的不信任。

3.官員財產(chǎn)公示無明確法律保障

目前我國社會公眾對財產(chǎn)公示結(jié)果的判斷無法律依據(jù)。國外官員財產(chǎn)申報公開制度被稱為“陽光法案”，許多國家都已建立了比較完備的制度。但是自1988年全國人大提出官員財產(chǎn)公示立法動議至今，我國遲遲無法出臺官員財產(chǎn)公示的相關(guān)法規(guī)。在歷年的全國兩會上，代表和委員們也多次提過相關(guān)議案和提案，但這些動議均不了了之。

(二)中層原因：社會公眾普遍政治冷漠

1.經(jīng)濟水平制約政治參與熱情

試點地區(qū)有些農(nóng)民甚至尚未解決溫飽問題，迫于無奈選擇外出打工，成為流動的勞動力?！皩λ麄儊碚f，優(yōu)先的不是要民主，而是要保障。”[5]“政治參與只是實現(xiàn)其他目的的手段。如果個人能夠通過移居城市，獲得地位較高的職業(yè)或者改善他們的經(jīng)濟福利等方式實現(xiàn)這些目標(biāo)，那么這些方式將在一定程度上成為他們參與政治的替代物?！盵6]農(nóng)村精英的流失直接導(dǎo)致官員財政公開“零投訴”現(xiàn)象。

2.公眾參政能力不足

試點地區(qū)“空巢家庭”和“留守老人”的文化教育水平落后，文盲或半文盲現(xiàn)象依然存在?！耙粋€國家如果有許多人不識字，就不可能有現(xiàn)代化的民主。”[7]“文盲是站在政治之外的……不識字就不可能有政治?！盵8]同時作為“經(jīng)濟人”，公眾不愿為收集政府官員財產(chǎn)信息而付出高昂的信息搜尋成本，他們選擇冷漠對待政府改革。公民“理性無知”是一種對有限知識或信息約束的理性妥協(xié)和適應(yīng)。

(三)核心內(nèi)因：政府與公眾“零信任”

1.公共信息資源不對稱

社會公眾以冷漠的態(tài)度來對待政府的財產(chǎn)公示機制創(chuàng)新，歸根結(jié)底是政府和民眾間缺乏必要的信任。政府公信力的強弱，取決于政府所擁有的信息資源的豐富程度。政府財產(chǎn)公示信息權(quán)力上的“不對稱”消減了公示內(nèi)容本身的說服力。試點地區(qū)無一例外政府自上而下的“自我展示”，雖然內(nèi)容不乏詳盡，可總讓人有面對“無知之幕”[9]的迷惑。

2.公共權(quán)力運行不透明

官員財產(chǎn)公示是管理學(xué)“金魚缸效應(yīng)”(fish tank effect)的具體應(yīng)用。試點地區(qū)公示流于形式，同級紀(jì)委部門對黨委政府或者各部門內(nèi)部官員財產(chǎn)進行調(diào)查、申報、公示，理論上是完美的過程與形式結(jié)合，但其客觀性和公正性卻令人懷疑。由于存在利益關(guān)系，擔(dān)任監(jiān)督主體的“內(nèi)部人”在相互監(jiān)督中的積極性不容樂觀。

3.財產(chǎn)公示無明確頂層設(shè)計

官員財產(chǎn)申報公示制度能否順利推行，本質(zhì)體現(xiàn)了一個國家、官員與公眾之間簽訂的社會契約是否得到確認(rèn)。財產(chǎn)公示是地方政府的積極嘗試，由于沒有既定的頂層制度框架，處于既無明文規(guī)定又無禁止的灰色地帶。財產(chǎn)公示制度實施之初面臨“基層贊揚聲、中層爭議聲、頂層不吭聲”的局面，民眾由于對該項制度的發(fā)展前景預(yù)期不明，對政府改革采取冷眼旁觀的態(tài)度。

三、財產(chǎn)公示“零投訴”的消解路徑

官員財產(chǎn)公示，實質(zhì)上是對官員的監(jiān)督機制，但是現(xiàn)實運作中卻仍依靠官員自身去立法，設(shè)定規(guī)則然后執(zhí)行。在這一過程中，官員既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者和監(jiān)督對象，官員的多重身份決定了財產(chǎn)公示制度改革的舉步維艱。財產(chǎn)公示要打破“零投訴”困境，筆者認(rèn)為可嘗試從以下幾方面加以完善。

(一)完善財產(chǎn)公示制度

1.完善財產(chǎn)信息公開制度

一方面增強信息公開的義務(wù)性?！墩畔⒐_條例》將信息公開變成了政府的法定義務(wù)，政府信息以公開為原則，以不公開為例外。另一方面增強信息公開的有效性。我國政府信息公開目前處于“政府部門完成硬性規(guī)定”的起步階段，主動公開的信息民眾不需要，而民眾關(guān)注的信息卻因諸多原因很難公開。因此政府今后工作的重點是從信息公開的數(shù)量、頻次等轉(zhuǎn)為對質(zhì)量的關(guān)注。

2.加強財產(chǎn)申報審核制度

國外財產(chǎn)審核有兩種模式：一是受理與審核機關(guān)相結(jié)合，大多數(shù)國家采用，受理機關(guān)同時肩負(fù)對申報材料的審核職責(zé)；另一種是受理與審核機關(guān)相分離，其典型是韓國，其受理機關(guān)是國家機關(guān)的內(nèi)部各部門，而審查機關(guān)則是公職人員道德委員會。筆者較贊同第二種模式，同時監(jiān)督審核人員的組成，必須由獨立的、與被審核官員和審核組織沒有利益和隸屬關(guān)系的第三方或組織參與，且審核過程也必須始終處于公眾的監(jiān)督之下。

3.加快財產(chǎn)公示法律保障

目前財產(chǎn)申報只是通過一般的制度形式表現(xiàn)出來，沒有以法律或者行政法規(guī)等國家法律形式予以確定。因而很難具有普遍適用的權(quán)威性和公信力，缺乏約束力和執(zhí)行力，無法保證該制度的有效實施，也影響公眾對該制度的知曉和監(jiān)督程度。只有加快我國《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》的出臺，才能有明確的具體申報要求等實體性規(guī)定和申報程序等程序性規(guī)定，推動現(xiàn)有財產(chǎn)公示制度不斷完善。

(二)完善公眾參與機制

1.健全公眾的隨時查閱和舉報機制

行政機關(guān)應(yīng)主動公開政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。此外，公眾可通過來信、來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)等進行投訴舉報，也可委托他人代為投訴舉報。投訴舉報機構(gòu)有義務(wù)為投訴舉報者保密，不得將投訴舉報材料原件(復(fù)印件)轉(zhuǎn)給被投訴舉報部門和個人。

2.健全公眾的自我保障機制

財產(chǎn)公示遭遇“零投訴”尷尬，很大程度上源于公眾害怕官員依靠政治資源打擊報復(fù)。目前我國法律對舉報投訴人的保護力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，根據(jù)我國《刑法》第254條規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟私，對舉報人實行報復(fù)陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以上七年以下有期徒刑。然犯罪主體必須是國家機關(guān)工作人員，這就導(dǎo)致一些企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)不在法律管轄之內(nèi)。因此，公眾應(yīng)一方面加強投訴舉報的針對性，弄清楚投訴舉報受理的機關(guān)部門，最好不要多頭舉報；另一方面，如果投訴舉報內(nèi)容復(fù)雜或者公眾擔(dān)心自身安全，可采用約見檢察官面談的方式進行自我保護。

(三)完善政民互信機制

1.建立政民溝通機制

政府與民眾之間有效溝通與互動的制度設(shè)計，是民主政治的制度基礎(chǔ)。政府與民眾溝通有兩個層面，一是按照民主原則通過規(guī)章制度讓民眾直接或間接參與決策，使決策本身就是民意的體現(xiàn)，二是通過相對獨立的第三方對有關(guān)決策展開公開討論和獨立評估。新形勢下，政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的辦公理念，充分尊重媒體的自由話語權(quán)，積極利用媒體搭建與公眾溝通的橋梁，成為必然要求。

2.保障民眾監(jiān)督機制

社會民眾并不缺乏對監(jiān)督官員財產(chǎn)公示的熱情，近些年來兩會涉及官員財產(chǎn)公示的提案，總能引起民眾的廣泛關(guān)注。而財產(chǎn)公示的不完善，影響了民眾在財產(chǎn)公示過程中行使監(jiān)督權(quán)利。民眾行使監(jiān)督權(quán)可通過多種方式實現(xiàn)，如信訪舉報、向人大代表或新聞媒體反映情況，或通過民主監(jiān)督聽證會、民主評議會、網(wǎng)上評議政府等。

3.實現(xiàn)法律的終極保障

財產(chǎn)公示制度的完善需要一個過程，法律保障可嘗試給問題官員一定的過渡期。人大代表在兩會的財產(chǎn)公示法律議案中也曾建議，對官員定下三年豁免期[10]。三年內(nèi)申報對象主動上繳以前的全部違法違紀(jì)收入，審查機關(guān)可按條例免紀(jì)律處分，并視情況由上級行政監(jiān)察部門建議司法機關(guān)減輕或免除相關(guān)刑事責(zé)任，反之則加重行政處分。三年豁免期可有效減少財產(chǎn)公示的推行阻力。

四、結(jié)論

官員財產(chǎn)公示現(xiàn)階段遭受“零投訴”尷尬，表明試點城市的財產(chǎn)公示制度發(fā)展已到新拐點，折射出民眾對制度變革的政治冷漠。政府對官員財產(chǎn)公示機制的簡單化處理，往往會導(dǎo)致公眾的厭惡和反感，自然就不能指望公眾來熱情支持和積極贊同各種制度變革。制度變革離不開政府與公眾之間的雙向互動。只有不斷地使公眾相信政府、支持政府及擁護政府，政府才能真正具備堅強的制度變革基礎(chǔ)。官員財產(chǎn)公示制度雖然牽涉到官員個人的經(jīng)濟利益問題，卻是對我國政治制度完善的長足推動。所以，讓公眾拋棄“政治冷漠”，積極參與到官員財產(chǎn)公示制度建設(shè)，可以長遠(yuǎn)推動我國反腐倡廉工作。

[參考文獻]

[1]娜迪婭,杜強,吳瑤，等.官員財產(chǎn)公示為何多為“零投訴”[N].南方都市報,2012-04-04(13).

[2]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1995:219.

[3](美)羅伯特·達(dá)爾.現(xiàn)代政治分析[M].王滬寧,陳峰，譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[4](美) 安東尼·奧羅姆.政治社會學(xué)[M].上海:上海人民出版社，1989:293.

[5]費孝通.城鄉(xiāng)和邊區(qū)發(fā)展的思考[M].天津:天津人民出版社,1990:40.

[6](美) 塞繆爾·P·亨廷頓,瓊·納爾遜.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與[M].北京:華夏出版社,1989:56.

[7](英)柏特蘭·羅素.社會改造原理[M].上海：上海人民出版社，1987:37.

[8]列寧.列寧全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1987:200.

[9](美) 約翰·羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2001.

[10]本刊評論員.推進關(guān)鍵之年的反腐倡廉建設(shè)[J].瞭望,2009(3).